增強宏觀政策取向一致性

2023年12月8日召開的中央政治局會議第一次提出，“要增強宏觀政策取向一致性”；隨后舉行的中央經濟工作會議更是詳細展開論述了這一重要觀點和工作部署，即“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合， 把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力”；2024年的《政府工作報告》再次強調了這一點。那么，究竟該如何理解這一新提法的內涵？宏觀政策取向不一致有哪些表現和危害？又該如何去增強宏觀政策取向一致性？

宏觀政策取向不一致的主要表現

所謂“宏觀政策取向一致性”，是指制定宏觀政策時需堅持全局意識、系統思維和統籌協調理念，在科學認識和全面把握客觀規律的前提下，統籌制定包括宏觀經濟政策在內的各種宏觀政策，并通過實施最優政策組合，確保各類政策形成合力，朝著更好地服務于高質量發展這一個方向而前進，不同領域的政策要盡可能減少和避免政府資源浪費，不能相互“打架”、相互抵消，而要保證各項宏觀政策之間相互協調、方向一致、共同發力，以最大程度提升宏觀政策的整體效果。

之所以提出和強調這一概念，是因為在過去幾年的宏觀調控實踐中，出現了一些宏觀政策取向不一致的地方，相關部門一些政策的出臺事先缺乏必要的溝通協調，事中執行走樣，使政府的政策陷入“事與愿違”的陷阱之中，出現了具有收縮性效應的“非意圖后果”， 并對市場形成了負面沖擊，造成了市場主體預期的不穩定和不一致，損害了政府部門的公信力，影響了政策效果的達成。

從近些年的實踐來看，宏觀政策取向不一致主要有以下表現。

第一，財政、貨幣政策的協同配合不夠理想。隨著經濟下行壓力加大，總需求不足、經濟主體信心不足問題變得較為突出，理論上和實踐中都應當采取財政政策和貨幣政策的雙擴張來穩定經濟增長。但是，在政策實踐中，財政政策與貨幣政策的搭配與協調卻不夠理想。要么是在貨幣政策保持寬松的同時，財政政策名義積極、實則緊縮；要么是當積極財政政策需要寬松的貨幣政策配合時，貨幣政策卻因為顧忌其他目標而無法充分給予流動性的充分支持和融資成本的快速降低。本應高效協同配合的兩大宏觀經濟政策，卻因穩增長、調結致性和精準靈活。同時，宏觀調控政策還存在財政政策貨幣化、貨幣政策財政化等扭曲行為，這也在一定程度上妨礙了兩大政策取向的一致性。

第二，偏短期的宏觀調控政策與偏中長期的結構調整政策時常產生沖突。由于目標函數的不同，穩增長政策與調結構政策天然地難以協調。盡管短期內總需求不足、經濟下行壓力偏大要求宏觀調控政策加大擴張力度，但政府也需要兼顧中長期的結構調整政策，甚至有時中長期的政策權重可能還更大。特別是當一些新的重大政策剛剛出臺之時，由于理論準備不足或對實踐中產生的新問題研究不夠深入，以及與公眾和市場溝通不夠清晰，使各方較難形成統一共識，很容易出現認知誤區和行為偏差，從而無法形成政策合力，影響政策效果。

第三，部分產業政策與宏觀調控的基調與取向不一致。過去幾年，各項產業政策在實施過程中時有一些亂象出現，如宏觀政策微觀化、產業政策行政化、新經濟政策運動化，致使宏觀政策或無效或無用，其背后的關鍵是：產業政策與競爭政策的關系處理得不夠好、有效市場與有為政府的結合不夠好，行業監管和規制很容易走極端和“一刀切”，有時對于市場規律顯得不夠尊重，“運動式”思維時有發生，造成市場預期的混亂，讓實體經濟和市場信心受到打擊，進而導致社會資本信心不足、預期減弱、投資萎縮。

典型的如房地產業，在中央再三強調“房地產市場供求關系發生重大變化”的背景下，相關部門認識不到房地產行業困境的嚴峻性與長期性，不能夠真正把“因城施策”“一城一策”貫徹到位，不能使地方擁有完整充分的調控自主權。所以才會出現過去幾年房地產市場的一系列怪象：盡管調控政策從年初到年尾地進行優化，但擠牙膏式的調整和放松遠遠低于市場預期，普遍存在力度不夠、針對性不強、發力太晚，加劇了購房者的觀望謹慎情緒和房地產企業的債務危機。

第四，經濟政策與非經濟政策之間取向不一致。經濟政策與非經濟政策取向不一致，直接原因是政出多門，缺乏相互配套，對政策的連帶效應缺乏深度論證和綜合設計，沒有綜合考慮非經濟政策對經濟的影響，以至于相互打架、相互對沖，引發供給沖擊和打擊市場主體的積極性。例如，部分地區存在一刀切的環保政策、部分行業的政策調整等。所有政策的出發點都是好的，考慮的是取得“正面效應”，但客觀上卻造成“負面影響”甚至是“緊縮效應”“負面疊加效應”，即“合成謬誤”。

宏觀政策取向不一致的危害及成因

因違背經濟發展規律，宏觀政策取向不一致對經濟社會發展帶來諸多危害。一是宏觀政策取向不一致，意味著各類宏觀政策不僅無法實現協調配合，反而會浪費政策空間，提高政策實施成本，降低政策效率和可持續性，從而影響宏觀政策的整體調控效果。二是宏觀政策取向不一致，即使各類宏觀政策具有相同目標，但由于政策統籌不夠充分，不同部門的政策操作也可能相互掣肘，無法實現政策的協同聯動、放大政策的組合效應，由此導致宏觀政策傳導效率大打折扣。三是宏觀政策取向不一致，可能導致市場機制在協調經濟主體的行為時出現失靈，使不同企業或不同居民之間的悲觀行為與情緒相互影響、相互強化，從而使經濟陷入持續低迷的低水平循環和低水平均衡狀態。四是宏觀政策取向不一致，可能會導致短期的經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡等宏觀調控目標與中長期政府所關注的經濟轉型、產業升級、科技創新、區域協調、城鄉統籌、經濟安全、共同富裕、社會公平等眾多經濟與非經濟政策目標有所沖突，從而不利于經濟的持續穩定增長和高質量發展。五是宏觀政策取向不一致，會使市場主體無法完整準確地接收來自政策所傳遞的前瞻指引與明確信號，也就很難在此基礎上形成對未來經濟走勢和政策取向的一致判斷和清晰預期，從而難以對各類宏觀政策形成有效反應。悲觀甚至錯誤的預期，將抑制企業擴大投資和居民擴大消費的信心。六是宏觀政策取向不一致，可能誘發政策的“合成謬誤”，即每個政策出發點都是正向的，但當這些政策同時實施時卻可能導致與預期相反的結果。或是時機有誤、適得其反；或是目標沖突、難以兼顧；或是政策疊加、過猶不及；或是立足局部、忽略全局。不僅難以實現政策目標，甚至還可能帶來長期的破壞性作用，對全局造成負面影響。

過去幾年為什么會出現一些宏觀政策取向的不一致問題？筆者認為，其成因大致有以下幾個方面。

一是過度強化政府干預，而弱化了市場作用。縱觀各種類型的宏觀政策取向不一致的情況，盡管千差萬別，但核心和關鍵是政府與市場的關系沒有處理好。在資源配置上，應該在市場化、法治化、國際化的基礎前提下，更好地發揮政府作用，而不能違反經濟規律和經濟常識，過度強化政府干預，弱化市場的作用，出臺一些沒有發揮市場機制在資源配置中起決定性作用、反而對市場起抑制性作用的政策。

二是政策導向上抑制性、規范性政策偏多，鼓勵性、發展性政策偏少，著眼于“破”的政策偏多，而促進“立”的政策偏少。過度監管導致發展活力不足，違背了監管的初衷；為方便監管而出臺的政策，疊加經濟下行，對經濟主體無形中起到了負面的抑制效應。同時，從市場主體的反應來看，鼓勵發展的增量政策偏少、激勵開放搞活的政策偏少，且鼓勵性政策的前置條件太多，限制性、管制性和收縮性政策則很少或沒有過渡期和替代方案。而且，政策出臺過多、過頻、過細、調整過快，擾亂和破壞了投資者的合理預期。

三是部分政策之間缺乏系統性和統籌謀劃，存在碎片化、簡單化、隨意化和“一刀切”傾向。政策生效的前提是政策間的系統謀劃和協同發力，這要求盡可能避免收縮性的非經濟政策沖擊擴張性的經濟政策，政策制定需從總體大局出發而非從部門本位出發。反觀近些年的現實，一些非經濟部門認為經濟建設的中心工作只是經濟部門的事，對繼續做大蛋糕興趣不大，出臺政策做減法的多、做加法的少；在存量上動腦筋多、在增量上動腦筋少。

立足“進”與“立”，增強宏觀政策取向一致性的若干建議

“增強宏觀政策取向一致性”，必須要立足“進”與“立”，既強調各項經濟政策取向的一致性，也重視把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力，形成穩增長、調結構、防風險和促發展的合力。

第一，財政和貨幣政策、消費和投資政策要積極配合，保持取向上的一致性。實現2024年5%左右的經濟增長目標，積極的財政政策需保持擴張態勢。目前，財政赤字、地方專項債與超長期特別國債的規模將達8.96萬億元；同時，政府還將“進一步落實一攬子化債方案”，特殊再融資債也有可能重啟。為此，貨幣政策需要營造與財政政策相適應的貨幣金融環境，從數量和價格上配合財政發債、地方化債，支持“三大工程”和新一輪大規模設備更新與房地產風險防范等，后續貨幣政策仍有必要繼續采取降準、降息等操作來確保流動性合理充裕，并盡可能壓低中長期融資成本，以配合財政政策的“適度加力”。

從擴大內需的兩大方向來看，2024年的重點是“激發有潛能的消費，擴大有效益的投資，形成消費和投資相互促進的良性循環”。這一要求本身就充分考慮到了投資和消費不是割裂、毫無聯系的，而是相輔相成的，有效益的投資可以帶來有潛能的消費，低效益的投資會影響消費潛能的激發。“激發有潛能的消費，擴大有效益的投資”應當著眼于長遠和整體，兼顧供給側和需求端，統籌傳統消費和新型消費，力爭提升投資效益和市場運行效率，不斷強化消費的基礎性作用和投資的關鍵性作用，增強消費政策和投資政策取向的一致性，實現投資和消費相互促進的良性循環，提高經濟增長可持續性。

第二，加強統籌協調，保持經濟政策與非經濟政策之間的取向一致性，并把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估。為避免收縮性的非經濟政策沖擊擴張性的經濟政策，要加強宏觀經濟政策和非經濟政策之間的系統謀劃和協調配合。為此，需要財政政策適度加力、提質增效，貨幣政策靈活適度、精準有效，產業政策發展和安全并舉、加快發展新質生產力，微觀政策激發市場主體活力，結構政策著力暢通國民經濟內外循環，科技政策強化高質量發展的基礎支撐，改革開放政策增強發展動力，社會政策兜住民生底線。相關重大政策在出臺之前需要以是否有利于推動高質量發展作為判斷標準，進行綜合性考量、全局性評估、部門間會商，防止各管一攤、相互掣肘、顧此失彼，造成“合成謬誤”，特別是要避免非經濟政策抵消經濟政策的效果，甚至相互對沖，力爭各項政策間實現相互配合、相互促進，非經濟政策與宏觀經濟政策同頻共振，為經濟持續回升向好提供有力支撐。

同時，由于就業、區域、科技、環保等非經濟政策涉及面較廣，統籌經濟政策與非經濟政策的取向一致性，需要加強機制設計，通過建立更高層級的協調機構、引入相對獨立的第三方評估、舉行有相關微觀經濟主體參加的行業聽證會、開展問卷調查、先試點后推廣等方式，動態開展宏觀政策取向一致性評估，確保其不會對經濟政策目標的實現產生不利影響。對于出臺非經濟政策導致經濟政策受到負面影響的相關責任主體，也應有相應的決策問責機制。

第三，支持民營企業發展的相關政策要保持與其他宏觀政策取向的一致性。中共中央一再強調，要著力穩定和擴大民間投資，落實和完善支持政策。其中，尤其需要重視解決支持民營企業的相關政策與其他宏觀政策取向不一致的問題。首先，應當堅持市場化取向的改革不動搖。真正發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮有利于市場決定資源配置的政府作用，避免在改革方向上的搖擺。其次，堅決杜絕政府部門和行政權力對市場具體經營活動的直接干預而導致的資源錯配、扭曲價格信號。再次，要探索支持民營經濟發展的新模式，為民營經濟的發展提供更加良好的條件和環境。以充分保護產權為核心，營造公平、法治的制度環境和政策環境，徹底清除妨害民營經濟發展的各種思想觀念障礙。全面清理不利于民營企業發展的法律法規和規范性文件，提振民營企業家信心，幫助他們形成穩定而良好的預期，增強擴大投資的積極性。最后，降低面向民營企業的投資準入門檻，擴大行政性壟斷領域對民間資本的開放，實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民間資本參與重大項目建設，在更多領域讓民間投資進得來、能發展、有作為。

第四，支持房地產市場發展的相關政策要保持與其他宏觀政策取向的一致性。目前，房地產市場仍處于深度調整的低迷狀態之中，購房者觀望情緒較重，開發商面臨較為嚴重的債務危機，仍然面臨著“價格跌—銷售弱—回款難—拿地降—投資滑”的下行螺旋，房地產對經濟的拖累非常明顯。面對這種情況，不僅需更有力度、更有針對性的強力激活房地產市場的綜合性政策措施，盡快扭轉市場的過度悲觀預期，減輕其對消費、投資和經濟增長的拖累；要破除目前房地產、地方債務和中小金融機構的“風險三角”，替代舊的“房地產—土地財政—金融”循環，必須要引入政府信用，才能真正促進“金融—財政—房地產”的良性循環。除了以“三大工程”為抓手，通過財政擴張來帶動包括房地產投資在內的整體投資的反彈以外，還需要探索更多的房地產發展新模式。

首先，要讓開發商能把房子賣出去。需求端（銷售端）政策應當持續加大力度，進一步優化支持合理住房需求的政策。徹底糾正過去在市場長期過熱階段陸續出臺的緊縮政策和各種行政性限制措施，如所有城市的限購、限貸、限售、限價等都應盡早徹底放開；考慮到我國實際利率仍然為正且較高，有必要繼續降低政策利率并引導長期LPR的降低；繼續降低首套住房和二套房的按揭貸款利率，并逐步降低所有存量住房的按揭貸款利率；大幅降低房地產交易的相關稅費。

其次，要讓開發商能順利地把房子蓋起來。供給端（融資端）政策應當盡快完善，補齊短板。一方面，重點為保障性住房等“三大工程”建設提供中長期低成本資金支持；另一方面，在引導金融機構保持房地產信貸融資渠道穩定并持續增加的同時，需要在債券、股票發行等方面繼續支持房地產商的融資。此外，針對目前仍有很多房企面臨較為嚴重的債務危機，還要重視救助具有系統重要性的房地產企業，既要救項目，也要救房企，最終目的是救市場，避免局部風險蔓延至市場整體。為此，需要政府信用的強力介入，央行有必要安排專門資金甚至是設立處置房地產企業債務風險的專門金融機構，各級政府也應盡快成立專門的“保交樓”基金，加大力度救助困難房企、確保交樓，從而穩定行業和市場預期。