國內縣域治理研究30年：議題、轉向與展望

摘 要：縣域上承省市、下統(tǒng)鎮(zhèn)村，是國家治理現代化進程中的重要一環(huán)。基于文獻計量分析法，采用CiteSpace軟件對30年來CNKI中的1138篇以“縣域治理”為主題的“北核”和CSSCI期刊文獻進行分析后發(fā)現，國內縣域治理研究的三個演進階段與國家政策關聯度較高，尚未形成核心作者群且各機構間缺乏深入交流。研究議題主要聚焦于縣域政府治理現代化、縣政改革與府際關系、縣域基層治理與縣鄉(xiāng)關系、縣域貧困治理與脫貧攻堅、縣域鄉(xiāng)村振興與共同富裕等領域。研究前沿呈現出由縣政改革轉向社會治理、由城鄉(xiāng)二元發(fā)展轉向縣域城鎮(zhèn)化建設、由縣域脫貧攻堅轉向縣域鄉(xiāng)村振興、由縣域基層治理轉向市域社會治理、由傳統(tǒng)官僚制管理轉向縣域智媒體治理等趨勢。未來，在中國縣域情境下，應突破學緣與地緣關系限制，堅持質性與量化方法并重，加強理論與實踐層面的整合研究。

關鍵詞：縣域治理；縣政改革；基層治理；CiteSpace

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.01.002

Thirty Years’ Research on Domestic County Governance：Issues， Turns and Prospects

XIE Bin， YANG Xiao-jun

（School of Management， Northwest University of Political Science and Law， Xi’an 710063，China）

Abstract：County is an important link in the process of national governance modernization that carries the provincial and municipal levels， connecting provinces，cities，towns and villages. CiteSpace software has been used to analyze 1138 articles on the topic of “County Governance”n CNKI journals over the past 30 years. It was found that the three evolutionary stages of domestic county governance research are highly correlated with national policies， and a core author group has not yet been formed， and there is a lack of in-depth communication among various institutions.The research topics mainly center on the county governance modernization， county governance reform and intergovernmental relations， county grassroots governance and the relationship between county and township，county poverty governance and poverty alleviation， and county rural revitalization and common prosperity. The forefront research presents from the county reform to social governance， from urban and rural dual development to county urbanization construction， from county poverty alleviation to county rural revitalization， from the county grassroots governance to municipal social governance， and from the traditional bureaucratic management to county wisdom media management trend. In the future， in the local context of counties in China， we should break through the limitations of academic and geographical relationships， attach equal importance to qualitative and quantitative methods and strengthen the integration of theoretical and practical research.

Key words：county governance; county governance reform; grassroots governance; CiteSpace

郡縣治則天下安，縣域強則國家富。歷史上，縣域始終是中國地方行政層級演變中最為穩(wěn)定的地域單元，縣域治理在國家治理體系中一直居于核心位置，具有貫通央地、聯結城鄉(xiāng)、溝通條塊的“接點”作用。截至2020年底，我國共有縣級行政區(qū)2844個，縣域人口約占全國人口的74%，縣域面積約占全國面積的93%，縣域GDP占全國GDP總量超一半［1］，說明縣域已成為中國式現代化空間布局的關鍵。習近平總書記強調，“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎”［2］140，并把國家比作一張網，把全國的縣比作網上的紐結，紐結牢靠與否直接關系國家興衰安危。可見，治國必治縣，縣域治理既要“上接天線”，貫徹中央精神、落實省市部署；又要“下接地氣”，領導基層治理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

多年來，眾多學者針對縣域治理展開了深入研究，取得了較為豐碩的探索性成果，但對以縣域治理為主題的研究仍缺乏系統(tǒng)性的脈絡梳理，尤其欠缺運用可視化圖譜軟件對縣域治理圖景進行全面綜述與全景式回顧的計量研究。目前，只有學者張金海和朱旭東（2020）對縣域治理的可視化分析做了初步探索［3］，在近兩年文獻量激增的情況下業(yè)已無法呈現最新的縣域研究進展。為此，筆者運用CiteSpace文獻計量軟件，對1993年以來30年間國內縣域治理研究的發(fā)文數量、研究力量、高頻關鍵詞進行量化研究和可視化呈現，從而提煉熱點議題、剖析研究轉向、展望未來趨勢，為下一步推進縣域治理現代化提供有益參考。

一、研究設計：數據來源與研究方法

（一）數據來源

基于數據庫的權威性和信息資源的完整性，筆者選取中國知網數據庫（簡稱CNKI）為數據來源以獲取文獻樣本。為盡可能準確地梳理發(fā)生在縣級這一空間場域里的各方面研究進展，以“主題=縣域治理”or“主題=縣級治理”or“主題=縣治理”or“主題=縣政改革”or“主題=縣改革”為檢索條件，時間范圍選擇1993—2023，檢索日期為2023年5月20日，文獻來源類別限定為北核和CSSCI來源期刊，檢索獲得相關文獻共1289篇。為進一步增強文獻研究結果的可信度和精準度，剔除會議通知、新聞報道、專欄介紹、重復記錄及其他與主題明顯不符的文獻151篇，篩選出有效文獻1138篇作為計量分析樣本。最后，將樣本以“Refworks”文獻格式導入CiteSpace軟件對其進行轉碼處理，形成國內縣域治理研究的樣本數據庫。

（二）研究方法

CiteSpace是由美國德雷賽爾大學陳超美教授基于Java編程語言研發(fā)的信息可視化軟件，作為專用的文獻計量軟件之一，能夠進行合作網絡、共現網絡、文獻耦合等網絡圖譜分析，大大簡化繁瑣的文獻研究流程［4］。為此，筆者選用CiteSpace V.6.2.R2（64-bit）作為分析工具，并輔之以Excel軟件來繪制縣域治理領域的知識圖譜。研究步驟為：時間分區(qū)（Time Slicing）選擇1993—2023，時間切片（Years per Slice）設為1年，采用g指數（K=20）選擇標準，網絡裁剪選取尋徑網絡（Pathfinder），其他參數保持默認，構建國內縣域治理領域的知識圖譜結構。

二、國內縣域治理研究整體概況

（一）發(fā)文時間及發(fā)文數量分析

文獻年度發(fā)文量可以直觀反映特定學科領域內的研究成果隨時間流動的變化情況，是衡量該領域研究進展及趨勢的縱向指標維度。30年來，國內縣域治理研究的發(fā)文數量整體呈遞增趨勢（見圖1），具體可劃分為三個演進階段：第一階段（1992—2008年）為奠基時期，累計發(fā)文64篇，發(fā)文量維持在20篇左右，且增幅不大，低于整個周期的文獻數量，表明關于縣域治理的研究力量尚且不足。第二階段（2009—2019年）為起步時期，累計發(fā)文606篇，這主要得益于2009年中央一號文件提出的“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。其中，2014年發(fā)文量明顯增加是因為黨的十八屆三中全會提出“國家治理現代化”的重大命題，該階段研究內容主要與縣權改革、治理現代化、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等政策導向緊密相連，說明縣域層級日益受到社會和學界關注。第三階段（2020—2022年）為發(fā)展時期，研究時間短但成果產出多，文獻數量首次突破并維持在100篇以上，當前發(fā)文量有所下降主要和檢索截止日期有關。其中，2020年文獻數量的年增長率高達87.84%，2022年出現了159篇的文獻產出峰值，該階段文獻主要與2020年決戰(zhàn)決勝縣域脫貧攻堅、全面建成小康社會、“十四五”規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)化及縣域融媒體建設有關，表明縣域治理研究已受到廣泛關注并伴有蓬勃發(fā)展之勢。

（二）核心作者與研究機構分布

核心作者是指具有較高學術造詣，對學科發(fā)展導向具有重大學術貢獻的學者。根據普賴斯定律①

對核心作者的界定，認為某領域一半及以上的文章都是由核心作者撰寫的［5］。經統(tǒng)計，最高產作者為武漢大學社會學院的楊華教授和華中師范大學中國農村研究院的田先紅教授，均發(fā)文11篇。經計算得M≈2.48，即發(fā)文量在3篇及以上的61位作者為核心作者，共發(fā)文248篇，占1138篇文獻總量的21.79%，表明該領域尚未形成穩(wěn)定成熟的核心作者群。同時，借助CiteSpace軟件的“Author”節(jié)點功能得到國內縣域治理研究作者合作網絡圖譜（圖2），圖中節(jié)點大小與作者發(fā)文數量成正比。結果顯示，作者合作網絡圖譜生成節(jié)點437個，連線131條，網絡密度為0.0014，表明作者間連線密度較低，合作網絡結構松散。由圖可知，楊華、田先紅、吳金群、于建嶸、樊紅敏、歐陽靜、張占斌與楊發(fā)祥等學者為該領域的高產作者，作者間存在一定規(guī)模的社會合作網絡，但多為獨立研究或基于學緣關系的師生研究，尚未形成核心研究力量。其中，趙要軍、郝玉貴、苗豫東、喬偉偉、將帥與吳建之間存在緊密合作，其內容主要聚焦于縣域重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協同治理機制、應急組織體系及法治應對策略的研究。此外，呂朋朋、楊風與羅光強也存在合作關系，其內容主要與縣域醫(yī)共體建設有關。整體而言，目前有關縣域治理的群體研究力量較為薄弱，核心作者間缺少深入溝通與合作，有待形成深耕此領域的專業(yè)性核心作者群。

借助CiteSpace軟件的“Institution”節(jié)點功能得到國內縣域治理研究機構合作網絡圖譜（圖3），生成節(jié)點380個，連線94條，網絡密度為0.0013，表明機構間連線密度低，合作網絡關系稀松。從網絡圖譜看，各研究機構之間具有一定合作關系，比如，浙江大學公共管理學院和中國科學院地理科學與資源研究所，鄭州大學公共管理學院、中國政法大學政治與公共管理學院和中國社會科學院農村發(fā)展研究所形成了合作相對緊密的局部網絡。然而，其他機構間則合作規(guī)模小、溝通頻率低，圖中節(jié)點多以散點分布和單向合作為主，且受學緣和地緣關系的影響，大部分機構僅限于校域內或地區(qū)內合作。此外，對研究機構的一級研究單位進行歸總，得到表1。在“華中鄉(xiāng)土派”的學術浸潤下，依托于其中國鄉(xiāng)村治理研究中心和中國農村研究院，武漢大學和華中師范大學發(fā)文最多，高達52篇和50篇，這與高產作者具有較強相關性。從機構屬性看，縣域治理研究主要集中于知名高校及其科研機構，高校多以管理學院為機構載體、以公共管理為學科進行縣域探索，科研機構則多分布于各鄉(xiāng)村治理研究中心。從地域分布看，一級機構中北京和湖北是主要發(fā)文地區(qū)，兩地擁有實力雄厚的科研團隊集群，比如于建嶸、張占斌、徐勇、楊華、賀雪峰等一批學者。整體來看，當前縣域治理研究仍需打破學術壁壘，進一步加強前沿理論學術交流，建立更加完善的跨學科跨區(qū)域研究機制。

三、國內縣域治理研究的議題聚焦

關鍵詞是對文獻核心內容的高度凝練，高頻關鍵詞更是衡量縣域治理熱點分布的重要參考。聚類模塊則是由一系列具有共性特征的關鍵詞組合而成的集合體，該模塊具有廣泛代表性和高度概括性，通過聚類分析能提煉出縣域治理領域的研究論域分布。借助CiteSpace軟件的“Cluster”功能，利用LLR算法得到國內縣域治理研究關鍵詞聚類圖譜（圖4）和聚類信息匯總表（表2）。過濾掉較小聚類，保留內在一致性較高的前16個核心聚類，分別用#0—#15標示。其中，聚類模塊值Q為0.7456，表明聚類結構顯著；平均輪廓值S為0.9309，表明聚類結果令人信服。結合每個聚類中前三個高頻關鍵詞，將30年來國內縣域治理研究議題總結為五個方面。

（一）縣域政府治理現代化研究

該議題主要包含#0縣域治理、#2縣級政府、#4社會治理和#11縣域社會等聚類。縣域治理體系與治理能力作為一個有機整體，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性環(huán)節(jié)。首先，縣級政府長期盛行結果導向的問責考核方式，縣域治理體系一直以結果管理模式為主，導致縣域實踐中出現了屬地責任濫用、形式主義泛濫及行政避責蔓延等問題。為此，學界主要形成了“壓力型體制”［6］“政府包干制”［7］“錦標賽體制”［8］等三種典型進路對結果導向下的縣域治理體系加以闡釋。結果管理強調績效導向，過程管理則突出行為規(guī)范。田光江認為，一方面，縣域治理體系要從結果管理轉向過程管理，加強縣域行政過程的規(guī)范性研究，提升縣域治理現代化水平；另一方面，縣域政府治理現代化須在國家治理總體框架下完善壓力型的行政發(fā)包和統(tǒng)合治理機制，推進縣域治理結構轉型［9］。其次，在治理能力方面，該概念被提出之前學界普遍使用“政府能力”一詞來闡述行政機關的服務水平。從政府能力到治理能力的概念演變，意味著以政府為中心的全能主義開始轉向以社會為中心的有效治理。目前學者主要從質性角度對縣域治理能力進行研究，大多只是提出概念性框架或未進行具體評估，還有待形成成熟的縣域測量模型。樊紅敏從治理過程和治理效果兩個維度出發(fā)，設計了包括過程性評估指標和效果性評估指標在內的“中國縣域社會治理綜合性評估框架”來表述對縣域治理的期待［10］。鄭志龍則在理論分析與實證檢驗的基礎上，從價值、組織、工具、制度和資源五個層面構建了包括15個具體指標的縣級政府社會治理能力評估模型，為縣域治理能力考核提供了一定參考［11］。最后，在實現縣域政府治理現代化的具體路徑上，需探索不同治理語境下的多向運作邏輯：一是國家權力向縣域放權，二是市場主體要彌合官僚制斷裂和治權殘缺問題，三是擴大公民有序社會參與。當前，縣域治理現代化還面臨著縣域矛盾高發(fā)、政治泛化主義、西化分化陷阱以及官本主義盛行等現實挑戰(zhàn)，未來則應該從改善縣委領導體制、強化縣級治理機制、轉變縣域政府職能和創(chuàng)新社會治理體系等方面，探尋符合中國縣域縣情與縣域發(fā)展的現代化道路。

（二）縣政改革與府際關系研究

該議題主要包含#7省直管縣、#9縣政改革、#13浙江省和#15財政等聚類。20世紀80年代，我國普遍推廣的市管縣體制造成縣域經濟遲緩、行政成本增加及市縣利益沖突，出現了財政悖論、效率悖論和城鄉(xiāng)悖論等困境。為此，浙江省率先在全國探索地方性縣政體制改革，實行財政管理上的“省直管縣”體制和經濟管理上的“擴權強縣”改革，這標志著以精兵簡政為核心的橫向機構改革開始擴展到以行政區(qū)劃為核心的縱向層級改革領域。據此，學界關于縣政改革的研究可以分為兩個領域。一是以“省直管縣”體制為代表的財政領域。從“省直管縣”體制的改革程序看，學界主張先理順縣級財政體制的直接管轄，待條件成熟后再逐步實現行政歸屬上的省直接管理縣，以期達成市縣平級、市縣分治的府際效果。韓春暉將“省直管縣”體制總結為五種模，即“省管縣+擴權強縣”的浙江模式、行政縣市分治的海南模式、“強縣擴權+弱縣傾斜”的山東模式、“行政+財政”省管縣的湖北模式、依事權定財政的吉林模式［12］。二是以“擴權強縣”改革為代表的權力下放領域。所謂擴權強縣改革，是指將原先屬于地級市的經濟社會管理權下放到縣，相應地增加縣級財政分享比例，賦予縣級政府更大自主決策權。樊勇以浙江省縣政擴權為樣本，實證對比分析了擴權強縣對強、弱縣之間的差異化影響，發(fā)現擴權改革對強縣的作用更為顯著，弱縣的發(fā)展則有賴于第二、三產業(yè)的扶持［13］，這也正是各地在擴權試點時會優(yōu)先選擇綜合實力較強縣的原因。上述體制對于紓解縣級財政困境、建立扁平化行政組織架構、調整市縣行政控制幅度具有明顯優(yōu)勢，但省直管縣的區(qū)劃分割卻導致了行政區(qū)經濟和行政壁壘的形成。為了促進縣域經濟統(tǒng)籌，解決跨縣公共事務，部分學者又提出了“復合行政”［14］“全域治理”［15］“整合式治理”［16］等理念，倡導跨層級、跨區(qū)域的不定向溝通和多中心、廣主體的復合性治理，為縣政改革研究提供了一個解釋性的府際框架。

（三）縣域基層治理與縣鄉(xiāng)關系研究

該議題主要包含#6基層治理和#14地方治理兩個聚類。社會治理的重點在基層，關鍵在縣鄉(xiāng)。學界關于縣域基層治理的探討依循鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革邏輯，主要形成了四種學術論爭。以吳理財為代表的“裁撤論”認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權沒有歷史依據，也缺乏現實需要，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構龐雜、行政冗員膨脹以及缺乏完整的事權與財權，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是一個權力構造殘缺的懸空政府，因而建議壓縮行政層級，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府［17］。以徐勇為代表的“派出論”認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于承縣連村的接合部位，應進行縣、鄉(xiāng)、村三級聯動式的結構性改革，由縣級政府行政派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，形成“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的制度模式，建構一個條塊協同、權力明晰、治理有效的基層治理體系［18］。以于建嶸為代表的“自治論”認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革歸根到底還是要走民主自治道路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與縣級政府不存在行政隸屬關系，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實行民主選舉、議政結合、兩委合一的自治模式［19］。以王修達為代表的“統(tǒng)籌論”則認為，建設職能完備或直接裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政技術上的可行性，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或改組為派出機構同樣無助于解決基層困境，因而基層行政體制改革要納入縣域范圍進行統(tǒng)籌，理順條塊關系以實現縣鄉(xiāng)政府職能的最佳配置［20］。縣鄉(xiāng)政府處于行政層級末梢，有學者從結構視角進行考察，將中國縣鄉(xiāng)關系描述為“壓力包袱”“職責同構”“利益共謀”“互動博弈”四種理論模式［21］。也有學者從國家治理視角出發(fā)，將中國縣鄉(xiāng)關系的演變歷程分為“縣權下鄉(xiāng)”“縣社一體”“簡縣擴鄉(xiāng)”“縣鄉(xiāng)平衡”四個階段［22］。從學術關懷的角度看，上述論爭及觀點背后的學術旨趣都在于促進中國政治體制改革的民主化進程。縣域基層治理關系全過程人民民主與基層民主實效，如果單就政府職能轉變談機構之廢存，或單就行政機構精簡談鄉(xiāng)鎮(zhèn)之優(yōu)劣，是難以取得理想效果的。因而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應遵循以人為本和精簡高效的原則，從根本上將其納入我國政治體制改革的總體框架，從而減少放權改革的政權懸浮和鐘擺效應。

（四）縣域貧困治理與脫貧攻堅研究

該議題主要包含#5縣域、#8項目制和#10精準扶貧等聚類。縣域貧困治理處于自上而下高度動員的官僚神經末梢，同時面對著鄉(xiāng)土情境的異質性特點和復雜的地方文化網絡，是國家精準扶貧戰(zhàn)略在縣級傳遞的主戰(zhàn)場。脫貧攻堅行動對標絕對貧困的消除，學界對縣域貧困治理的研究主要沿兩個場域發(fā)力：一是貧困縣脫貧摘帽。王剛通過建構“強監(jiān)控—強激勵”的“脫貧錦標賽”分析框架對P省首批脫貧摘帽貧困縣進行實證考察，發(fā)現縣域貧困治理普遍存在脫貧指標的自我加碼現象，究其原因是縱向科層鏈條的層層消解以及貧困縣對稀缺性激勵資源的橫向競爭造成了貧困治理偏差［23］。針對上述層層發(fā)包治理，有學者提出“央—縣”直接互動式的扶貧治理模式，改變了傳統(tǒng)中央對地方的委托代理關系，為調整央地關系及實現扶貧目標提供了新的研究視角［24］。二是貧困村脫貧致富。陳燁烽設計了村級多維貧困測度模型，對全國范圍內貧困村的貧困程度、致貧因素、貧困類型及空間分布進行了總體考察，為國家扶貧戰(zhàn)略中“扶持誰”“誰來扶”和“怎么扶”三個難題的解決提供了一定的技術支持［25］。也有學者以平利縣的79個貧困村為考察對象，建立了縣域貧困村的貧困風險耐受度模型，認為未來縣域應完善貧困風險的預測與防范機制，提升應對貧困風險的耐受力與恢復力［26］。還有學者獨辟蹊徑，探討了縣域駐村干部勝任力與貧困村脫貧成效之間的關系。隨著2020年脫貧攻堅任務的圓滿完成，我國扶貧工作重心開始轉向相對貧困治理。后扶貧時期，縣級政府在取得巨大脫貧成效的同時，也發(fā)生了貧困治理邏輯的內在轉變［27］。當下，“摘帽縣”的首要任務應該是鞏固脫貧攻堅成果，對標相對貧困問題加強返貧致貧監(jiān)測，持續(xù)銜接好縣域結對幫扶政策，從政策體系、組織體系和保障體系等方面建立起穩(wěn)定的縣域脫貧長效機制。

（五）縣域鄉(xiāng)村振興與共同富裕研究

該議題主要包含#1縣域經濟、#3鄉(xiāng)村振興和12鄉(xiāng)村治理等聚類。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。縣域經濟是我國國民經濟的基本單元，斯麗娟認為，發(fā)展壯大縣域經濟是推動高質量鄉(xiāng)村振興的全新突破口，能通過城鄉(xiāng)融合、產業(yè)轉型、綠色發(fā)展和有效治理來實現全面鄉(xiāng)村振興［28］。縱觀現行政府層級常態(tài)化運作圖景，縣級政府是實施鄉(xiāng)村振興的關鍵載體與重要陣地，在縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中占據著主導地位。在縣域鄉(xiāng)村振興方面，楊華認為，鄉(xiāng)村振興本質上是縣域振興，包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊一體化的全方位振興，以縣域為基本單元的鄉(xiāng)村振興具有實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協調基礎建設與全面振興、契合農民半城鎮(zhèn)化和漸進城鎮(zhèn)化、實現鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展等明顯優(yōu)勢［29］。“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。”［30］22在縣域共同富裕方面，陳冬仿認為，以縣域為單元推進農村共同富裕是踐行高質量發(fā)展的有效手段，并據此從縣域整體發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度提出了具體推進路徑，包括創(chuàng)新共同富裕領導體制、建構共同富裕產業(yè)體系、健全共同富裕組織架構、加強共同富裕社會保障等［31］。全面推進縣域鄉(xiāng)村振興與實現全體人民共同富裕具有相同的價值旨趣，共同富裕是實施縣域鄉(xiāng)村振興的目標指引，縣域鄉(xiāng)村振興是實現共同富裕的有效抓手。王博以縣域基本單元為研究視角，在對縣域鄉(xiāng)村振興與共同富裕的內在邏輯進行嘗試性構建的同時，從縣域內外發(fā)展環(huán)境兩方面廓清了縣域層面推進鄉(xiāng)村振興實現共同富裕的驅動機制，并從做大和分好縣域財富兩方面提出了縣域鄉(xiāng)村振興的實現路徑［32］。未來在共同富裕視角下，縣域鄉(xiāng)村振興尤其要注重公平與效率的關系、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展的差異、脫貧成果與振興成果的脫節(jié)等關鍵問題，持續(xù)為縣域經濟高質量發(fā)展注入活力。

四、國內縣域治理研究的趨勢轉向

突現詞是指某一時間范圍內出現頻次驟增、變化頻率較高的關鍵詞，能反映出某學科領域內近期及未來的動態(tài)轉向與前沿趨勢。借助CiteSpace軟件的“Burst Detection”功能來識別縣域治理領域的突現關鍵詞，將參數γ調為0.7，最短持續(xù)時間設為2年，按突現時間先后排列得到20個突現詞（圖5）。可以發(fā)現，“社會治理”的突變強度最大（Strength=9.91），說明多元主體共治和平等協商對話等主題在縣域治理領域具有較強的影響力，且與基層治理、脫貧攻堅、市域治理、鄉(xiāng)村振興、媒體融合、貧困治理等關鍵詞都是近4年來的新增突現詞，推測這些突現詞在未來還會延續(xù)這種態(tài)勢并引領國內縣域治理的前沿趨勢。結合圖5的突現詞信息，將30年來國內縣域治理的趨勢轉向歸納為五個方面。

（一）治理重心：由縣政改革轉向社會治理

改革開放后，單位制逐漸式微，人民公社制解體，城鄉(xiāng)基層治理開始向社區(qū)制和村民自治轉變，鄉(xiāng)村治理領域主要形成了精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治及鄉(xiāng)政村治等主張和設想。但隨著對基層政權研究的深入，學者們發(fā)現基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題主要受制于上級政府的制度安排和邏輯運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的落腳點應向上至少延伸到縣級政府。加上市管縣體制造成的市卡縣、市刮縣等弊端存在，學術場域的主流話語開始轉向縣政改革，縮省并縣、省直管縣、擴權強縣、市縣分治及撤縣設區(qū)等討論開始盛行。2005年，財政部發(fā)布《關于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》，要求各省要積極推行省對縣財政管理方式的改革試點；2008年，《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》強調，穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制；2009年，財政部印發(fā)的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》提出，力爭在2012年全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。然而，2012年的宏偉藍圖沒能完全實現，相關體制改革也逐漸發(fā)生了新的變化。黨的十八屆三中全會首次提出“創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式”的命題，治理、地方治理、社會治理、基層治理等突現詞陸續(xù)出現并成為前沿熱點，國內關于縣政改革的研究逐漸轉向了社會治理領域。與傳統(tǒng)的縣域社會事務管理不同，縣域社會治理更加強調上下層、縣內外、同級間等多元主體的政策協商與合作共治，構建溝通式的政策動員協商機制，運用協同治理創(chuàng)新縣域善治是未來縣域社會治理的發(fā)展方向［33］258-274。

（二）治理結構：由城鄉(xiāng)二元發(fā)展轉向縣域城鎮(zhèn)化建設

城鎮(zhèn)化是中國式現代化的重要實現方式。長期以來，工農分離、城鄉(xiāng)對立的二元格局一直是中國舊式城鎮(zhèn)化的內在機理，尤其是基于戶籍區(qū)別的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間顯示出較大差距，造成城鄉(xiāng)二元結構日益固化。隨著城鄉(xiāng)二元體制的不斷改革，中國已由鄉(xiāng)土中國過渡到城鄉(xiāng)中國，我國城鎮(zhèn)化也呈現“一高一低”的態(tài)勢，即土地城鎮(zhèn)化高于人口城鎮(zhèn)化、戶籍人口城鎮(zhèn)化低于常住人口城鎮(zhèn)化，催生出畸形城鎮(zhèn)化問題。為此，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，重點提到要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設；2022年，中辦、國辦聯合印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》來保障縣城的重要載體功能；黨的二十大報告提出“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”［30］32；2023年中央一號文件又對“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作出專門部署。空間布局上，作為縣域內城鄉(xiāng)互動與城鎮(zhèn)化轉型升級的重要支撐，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是實現就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化與高質量城鎮(zhèn)化的關鍵單元。功能價值上，縣域城鎮(zhèn)化是構建國內國際雙循環(huán)發(fā)展格局的內在依托、順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的客觀要求以及適應人口發(fā)展轉向的現實選擇，有利于降低城鎮(zhèn)化的制度障礙，促進城鎮(zhèn)化的合理布局［34］。推進路徑上，要根據工商業(yè)主導型和農業(yè)主導型地區(qū)的區(qū)域差異來推進縣域城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮縣城、建制鎮(zhèn)建成區(qū)對鄉(xiāng)村人口的吸納和服務功能，最終實現以人為核心的城鄉(xiāng)融合式發(fā)展［35］。總之，縣域城鎮(zhèn)化建設形塑了以縣城為主體的第三元空間，社會治理結構正從城鄉(xiāng)兩棲形態(tài)逐漸轉為城縣鄉(xiāng)三元結構。

（三）治理焦點：由縣域脫貧攻堅轉向縣域鄉(xiāng)村振興

脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、貧困治理等關鍵詞均突現于2019年以后，其中“鄉(xiāng)村振興”突變強度最高，自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來持續(xù)成為縣域治理領域的前沿之一。伴隨著2020年脫貧攻堅戰(zhàn)略的完美收官，我國如期完成全面建成小康社會的底線任務與標志性指標，貧困治理任務進入到新階段，鄉(xiāng)村振興成為新時期發(fā)展主線。作為貧困治理與脫貧攻堅的接續(xù)戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興則是持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果、實現全體人民共同富裕，進而全面建設社會主義現代化國家的必然選擇。鄉(xiāng)村是集生產生活、村民居落與社會文化等多元要素為一體的人類文明體；縣城是縣治所在的鎮(zhèn)或街道，亦即縣級行政機關所在地；縣域則是以縣城為中心、鄉(xiāng)村為腹地的地域空間，其邊界為縣級行政區(qū)劃。從本質上來講，鄉(xiāng)村振興不止囿于村莊振興，而是縣域內的全面振興，以縣域為關鍵切入點和突破口具有其內在價值，有利于走出城市中心主義或鄉(xiāng)村中心主義的限制。縣級政府掌握著項目資源分配的主導權，通過汲取和盤活縣域內各項資源，引領項目治理錦標賽，形成了縣域政府“項目化治理”的行為模式［36］。一方面，縣域將基層社會巨額資源吸附于縣城，成為各種優(yōu)勢資源的集聚中心，對于鄉(xiāng)村振興及共同富裕具有輻射帶動作用。另一方面，鄉(xiāng)村振興驅動在“城”，但成效看“鄉(xiāng)”，縣級政府擁有較強的要素整合能力、政策調適能力和綜合承載能力，能更好地助力農業(yè)農村現代化實現，推動鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興［37］。

（四）治理層級：由縣域基層治理轉向市域社會治理

隨著我國城市化、一體化進程的加快，各類社會風險耦合與矛盾沖突演變不斷向市域層級涌現，使得傳統(tǒng)以縣域為中心的基層治理已無法有效應對各類風險挑戰(zhàn)的疊加。縣域較小的容納空間、有限的治理邊界以及較低的治理層級限制了治理優(yōu)勢的有效發(fā)揮，成為了矛盾發(fā)生和政治應力最為脆弱的“接點”部位。因此，在“郡縣治，天下安”的傳統(tǒng)命題遭遇解構的境況下，平衡好縣域治理層級上移和治理重心下移尤為重要。“市域治理”突現于2020年并延續(xù)至今，這一趨勢與我國相關政策的出臺密切相關。2019年，黨的十九屆四中全會首次提出“加快推進市域社會治理現代化”，市域層級功能開始受到關注；2020年，黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”；2022年，黨的二十大報告又明確指出“提高市域社會治理能力”［30］54。作為社會治理領域的新概念，市域社會治理是以設區(qū)的市為基本單位，以城區(qū)為中心、街鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地，聯動城鄉(xiāng)，充分發(fā)揮市級層面主導作用，在市域范圍內統(tǒng)籌和實施的社會治理［38］。相較于縣域治理，市域層級在政治統(tǒng)合、空間治理、自主立法和政策制定等方面具有獨特優(yōu)勢，“市域”正日益成為國家治理譜系中的網格節(jié)點。當前關于“市域社會治理”的研究正異軍突起但有待達成共識，推測市域視野下的新型市縣關系將持續(xù)成為未來縣域治理領域的前沿內容。

（五）治理方式：由傳統(tǒng)官僚制管理轉向縣域智媒體治理

近年來，縣級融媒體賦能縣域治國理政功能持續(xù)受到關注。2018年，中央全面深化改革委員會首次通過了《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》，縣級融媒體開始進入縣域舞臺中心；2019年，中宣部、國家廣電總局聯合發(fā)布《縣級融媒體中心建設規(guī)范》，對縣級融媒體建設布局做出總體規(guī)劃；2022年與2023年中央一號文件均對“縣級融媒體中心建設”做出重要指示。作為最前沿、最底層的媒體單元，縣級融媒體中心不只是地方性媒介機構和上級意志的在地傳播者，更是縣域基層治理的重要參與者和創(chuàng)新者。智媒體時代，基于信息化和數智化的縣域治理應超越政府“單中心”的科層化運作方式，通過整合包括縣級融媒體在內的治理單元構建起“一核多元、融合共治”的治理新格局，這是治療縣級政府傳統(tǒng)官僚弊病、突破政府部門過度本位主義的內在要求，更是縣級融媒體融入縣域生態(tài)的應然選擇［39］。治理效能上，縣域智媒體治理發(fā)揮著傳統(tǒng)官僚制管理不可比擬的智慧化優(yōu)勢，尤其在風險防范、政務監(jiān)督、輿論導向與信息傳播等方面具有賦能增勢的效果。另外，將縣級融媒體嵌入基層社會治理的發(fā)展過程與現實土壤，構建傳媒化的縣域“中心”以創(chuàng)新“融媒+縣域治理”新形式，能打通國家治理的“最后一公里”，推動中央理論政策“飛入尋常百姓家”，真正助推縣域治理體系和治理能力現代化實現。未來，推測“縣域融媒體”將持續(xù)在縣域社會治理中扮演著重要角色。

五、國內縣域治理研究的未來展望

以“縣”為分析單元，回顧縣域治理領域的研究成果，分析縣域中層理論的政策實施及研究進展，對深入理解縣域政治發(fā)展過程、解讀國家治理與縣域治理關聯具有重要價值。隨著學界對縣域治理的持續(xù)關注，不難發(fā)現其成果源于現實政治與實踐樣態(tài)的雙重需要，這從側面反映出現實社會發(fā)展正在呼吁縣域視角的思路聚焦，同時也彰顯出我國學者立足縣域實踐需求、服務中國政治發(fā)展的本土情懷。但總體而言，縣域治理研究還缺乏內在的主動性與前瞻性，其理論思路還沒完全跳出“問題—原由—對策”的傳統(tǒng)窠臼，少有的量化研究也以個案分析為主，缺乏可推廣性。面向未來，應把握縣域話語建構的主動權，在宏觀—微觀相結合的視角中推動縣域研究議題的多元化，為中國民主政治和實踐探索提供有益支持。

（一）基礎理論：加強學術交流合作，創(chuàng)新縣域理論內容

當前，不同學科背景下縣域治理的分析視角還存在較大差異。例如，行政學傾向于縣域社會治理共同體的建構，醫(yī)學側重于縣域醫(yī)共體的建設發(fā)展，新聞學則注重縣域融媒體賦能基層社會治理的探討，致使目前尚未構建成熟的縣域治理研究框架。在研究中除了采用上述傳統(tǒng)意義上的學科方法，還需要適當吸納法學、哲學、經濟學等理論視角，以支撐縣域治理的質性研究。針對縣域研究團隊和機構呈現出的碎片化與割裂化狀態(tài)，未來應組建交叉融合的跨域科研團隊，突破學緣與地緣關系限制，立足中國縣域話語特色開展廣泛科研合作，以強化創(chuàng)新性研究成果產出。縣域作為我國經濟發(fā)展和社會治理的基本單元，具有得天獨厚的載體優(yōu)勢。目前學界已對縣域脫貧摘帽、鞏固脫貧成果、返貧預警監(jiān)測等內容進行了大量研究，但以“縣”為單元對發(fā)展貧困、消費貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困和次生貧困等相對貧困問題的探討還嚴重不足。充分研究以縣域為重要載體的相對貧困治理，探索其可行條件、作用機理及現實路徑，是未來緩解相對貧困、推動鄉(xiāng)村振興、實現共同富裕的必然選擇，也是未來需要重點突破的研究論域，值得學界持續(xù)關注。

（二）實踐應用：注重量化方法運用，服務縣域實踐需求

研究方法的科學性與適用性是衡量相關領域成熟度的重要依據。現階段，我國縣域治理研究大多基于文本框架下的定性闡述和靜態(tài)評價展開，主要以宏觀對策和理論剖析為主，缺少足夠的數據和案例支撐。未來應堅持質性研究與量化研究并重，以實證研究為基礎、時代命題為導向，逐步加強縣域實踐層面的案例探索，提升縣域研究的規(guī)范性和科學性。在兼顧縣域特色與實地差異的同時，應運用多案例比較分析法對典型示范縣的實踐規(guī)律進行提煉總結，以廣泛借鑒、復制推廣各縣域試點地區(qū)的成功案例和獨特經驗。縣域治理是一項綜合性系統(tǒng)工程，其內容涉及諸多面向。面對當前各種“黑天鵝”“灰犀牛”頻發(fā)事件，縣域已表現出了一定的治理局限性。未來還應跳出縣域范圍進行廣域考量，從市域或更高層級來統(tǒng)籌縣域事務及發(fā)展安全，構建“市域統(tǒng)籌、區(qū)縣負責、鎮(zhèn)村聯動、社會協同”的治理體系，以有效規(guī)避各類風險矛盾和突發(fā)事件發(fā)生，更好地服務于縣域環(huán)境及發(fā)展建設。今后，在更多關注縣域治理的基礎上，應當將理論基礎與現實境遇問題結合起來，從全局性的視角對二者開展整合式系統(tǒng)性的主題研究。

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［責任編輯：黨 婷］

收稿日期：2023-11-07

基金項目：2019年國家社會科學基金項目“西部貧困地區(qū)縣級地方政府治理能力評估研究”（19BZZ064）；2019年西北政法大學科研項目“西部地方政府治理能力評估研究”（XK201901）；2021年西北政法大學優(yōu)秀碩士研究生學位論文培育項目“后扶貧時代我國脫貧縣地方政府返貧防治對策研究”（20240308）

作者簡介：謝斌（1963-），女，陜西西安人，教授，碩士生導師，主要從事行政管理理論與方法研究；楊曉軍（1999-），男，陜西漢中人，碩士研究生，研究方向：地方政府治理與績效管理。