黃河流域陜西段生態保護和高質量發展路徑

摘 要：黃河流域不僅是中國生態安全的主要屏障，更是經濟轉型發展中的關鍵地區。黃河流域生態保護和高質量發展已上升為一項國家戰略，在中國現代化建設新征程上發揮著重要作用。以習近平生態文明思想為指導，深入解析陜西推進黃河流域生態環境保護和高質量發展的部署，并剖析陜西段所面臨的問題，從遵循法規條例、秉持保護優先、提升水土能力、完善屏障措施、建立協作機制、突出自身特色等六方面可以推進陜西段黃河流域生態保護和高質量發展的實踐路徑。

關鍵詞：黃河流域；生態文明；高質量發展

中圖分類號：

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.01.020

Ecological Protection and High-quality Development Way of the Shaanxi Yellow River Basin

LI Qing-songa， HU Jin-rongb

〔a.Graduate School; b.Economic Education and Reseach Department，Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC（Shaanxi Academy of Governance）， Xi’an 710061， China

〕

Abstract：The Yellow River Basin is not only the main barrier to China’s ecological security， but also a key region in economic transformation and development.The ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin have become a national strategy， playing an important role in the new journey of China’s modernization construction. The paper puts forward a practical approach to promoting ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin in Shaanxi from six aspects： following regulations and rules， prioritizing protection， enhancing water and soil capacity， improving barrier measures， establishing cooperation mechanism， and highlighting its own characteristics.

Key words：Yellow River; ecological civilization; high-quality development

黃河是中華民族的母親河，在奔騰的歷史的長河中孕育出燦爛的中華文明，成為中華民族的象征之一。加強對黃河流域的生態保護是中華民族奮斗史的重要內容之一。習近平總書記多次就黃河流域生態保護問題做出重要指示批示，在甘肅時向全黨全國全社會發出了“使黃河成為一條造福百姓的幸福河”的號召；在陜西時提出秦嶺與黃河是中央水塔和中華民族祖脈及中華文化之重要標志［1］。黃河流域生態保護和高質量發展座談會，分別于2019年9月、2021年10月在河南鄭州和山東濟南召開，習近平總書記作出有關加強黃河治理與保護、促進黃河流域高質量發展等重要部署，強調要科學分析當前黃河流域生態保護和高質量發展形勢，把握好推進黃河流域生態保護和高質量發展的重大問題，咬定目標，腳踏實地，埋頭苦干，久久為功，確保“十四五”時期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效，深刻闡述黃河流域生態保護和高質量發展作為國家重大戰略偉大而深遠的意義［1］。習近平總書記對黃河流域生態保護問題講話，全方位、寬領域、多角度地彰顯出生態文明建設的重要性，對新時代下中國生態環境形勢具有思想深刻的重大指導意義，也為進一步做好生態環境保護工作指明了方向，準確地錨定了中國特色社會主義生態文明建設的方向——人與自然和諧共生的新型現代化模式，使陜西開展黃河流域生態保護和高質量發展明確了方向。

一、陜西推進黃河流域生態保護和高質量發展的現狀

陜西地處黃河中游，黃河由府谷縣墻頭村入陜，一路向南，至潼關折向東出陜，全長719公里，流域面積達13.3萬平方公里［2］。黃河在陜西境內的主要支流有無定河、渭河、洛河、涇河，流經榆林市、延安市和渭南市，渭河是黃河流域最大的一個支流。陜西黃河流域南北跨度大，地質條件復雜，從北到南依次為陜北高原、關中平原和秦嶺北坡。

黃河中段流經陜北黃土高原，土質疏松，夏季多暴雨，植被少，黃河周圍徑流量相對較小，泥沙含量較高，陜西向黃河河道輸入粗泥沙所占比例在80%以上。我國生態環境嚴峻區域首推黃土高原，64萬平方公里的黃土高原水土流失面積為45萬平方公里，占總面積的70%［3］，每年約有16億噸泥沙從黃土高原被卷入黃河中下游地區，其中有4億噸泥沙在下游淤積，導致河床升高，造成千里懸河［4］。近年來，陜西省各級政府高度重視水土保持工作，采取了一系列措施，取得了一定成效。但是隨著人口增加和社會經濟發展，陜西水土流失仍面臨十分嚴峻的形勢。

從歷史溯源，黃河流域陜西段水土流失問題一直就是人類社會與大自然斗爭的主要內容。西漢平帝元始四年，長安長史司馬張戎明確指出黃河成災之因在于沙量大，治河方法是以水力刷沙，這一創舉深刻揭示出黃河成災的客觀規律，為后人治河奠定了重要基礎。進入新時代，為改善流域生態，確保黃河安瀾，陜西省全面開展水土流失綜合治理工作，通過大力開展水源涵養生態修復工作，水土大量流失現象得到有效治理。流域生態得到整體改善，綠色地圖北移400km、黃河泥沙59億噸下降，區域生態環境從“總體劣化，部分好轉”至“整體提高，部分良性循環”發生本質改變［5］。2016年以來，陜北風沙草灘區實施封山育林（沙）4.08萬公頃，取得了明顯成效；黃土高原水土流失區累計投資87.6億元，實施山水林田湖草生態保護修復試點工程，新增水土流失防治面積27.4萬公頃、入黃沙量年均下降746.8萬噸、森林覆蓋率上升3%；黃河流域0.9萬公頃歷史遺留礦山的生態得到了比較好的恢復［6］。陜西實施了以退耕還林為重點的林業重點生態工程尤其是水土保持與生態修復工程，陜西自然資源部門緊盯水沙協調目標，統籌山水林田湖草沙“一盤棋”綜合治理、源頭治理、系統治理。根據不同區域形成不同治理模式，如陜北地區主要是水土保持綜合治理、生態環境改善；關中地區主要是增加關中積水池建設等項目，強調關中水系圖維護與修復；陜南地區大力發展生態清潔小流域，堅持問題導向、目標導向和結果導向，以釘釘子精神扎實推進陜西黃河流域生態保護治理［7］。

要調節水沙關系、完善水沙調控機制，推動黃河流域生態保護工作從人工干預向自然修復轉變。中共中央國務院的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》提出，構建黃河流域生態保護“一帶五區多點”空間布局。2022年5月5日，陜西省針對陜西段黃河流域生態保護和高質量發展，出臺了《陜西省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，并從加快推進黃河流域綠色轉型發展和打好“藍天，碧水，凈土”保衛戰兩個方面做出了安排部署，將渭河明確為黃河流域生態保護“標桿河流”。陜西省大力實施退耕還林還草、黃土高原綜合治理等工程，陜北黃土高原生態環境發生了根本性變化。建國初期，榆林市僅殘存60萬畝天然林，林木覆蓋率僅為0.9%，年入黃泥沙量為5.13億噸。實施生態環境保護措施后，陜西段黃河流域主色調逐漸由黃轉綠，當地的生態環境由“總體加重，部分改善”向“總體改善，部分良性循環”過渡［5］。

陜西省作為沿黃主要省份之一，保護黃河流域陜西段的生態環境是一項長期而艱巨的重大任務。在持續多年對黃河流域治理取得明顯成效的基礎上，省委和省政府將生態優先、綠色發展作為當前和今后一個時期的中心任務。目前，規劃制定了六項水土保持工程項目：即陜北黃河流域地區多沙粗沙區淤地壩、陜西省北部的白于山水土保持綜合治理、陜西段黃河沿岸的旅游經濟帶水土保持長廊、黃土高原的石質山地之一的子午嶺水土保持生態修復、渭北旱腰帶塬面保護、秦嶺北麓水土保持綜合治理［8］，該項目對于陜西段黃河流域生態保護和高質量發展發揮了舉足輕重的作用。

二、陜西推進黃河流域生態保護和高質量發展面臨的問題

陜西作為西部大省，是生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。黃河流域陜西段的生態安全和高質量發展等問題面臨不少困難與挑戰，仍存在生態環境脆弱、生態環境治理難度大、生態環境保護力度不足、發展不平衡、發展質量有待提升等問題。

（一）水土流失隱患仍然存在

陜西所處的黃河中游區域是典型的黃土高原地貌，陜西段黃河自古以來就是生態脆弱區，水土關系失調一直是黃河流域生態問題中的主要矛盾。現有草場以天然草場為主，占草地面積的69.1%。［9］退耕還林還草引種的一些草木有些不一定完全適應陜西的水土及氣候條件，生長狀況需要調節和改善；有些雖然適應陜西的水土及氣候條件，但要形成森林、草場等還需假以時日。從黃河流域地域分布看，陜北黃土高原區以及渭北黃土臺塬區水土流失最為嚴重，陜西黃河流域仍是生態相對脆弱區域，黃河流域的“綠”是“淺綠”而非“深綠”。［10］陜西水資源總量442億立方米，居全國第18位，人均占有水資源量1240立方米，是全國人均量2300立方米的53.9%；耕地畝均占有量574立方米，是全國平均占有量1300立方米的44.2%。經濟發達、人口集中的關中地區，水資源總量73億立方米，人均410立方米，僅僅是全國人均占有量的17.8%［11］。

（二）保護與發展的矛盾仍然凸顯

部分地區經濟社會發展同生態環境保護的矛盾仍然突出，一些地方為了追求經濟指標，大規模上項目，粗放發展，擠占了生態保護資源，生態保護力度不夠。部分地區在工業污染治理中仍存在地方保護主義，對污染治理不到位，資源環境承載能力有限，區域性、布局性和結構性的環境風險突出。一些企業想方設法逃避環境監管，為了降低企業生產成本，偷排污染物的情況時有發生。在企業經濟效益和社會生態效益的比較中，企業更關注經濟效益，忽視生態效益。沿黃流域個別縣區在落實環保基本國策，執行環保政策法規方面，思想認識還不到位，沒有從根本上轉變“高投入、高消耗、高污染、低效率”的粗放型增長方式。

（三）綜合治理手段仍然欠缺

資源開發過度誘發生態環境惡化，據2020年榆林市水資源公報顯示，榆林市已形成煤炭采空區360平方公里，僅當地某煤炭公司三大礦井形成的塌陷區就有55平方公里。地表塌陷裂縫引起地下水滲漏下降，河水泉水斷流，4.2萬畝農田和林草地受到了影響，10多條溪水斷流，民井干涸等現象越來越嚴重［15］。部分群眾生產生活用水出現危機，有的甚至要到十幾里外的地方拉水來維持生計。礦區一些地方出現水荒。由于前期宏觀調控與規劃管理不足，正確引導力度不夠，導致留下了污染隱患，一旦發生突發性污染事故，將會對周邊群眾的生產生活安全構成嚴重威脅，成為經濟可持續發展瓶頸。

（四）環保資金投入力度仍然不足

陜西總體屬于資金欠充裕省份，能夠用于黃河流域生態保護和高質量發展的資金有限，投入不足，使得許多治理工作不能深入推進。陜西段黃河流域中沿黃的各市、縣由于地方財力不均衡，環保提質增效、達到環評國際要求需要的資金投入受限等客觀因素，導致有些市縣中的生活污水處理廠處理能力不達標，尤其是在一些新建的工業園區，出現了工業棄渣、生活垃圾亂堆、亂傾、亂倒、擠占農田、淤塞河道等現象。例如位于關中平原的大荔縣，按照陜西省31%的有效治理目標任務要求，要完成年度建設任務，管網和處理基礎設施建設投資約需9億元左右，僅憑地方財力，難以保證目標實現。

（五）陜西沿黃區域協調發展機制尚待完善

在陜西的沿黃地區，因人口數量、自然資源、當地產業發展模式等各有不同，其經濟發展水平也存在顯著差別。各區域間的產業發展優勢互補機制不完善，缺少不同區域產業對接機制，各自為戰，缺少產業鏈上中下游之間的配合，缺少有品牌影響力的優質產業和產品，影響了陜西段在黃河流域生態保護和高質量發展中的地位和作用。區域協作機制不完善也阻礙了各地區在沿黃水土保持、泥沙治理、文旅資源開發等方面的協同性。

三、陜西推進黃河流域生態保護和高質量發展的實踐路徑

習近平生態文明思想堅持山水林田湖草沙綜合治理，系統治理，尊重自然規律。以流域為單元進行統籌協調管理，確保防洪安全。加強黃河流域內生態建設，推進城鄉統籌協調發展，要以保護生態環境為核心，推進美麗鄉村建設，矢志不渝推進陜西段黃河流域高質量發展，發展特色現代農業，增強高端產業引領功能，千方百計保障和改善民生。陜西推進生態保護和高質量發展須立足生態環境保護，圍繞生態文明建設大局，著力水旱災害治理，高質量發展，水土保持與污染治理，協調推動上下游、干支流的生態環境保護。

（一）樹立遵循法規條例的保護和發展理念

十三屆全國人大常委會第三十七次會議通過的《中華人民共和國黃河保護法》，作為中國第二部流域法，是繼《長江保護法》施行以來中國流域生態文明建設又一個里程碑式的立法成果，一定程度上實現了流域治理與保護一體化。《黃河法》對流域立法進行了新的探索，以“一河兩制”為基本框架，體現了對流域整體性治理的重視。一方面落實全流域管理理念，以實現水環境安全保障經濟社會可持續發展。另一方面，以法律形式明確了國家對河流治理的職責權限。陜西應在中央法律法規和《陜西省水土保持規劃（2016—2030年）》的指導下，進一步完善黃河流域開發規劃，強化頂層設計。建立黃河統一治理體系并協調有關工程；創新管理體制和機制，促進流域綜合治理一體化發展；加強生態環境保護和水資源利用效率的提高；建立完善的體制機制和保障行動。

（二）秉持生態文明發展保護優先的原則

在陜西段黃河流域生態保護的空間布局上，應堅持“北草南林”原則。在長城沿線風沙區、黃土高原丘陵溝壑區植樹種草，盡快恢復植被。對于不同地形地貌采用不同的保護治理措施，如對陜北地區，丘陵溝壑地形支離，水土流失嚴重等生態環境問題，應采取具體實際進行坡耕地綜合治理、旱作梯田和新型淤地壩建設，通過實行人工治理與自然恢復相結合手段進行丘陵溝壑區封育修復、溝坡綜合修復、植被體系優化，讓水土流失問題能夠基本得到控制。針對渭河北岸黃土高塬、臺塬地面坡度較大地形，采用渭北塬區綜合治理體系，塬面，溝頭，溝坡，溝道“四位一體”的保護措施固溝保塬，使水土保持與土地綜合整治。為解決秦嶺地區生態環境碎片化的生態問題，通過功能區域劃分、調整、優化，以及保護地的整合與歸并，加強對自然資源調查與監測，構建對秦嶺地區的生態保護。在做好生態環境保護、治理和監管工作時，要以綜合治理小范圍流域為突破口，改善生態環境。同時，加強對水土流失的防治工作，保護好水土資源和植被，防止沙化危害。堅持“三高”（高起點、高標準、高質量）、達到“三保”（保土、保水、保肥），實現“三效”（經濟、社會、生態效益），搞好小流域綜合治理；通過對部分地區實施以退耕還林還草為主的生態建設，促進水土流失區域農業結構調整，提高農民收入，推動農村經濟社會可持續發展。綜合治理與科技開發相結合，治理一條流域，帶動一方經濟，富裕一方群眾，最終實現陜西推進黃河流域生態保護和高質量發展的山綠、水清、村美、人富目標。［16］

（三）提升生態環境水土保持的能力

一是提升水土保持科技創新支撐能力。針對水土流失的嚴重情況，陜西應大力在生態、經濟、社會效益等核算辦法與評價指標體系等方面加大科研投入力度，在水土保持措施的優化配置、黃土高原的水土流失、空間合理平衡布局、水土流失過程的精準預測與作業預報、生態環境保護治理的新模式、新技術上等基礎性研究方面，發揮領頭羊作用。二是發揮水土保持的生態服務功能與價值。將高標準淤地壩固牢，并與老舊梯田堤質增效有機結合起來，將水土保持、小流域治理與鄉村振興戰略有機結合起來，引導廣大社會公眾大力發展陜西本土地方特色產業+田園旅游經濟。三是完善水土保持工作評價機制。設定精準科學的評價指標，對水土保持工作定期評估。提高水土保持的科學性和工作效率，完善水土保持監督機制。通過嚴格的監督，推動水土保持工作充分尊重自然、遵循自然規律，依法、合規進行。通過水土保持工作的高效開展，減少陜西段泥沙下泄，減少中下游河道淤積，減輕黃河“懸河”負擔，還黃河以清澈水源。

（四）完善生態環境安全屏障的實施

一是根據實際情況，規劃好陜西段黃河流域生態保護重點區域，提高黃河流域生態保護重點區域比重，分區施策、分類管理，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系、提升生物多樣性保護能力提供有力支撐。二是積極推動“三北防護林”建設上臺階，提升“三北防護林”的防護能力，為北方生態屏障建設貢獻出陜西的力量。同時積極推動其他區域植樹造林工程和林區經濟轉型，促進林區民生改善，實現天然林資源可持續經營和林區經濟社會可持續發展。三是落實天然生態保護修復責任制，加強政策評估、效益監測和監督管理。進一步加大黃河流域保護資金投入支持力度，采取爭取國家布局的項目落地、國家配套資金撥付與陜西自籌資金相結合，加大對建設資金、技術、人才、數據等投入，把生態屏障建設得更加牢固。探索上下游、跨區域生態效益補償機制，保障“十四五”期間黃河流域生態保護投入穩中有升。同時，研究出臺《黃河流域（陜西段）生態環境保護條例》，將陜西省沿黃段打造成為新時代國家生態文明創新示范區以及陜西段黃河文明的歷史文化基地。

（五）建立生態保護跨區域長效協作機制

根據陜西段黃河流域地理地貌等實際情況，堅持以重點突破、創新引領、穩中求進、市場導向為基本工作原則，穩步推進，高效打造陜西段黃河流域生態保護跨區域的合作長效機制。一是促進陜西沿黃區域合作有效開展。促進陜西沿黃地區北部、中部、南部三個片區在區域協作機制上形成優勢互補。發揮市場機制配置資源的基礎性作用，優化資源配置。以體制機制創新為重點，促進要素在區域間充分自由流動，形成新的區域競爭優勢。建設高效統一的行政管理體系，健全公共服務體系。發揮陜北地區能源資源的天然優勢，與其他黃河沿岸的省市區共同開展能源長期合作。二是促進黃河生態保護跨區域發展。加強關中地區科創中心向黃河沿線經濟帶延伸、拓展；加強陜西沿黃地區各城市間的聯結與通達；促進省域沿黃地市和不沿黃的地市之間的交流，吸引不沿黃的地市積極參與黃河流域生態保護的研究、實驗工作；積極與沿黃各鄰省加強協作，提高各省區間的配合的默契度，在各省區齊心協力的配合下推動黃河流域經濟、文化建設邁上更高水平。三是促進城鄉區域協調發展。構建特色小鎮建設總體推進機制，開展鄉村生態宜居工程項目，打造鄉村生態宜居環境。重點治理科技垃圾污水排放、開展廁所革命、改善村容村貌。加強村莊規劃管理和環境保護宣傳教育，推進美麗家園建設。建立農田垃圾回收處置體系，深入開展農村污染防治，建設環境整潔、美麗的現代化新農村。

（六）突出有自身特色高質量發展路徑

黃河流域陜西段高質量發展道路選擇以主體功能區建設為現實基礎。一是重點開發區的高質量發展。主要集中在陜西關中——甘肅天水發展區、關中地區和呼包鄂榆重點開發區域的榆林北部地區。該類地區資源承載能力強、經濟與人口聚集條件優越、經濟發展基礎雄厚，以完善營商環境、推動產業集群發展、加快工業化、城市化進程為抓手，逐漸成為黃河流域陜西段高質量發展支撐的主要載體。將關中地區打造成為開放的戰略高地、全國范圍內的內陸型經濟發展、重要先進的制造業、現代農業產業、高新技術基地。努力建設西安國際化大都市和西咸新區高水平發展核心區。構建以航空航天、裝備制造、電子信息、生物醫藥、資源加工、文化產業、旅游產業為代表的特色優勢產業體系。擴大楊凌，韓城，興平和華陰的發展規模，形成中心城市帶動中小城鎮發展的西部重要城鎮群。要把榆林北部地區打造成為國家關鍵性的能源化工基地、循環經濟示范區、區域性商貿物流中心和現代特色農業基地、資源型城市可持續發展示范區。將延安打造成為陜北能源化工基地的重要組成部分、區域性石油化工服務基地和特色農產品生產加工基地、國家重要紅色旅游和陜北民俗文化觀光中心、全省統籌城鄉發展的示范區。二是限制區域的高質量發展。限制區域的開發主要包括兩類地區：第一類是農副產品主產區。第一區域主要是渭河平原小麥主產區，包括西安市的藍田縣和鄠邑區，寶雞市的鳳翔縣、岐山縣、扶風縣和眉縣，咸陽市的武功縣、三原縣、涇陽縣、禮泉縣和乾縣，渭南市的富平縣、蒲城縣、大荔縣、合陽縣、澄城縣等16個縣。第二區域主要是渭北東部糧果區，包括渭南市白水縣和延安市洛川縣。第三區域主要是渭北西部農牧區，包括寶雞市隴縣、千陽縣、麟游縣，咸陽市永壽縣、淳化縣等5個縣。渭北東部糧果區要建設全國優質蘋果產區、西部農業綜合發展示范區。渭北西部農牧區要打造優質奶畜產品生產基地、優質小麥生產基地、優質蘋果和鮮雜果生產基地、中藥材生產基地。第二類是重點生態功能區。黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區包括延安市吳起縣、志丹縣、安塞區、子長市，榆林市綏德縣、米脂縣、子洲縣、清澗縣、佳縣、吳堡縣。該區域黃土堆積較深，梁峁相間、溝壑縱橫、坡面土壤及溝道侵蝕較重，水土流失敏感性比較強，在黃河中、下游生態安全中占有舉足輕重的地位。這些區域要有更精細的保護措施，確保最大限度進行修復，不斷提升生態環境保護質量。三是禁止開發區域的高質量發展。根據黃河流域陜西段實際情況，其中列入《陜西省主體功能區規劃》明令禁止發展區域名錄的位于黃河流域陜西段自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、文化自然遺產、水產種質資源保護區、重要濕地（濕地公園）、重要水源地等均屬禁止開發的范圍。這些區域要嚴格按照文件要求，禁止開發，禁止任何影響生態環境的生產、經營活動。加大保護力度，確保這些區域的生態環境不斷改善，形成一批在國內、國際有影響的自然景觀、文化公園等，彰顯陜西歷史文化和生態文明相結合的高質量發展態勢。

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［責任編輯：李 煥］

收稿日期：2023-11-08

作者簡介：李青松（1998-），女，陜西西安人，碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化研究；胡金榮（1964-），女，安徽蕭縣人，教授，碩士生導師，主要從事西方經濟學及“一帶一路”經濟合作研究。