數字建設助推基層治理現代化研究

摘 要：黨的二十大報告指出，要健全社會治理體系，完善齊抓共管共享社會治理體系。對湖南省城鄉基層治理等現狀進行分析，認為數字湖南建設助推基層治理現代化意義重大，分析數字化水平及基層治理標準化仍存在一定問題，主要包括基層治理黨建引領基層治理不規范、科層制組織治理有弊端、基層治理數字化缺乏反饋機制、基層治理標準化與實際脫節催生形式主義等，可通過加強基層干部隊伍建設、構建智能化基層治理共同體、推進標準化與法治等手段加快數字建設助推基層治理現代化。

關鍵詞：基層治理；黨建引領；數字化；標準化

中圖分類號：F062.5 文獻標志碼：A" " " " ""文章編號：1005-9679（2024）01-00-05

Digital Construction on Promoting the Modernization of Grassroots Governance Research--Based on the Investigation of Improving the Urban and Rural Grass-roots Governance System in Hunan Province

TANG Qiong LIN Xintian

（Party School of the Hunan Provincial Committee of CPC，Changsha 410006，China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Party pointed out that to improve the social governance system，improve the joint management and sharing social governance system，through the analysis of the status quo of rural and urban grassroots governance in Hunan Province，it is considered that the construction of digital Hunan to promote the modernization of grassroots governance is of great significance，and there are still some problems in the analysis of the digital level and the standardization of grassroots governance. It mainly includes problems such as irregularities in grassroots governance led by party building，shortcomings in bureaucratic organizational governance，lack of feedback mechanism for digitization of grassroots governance，and formalism caused by disconnection between standardization and reality of grassroots governance. Through strengthening the construction of grassroots cadres，building an intelligent grassroots governance community，standardization and rule of law and other means to accelerate digital construction and promote the modernization of grassroots governance.

Key words：grass-roots governance；party building guidance；digitization；standardization

基層治理事關黨的事業發展，事關國家長治久安，事關社會和諧穩定，事關人民幸福安康，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基石。習近平總書記強調：“基層強則國家強，基層安則天下安。”在整個國家治理體系中，基層治理涉及的面廣、量大、事多，直接面對群眾，事關經濟社會能否持續發展、繁榮穩定。

1 湖南城鄉基層治理體系現狀分析

1.1 數字湖南建設助推基層治理現代化

當前全球經濟社會正在加速朝著數字化、智能化和網絡化發展，湖南緊跟時代潮流大力推進“數字湖南”建設，湖南城鄉基層治理數字化、智能化、網絡化也在加快推進。

1.1.1 鄉村基層治理現代化平臺——數字鄉村

數字鄉村是鄉村基層治理現代化的重要載體，也是鄉村振興的戰略方向，是數字化、智能化和網絡化在農業農村經濟社會發展中的應用。當前鄉村數字化治理體系不斷完善，信息惠民服務持續深化，農民數字素養與技能有效提升。

根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱《報告》）：互聯網基礎設施建設在農村地區得到全面加強，截至2021年12月，全國現有行政村已全面實現“村村通寬帶”；5G基站累計建成開通142.5萬個，全年新增5G基站65.4萬個。湖南2021年新建5G基站3萬多個，累計建設5G基站5.6萬個，5G網絡覆蓋14個市州主城區和所有縣級行政區主城區，5G基站擁有量居全國第9位；全省4G基站累計建成23.8萬個，在全國排名第8位；全省自然村4G覆蓋率97%，光纖通達率85%，助力湖南省鄉村振興戰略和鄉村基層治理現代化加快實施。

1.1.2 數字城市為基層治理數字化提供可能

數字城市（Digital City）是指通過物聯網、云計算、大數據等智能計算技術的應用，使城市管理、教育、醫療等基礎設施和服務更加互聯互通、高效智能，進而為市民提供更加美好的生活和工作服務，從而為政府提供更加高效的基層治理體系。

截至2022年5月底，中國的5G用戶達到了

4.28億，所有地級市都全面建成了光網城市，千兆用戶超過了5000萬。“掌上辦”“頂多跑一趟”“一張網”“跨省跑一趟”，在全國范圍內得到了廣泛踐行，近90%的省級行政許可事項實現網上受理和“最多跑一次”，辦理業務耗時大大縮減。

1.2 鄉村發展為基層治理創造良好條件

鄉村發展是構建基層治理體系的關鍵。湖南省以“三高四新”戰略和《湖南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》為科學指導，狠抓“三農”工作。

1.2.1 鄉村基礎設施持續改善

農業生產基礎設施方面，湖南把建設高標準農田作為提升糧食產量、確保糧食安全的根本舉措。高標準農田建設是全面推進鄉村振興、堅持農業農村優先發展、鞏固拓展脫貧攻堅成果、加快建設農業強國的基本要求。根據湖南省農業農村廳、財政廳數據，湖南省2020—2022年分別建成高標準農田364萬畝、391萬畝、460萬畝，高標準農田增量逐年上漲、穩步推進，截至2022年8月，累計建成高標準農田3805萬畝，約占湖南省永久基本農田的67.5%。

生活基礎設施方面，農村飲用水、電力、交通等基礎設施建設水平大大提高。用水安全是人民健康的重要保證。2022年，湖南省將“完成1000個農村千人以上飲用水水源地整治”列入全省十大重點民生實事，高位推動水源地整治工作。截至目前，“整治”完成率達100%。此外，2022年，湖南省重點民生實事農村公路“三路”建設目標任務為完成農村旅游路、資源路、產業路提質改造5000公里，建設農村公路安防設施6000公里，截至11月底，分別完成目標任務的134.57%、131.35%。

1.2.2 鄉村開放程度不斷加深

隨著城鎮化水平的不斷提高，湖南農村的開放性也越來越強。一方面，新一代知識青年不愿局限于農村，前往周邊經濟發達、就業機會多的城市發展；另一方面，農業生產經營效益較低，許多農民放棄在農村的土地，前往相鄰經濟較發達的湖北、廣東、重慶等地發展。湖南國調信息網數據顯示，近5年來，湖南農村轉移就業勞動力在2000萬人左右。其中，本地非農業用工約746萬人，外出用工約1311萬人。

1.3 多主體參與新時代城市基層治理

黨的二十大報告指出，要健全社會治理體系，完善社會治理共建共享體系，促進社會治理效能提升。社會治理體系現代化的題中應有之義，就是多方主體共同參與基層治理。

1.3.1 社會組織積極參與

傳統“國家全能體制”逐步消解，城市基層治理逐步向社會化、多元化發展，在這個過程中，以社會組織為代表的各種基層治理參與主體紛紛加入，形成了政府主導、社會協同、公眾參與的多元化社會治理結構。但從總體上看，社會組織深層次參與城市基層治理的時間較短，在與其他主體的合作上仍有不足，不能充分發揮社會組織的最大效能。

1.3.2 “兩鄰”理念深入人心

2013年，習近平總書記提出“社區建設不能光靠錢，要與鄰為善、以鄰為伴”的城市基層治理“兩鄰”理念，這是新時代推進城市基層治理的基本遵循。長沙市雨花區井灣子街道井巷社區組建一支由社工機構、志愿者團隊組成的愛心服務隊，并通過24小時社區服務熱線“鄰幫一號通”，實現15分鐘響應、30分鐘到達現場，有效解決了居民生活中遇到的難題。

2 湖南城鄉基層治理體系存在的主要問題

2.1 黨建引領基層治理能力有待提升

2.1.1 黨建引領基層治理體系不規范

首先，基層治理中的黨建工作形式化，黨建引領功能定位不準確，在基層治理實踐中還存在把黨務工作當作黨建全部工作的現象，形式主義工作取代群眾工作；其次，黨建引領寬泛化，不斷擠壓政府治理及社會公眾參與的空間，參與主體窄化，在黨建引領上有“大包大攬”之勢；最后，個別地方存在治理主體單一化的現象，黨建引領被曲解為“大包干”。

2.1.2 科層制組織特性與治理社會化之間的矛盾

一是基層治理碎片化問題。科層制的一大特征就是“職務權限”，不同的部門都有自己管轄的范圍和不同的職能權限，在城鎮化發展越來越迅速的背景下，基層黨政機關在面對具有異質性和高社會流動性的群眾以及日益復雜和多樣化的基層事務時，科層制組織結構必然會降低基層治理的效率。二是基層治理缺乏活力。科層制的另一大特點是“職務等級制度”，上級往往通過行政命令下達指令，容易造成基層政府人少事多、缺乏隨機應變能力，一味應付上級命令而忽視社區或鄉村群眾的迫切需求，導致治理和服務的分離。科層制比較適用于一些比較發達的鄉鎮，但是有些鄉鎮不顧自身實際，強行套用行政科層化配置，并將這一行政化的邏輯從鄉鎮延至村級組織，形成一些徒有虛名的辦公室和閑職人員，造成機構冗余。

2.2 數字化基層治理體系建設有待完善

2.2.1 數字化基層治理體系缺乏反饋機制

在數字化和智能化系統的建設中，政府部門有時考慮的是自身的考核需求，基層政府容易忽視相關功能的拓展和數據的及時更新，系統建成以后難以根據基層需求進行更新升級，造成“虛假的數字化”現象。同時，由于各個部門之間存在著一定的競爭、跨部門數據流通機制不健全，無法形成“基層反饋—職能部門改進系統—基層應用—基層再反饋”的良性循環。真正用于社區或鄉鎮公共服務管理的數字信息系統少之又少，極大地挫傷了基層職能部門建設數字信息系統的積極性。

2.2.2 基層治理數字化人才缺失、政企合作模式存在弊端

部分基層部門并未配備或招聘相關的數字化人才進行專門的工作，只是由一些普通基層工作者兼任負責。當前部分基層治理數字化采用的是政企合作模式，即技術公司提供相關技術并安排專業技術人員與政府工作人員對接，這在基層治理數字智能化的起步階段無疑有其優勢，特別是有些企業愿意免費為政府部門提供數字化系統和設備，但倘若政府部門缺乏專業化人才，那么后續的運營和維護依靠企業將會花費大量經費。其次，當前各社區和鄉鎮多采用與一家技術公司長期合作開發數字平臺和應用的方式，容易造成小范圍的技術壟斷進而形成價格壟斷，由于雙方信息、技術不對稱，政府治理成本必然增加。

2.3 基層治理標準化體系建構有待加強

2.3.1 治理的標準與基層實際之間的矛盾

城鄉基層治理多樣性和標準化的一致性、統一性之間存在矛盾。不同地域不同時期的城鄉基層治理具有一定的差異性。首先，基層黨政機關及其工作人員處于“神經末梢”，上級政府以一套標準化治理制度要求不同地方的基層，但是自下而上的反饋卻得不到及時回應，造成基層政府為了應付各種目標考核而不顧實際情況照搬執行。其次，對于其他地區基層治理的成功經驗，不加以結合自身實際情況而照搬照抄容易造成治理效果不佳，無法達到治理效能最大化。

2.3.2 基層治理的資源匱乏與繁重任務之間的矛盾

基層政府面臨任務繁雜與資源匱乏局面，在財政等方面面臨上級政府和社會的雙重壓力。城鄉基層政府所能配置的治理資源與治理能力有限，很難同時完成多維治理任務。同時，基層治理以問題為導向，人民群眾在日常生活中出現問題再由基層政府解決，并以群眾滿意度為衡量標準，將治理重點放在具體的“事”上，不能對問題進行預防，特別是在突發性事件后面疲于應付，容易導致治理效率低下。

3 推進數字建設助推基層治理現代化的對策建議

3.1 完善黨建+基層治理體系

3.1.1 規范黨建引領工作，加強基層隊伍建設

基層治理中眾多治理主體的價值理念難以高度一致，應充分發揮黨建引領把握戰略方向、凝聚社會共識的作用，通過黨建引領將社會主義核心價值觀和價值體系大眾化。同時，要堅持人民至上，踐行群眾路線，切實滿足群眾關切，堅持從群眾中來到群眾中去的工作理念。要加強黨的基層隊伍建設，城鄉基層治理的效率很大程度上取決于領導班子的能力，必須增強城鄉基層黨組織的宗旨意識、責任意識和服務意識。

3.1.2 構建智能化基層治理共同體

運用互聯網及人工智能技術提升黨建引領水平。首先，大力推進“互聯網+黨建”和智能黨建工作，使群眾辦事少跑腿、不跑腿，做到刷臉辦事，減少群眾與政府部門打交道時的時間損耗，同時提升基層黨建的辦公效率。其次，在黨建引領平臺上，要理清共治平臺和自治平臺、線上平臺和線下平臺的定位和功能，避免各類平臺重復搭建，造成疊床架屋的現象。最后，可以通過網絡平臺搭建好上級政府、基層組織、群眾三者之間的橋梁，自上而下確保上級政府的政策措施能得到貫徹落實，自下而上確保基層群眾的基本訴求能夠得到滿足，打造“黨政強、社會強”的均衡型基層治理結構。

湖南省臨湘市羊樓司鎮通過強化黨建引領，提高鄉村善治水平。通過不斷延伸組織鏈條，黨組織已經建在各項工作的一線，使得各個領域的工作形成一個有機整體。羊樓司鎮先后成立了羊樓司竹木家居產業聯合支部、湘“邊界好鄰居”聯合黨支部，打破了治理的壁壘。

3.2 提升城鄉基層治理數字化水平

習近平總書記指出：“要更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平。”數字技術的快速發展，為基層治理過程中的信息收集、數據整合提供了媒介，為各個基層治理主體實現跨界業務共享提供了更加完備的平臺。

3.2.1 構建基層治理大數據信息共享平臺

推動大數據服務貫穿基層治理全過程，加快提升基層治理數字化水平，推動基層治理信息數據公開透明開放共享。加快構建“政府—社會—民眾”多方合作的大數據信息共享平臺，在確保不威脅國家安全、不泄露個人隱私的前提下，利用黨政牽頭、數字化相關企業和社會民眾共同參與的方式搭建社會化大數據信息共享平臺；加強當前數據采集、保存、傳輸和使用過程中的法治水平，立法頒規明確數據采集、保存、傳輸和使用的流程和原則，加強重點領域、敏感數據的監督管理，制定嚴格規范的法律法規及治理標準。

3.2.2 提升基層治理信息數據透明度

在保護國家安全和個人隱私的前提下，基于大數據信息平臺構建政務公開、數據共享制度，確保社會公眾對政務信息和數據的知情權；針對當前社會人口流動性大的情況，要推動各地區、各部門間的政務信息和數據共享，提高群眾獲得公共服務的便捷性。

“越秀智庫”數據中心是越秀區深化數字政府改革建設的創新性成果。數據中心既負責向上級部門申請數據，又負責給職能部門、街道等分發數據。以數據整合為基礎，推進建立數據更新核準機制，為各個單位部門提供準確、全面、實時、可量化的數據支撐，各部門間實現數據的動態共享、主動調用。

3.3 推進城鄉基層治理標準化

標準化作為一種類型化的思維方法，是對重復性工作制定標準、實施標準與改進標準的過程，實質上就是堅持問題、需求和目標導向，推動治理主體各負其責、共同推進、實現共治的過程。

3.3.1 推動治理標準化和法治化高效互補

在城鄉基層治理的過程中，標準化治理與法治化治理并非相互排斥，將標準化和法治化相結合，充分發揮法治對標準的兜底作用和標準對法治的補強作用。標準的制定應對標法律的制定，遵循統一性、協調性、適用性、規范性和程序性。標準具有相對穩定性，但也并非一成不變，需根據社會實際情況變化適時修改。基層政府應鼓勵社會組織及人民群眾積極參與標準制定和完善，同時深入基層群眾，調研了解基層實際，廣泛征求社會群眾意見建議，鼓勵群眾通過“建言獻策”小程序或手機應用積極反饋。

3.3.2 完善基層治理標準化體制機制

標準的制定應以可行性為基本原則，基層治理主體應根據標準并結合基層實際及時變通，形成動態的標準執行機制。首先，基層政府要把上級黨和政府制定的標準與本地區本部門的實際情況相結合，建立滿足本地發展需求的具體標準；其次，基層黨政機關對于上級制定的標準要做到科學理解，避免機械式理解和教條式執行；最后，優化考核機制，減少形式化考核，以群眾對于治理效果滿意度為根本準則制定考核體系，減輕基層工作績效考核負擔。

湖南省衡陽市全域推進城鄉標準化治理，以“標準化”為抓手，率先在城鄉治理領域探索推出一系列極具操作性的規程，并將“標準化”推行到社會管理方方面面，推動社區治理小區化、小區管理物業化、物業管理法治化的“三化”治理模式和城鄉治理標準化建設相統一，實現了城鄉治理標準化建設和日常工作相統一，讓看似紛繁復雜的社區治理全面有“標”可依，用管理思維化繁為簡。

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基金項目：2023年度全國黨校（行政學院）系統重點調研課題“數字經濟助力鄉村振興路徑研究”編號：2023DXXTZDDYKT064

作者簡介：唐瓊（1983—），女，湖南邵東人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）研究中心副主任、教授、博士后，湖湘青年英才，研究方向：區域經濟學研究；林新田，（1998—），男，福建龍巖人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）碩士研究生，研究方向：區域經濟、農業經濟。