非常態下城市生鮮農產品供給保障協同分析

摘 要：在重大事故災害等非常狀態下，如何保障城市生鮮農產品供給，是需要切實解決的民生問題。城市生鮮農產品對外依賴度大，政府對生鮮農產品的運輸、配送、銷售缺少掌控力，城區農批市場不斷受到擠壓，非常態下生鮮農產品供給出現市場失靈和政府失靈。城市生鮮農產品供給保障需要多元主體間的有效協同，提升生鮮農產品的流通效率，確保城市生鮮農產品一定的自給率和可控的貨源，保障極端情況下基礎農產品的供給。建議提升城市生鮮農產品流通渠道的可控性，成立國企為主、民企為輔的城市應急保障聯合體，出臺非常態下生鮮農產品保供政策，確保非常時期的政策協同。

關鍵詞：非常態；生鮮農產品；城市；供給保障

中圖分類號：F206 文獻標志碼：A" " "文章編號：1005-9679（2024）01-00-05

Collaborative Analysis of Urban Produce Supply Guarantee in Abnormal Conditions

JIANG Qijun WANG Mengyuan

（School of Economics and Management， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract：In emergency situations ，how to guarantee the supply of fresh agricultural products in city is a livelihood issue that needs to be effectively solved. Urban fresh agricultural products are highly dependent on external sources， and the government lacks control over the transportation， distribution and sales of fresh agricultural products. The urban farm-batch market is constantly being squeezed， and the supply of fresh agricultural products under abnormal conditions has market failure and government failure. The supply guarantee of urban fresh agricultural products requires effective coordination between multiple subjects， improves the circulation efficiency of fresh agricultural products， ensures a certain self-sufficiency rate and controllable supply of urban fresh agricultural products， and ensures the supply of basic agricultural products in extreme circumstances. Suggested that improve the controllability of the circulation channels of fresh agricultural products in cities， establish an urban emergency guarantee consortium dominated by state-owned enterprises and supplemented by private enterprises， and introduce the policy of fresh agricultural products supply guarantee under abnormal conditions to ensure policy coordination in emergency times.

Key words： abnormal; fresh agricultural products; city; supply guarantee

0 引言

2021年習近平總書記指出：“對我們這樣一個大國來說，保障好初級產品供給是一個重大的戰略性問題。”生鮮農產品屬于初級產品，也叫鮮活農產品，如新鮮蔬菜、時鮮瓜果和鮮活水產品等，是生活必需品。生鮮農產品具有體積大、易腐爛、流通損耗高、不便長期保存、即時需求量大、價值高但價格低等特點。生鮮農產品關乎到人民的基本生活保障問題和安全問題，城市生鮮農產品供給和城市土地使用、交通、垃圾處置等問題緊密相連，城市一般構建了以農產品批發市場、城市物流、標準化菜場、賣場商超、實體零售、網上購物、社區網點以及電商相結合的城市生鮮農產品供給體系。近年來農產品電商發展迅猛，但以農批市場、農貿市場、超市為主的實體銷售依然是我國城市生鮮農產品流通的主渠道。在2022年新冠肺炎疫情防控期間，一些城市出現生鮮農產品配送受阻、供應不足、價格暴漲等生鮮農產品供給保障問題。在重大事故災害（如極端暴風雪災害天氣、地震等）、戰爭、國際禁運、瘟疫（過度防控或其他原因導致的交通受阻）等非常狀態下，城市生鮮農產品供給將極度緊缺。如何保障非常態下的城市生鮮農產品供給，穩定生鮮農產品價格，消除非常態下民眾的緊急情況和焦慮情緒，是需要解決的民生問題。

1 城市生鮮農產品供給特點

1.1 城市生鮮農產品供給對外依賴度大

北京、上海等特大型城市生鮮農產品對外依賴度大，生鮮農產品以外來供給為主。例如，上海雖然建立了一定規模的地產蔬菜基地，但是地產蔬菜產量有限，遠不能滿足城市居民需求，需要從外省市運輸蔬菜入滬。2022年上海食用農產品總消費量為2000多萬噸，其中80%要靠外省市供應，比2015年高出了10個百分點，這在一定程度上降低了本地區生鮮農產品的供應能力。究其原因，一方面是常態下生鮮農產品的城市供給相對過剩，大部分人覺得城市生鮮農產品供給不會出現危機。近年來，很多地區在城市規劃中少有提及生鮮農產品供給保障方面的要求，政府對民生產業發展亦缺少積極性，一些傳統產能轉移至外省市，郊區養殖企業被迫關閉，批發市場外遷，降低了本地區生鮮農產品的供應能力，這樣的產業布局在非常態下存在較高的安全隱患；另一方面，生鮮農產品一般難以儲存，儲備成本高、損耗大，很多城市缺少專門的生鮮農產品儲備。

1.2 政府對生鮮農產品的運輸、配送、銷售缺少掌控力

常態下的生鮮農產品運輸、配送、銷售等環節以個體經營為主，國企很少直接參與上述環節的經營，國企在生鮮農產品的運輸、配送和零售方面是短板，政府對生鮮農產品的運輸、配送、零售等環節缺少掌控力。生鮮農產品的分揀、包裝、運輸、配送等環節需要大量人工，是典型的勞動密集型行業，非常態下的政府管制導致勞動力無法正常流動，無論是農批市場還是蔬菜生產基地，菜農不能下地采收，沒有人員儲備，政府缺少城市生鮮農產品供給保障的抓手（執行隊伍）。城市生鮮農產品零售主要由超市、農貿市場、生鮮電商、社區生鮮店等主體構成。很多超市、賣場都設立蔬菜專區，但大都采取輕資產的“平臺經濟”經營模式，把蔬菜專區外包給個體經營。這種經營模式對常態下的生鮮農產品供給不會帶來影響，但在戰爭、瘟疫、重大災害事故等非常態下，就很難有效組織、統籌和調度生鮮農產品，一些個體經營者缺少社會責任擔當，隨意漲價，擾亂市場秩序，很難保障城市生鮮農產品的有效供給。

1.3 城市農批市場的物理空間不斷受到擠壓

城市生鮮農產品供給需要解決流通環節最關鍵的物理空間問題，農批市場是生鮮農產品供應的城市大倉和重要物流空間渠道，是生鮮農產品物流節點空間保障的關鍵點。例如，北京新發地市場承擔了北京80％以上的農副產品供應，上海70％以上的生鮮農產品經過批發市場進入消費領域，但上海農批市場從2000年的147家減少到2023年的21家，農批市場的物理空間不斷受到擠壓。因農批市場用地需求量大，投資強度低，稅收貢獻小，面臨食品安全、交通、外來人口管理等壓力，城區農批市場面臨搬遷的壓力。農批市場具有明顯的基礎性和準公益性特點，國際上普遍做法是政府通過強制立法、行業規劃、政策扶持和財政補貼等方式保障其職能的有效發揮。例如日本、韓國通過立法規定農批市場的城市市場布局，日本有專門的《批發市場法》，保障城市生鮮農產品供給，地方政府不能隨便動遷，除非國家統一安排，必須通過新的選址提升設施載體、提升運營能級。

1.4 非常態下城市生鮮農產品供需市場失靈和政府失靈

目前，城市管理體系屬于常態化配置，遇到突發事件易造成癱瘓，城市的集約性增加了城市風險和城市脆弱性，非常態下重大突發風險的不確定性和緊迫性，可以在短時間內摧毀常態下的生鮮農產品供應鏈，導致城市生鮮農產品供應陷入緊張甚至癱瘓，出現市場失靈和政府失靈。從市場供需看，城市生鮮農產品流通以農批市場、大賣場和菜市場為主導，農超對接和直銷配送等新模式為補充。2022年因疫情防控的需要，上海22個農批市場關了19個，很多農貿市場、超市、合作社等各類商業主體被迫關閉，生鮮農產品從業人員被封閉在村或社區，線下門店依賴經銷商配送的傳統流通渠道受阻，線下零售基本無菜可賣，線上渠道居民深夜“搶菜”，有限的生鮮農產品貨源基本“秒殺”，對居民生活造成很大影響。政府沒有掌握非常態下城市主副食品供需信息，在疫情防控期間，一些企業和個人運輸生鮮農產品到城區，但缺少需求對接，出現生鮮農產品爛掉、丟掉，無人接應的情景。從政府管制看，疫情防控期間，上海實施跨區域通行證制度，缺少貨車和駕駛員，一車難求，駕駛員不敢或不愿意跨區域配送，江蘇地區進滬物流價格達到單程一兩萬元之高，這在一定程度上影響了外來生鮮農產品的城市供給。一些企業采用“點對點”方式，搭建從基地到小區的直送模式，有的企業自行聯絡供應商，將生鮮農產品快遞到居民小區，但只能解決點對點的生鮮農產品需求問題，并不能從根本上緩解整個城市的生鮮農產品供給緊張狀況。

2 非常態下生鮮農產品供給保障協同

2.1 非常態下生鮮農產品供給保障協同的目標

城市生鮮農產品供給保障是系統工程，城市生鮮農產品供給涉及政府、生產商、農批市場、物流企業、配送終端、零售和電商等各參與主體，需要政府、倉儲、加工、物流、零售和電商等多元主體的有效協同，才能提升生鮮農產品的流通效率，提高供給保障水平。“協同”是比合作和協調更高層次的集體行動，適用于復雜因素下為實現共同利益和目的的決策情景。“協同”意指通過各方力量合作以達成公共目標，非常態下生鮮農產品供給保障協同的目標主要體現在兩個方面：（1）滿足城市居民的基礎生活需求。非常態下，政府對于生鮮農產品供給具有無可取代的責任，在極端情況下，政府需要提升對生鮮農產品的統籌能力、組織能力和調度能力，促進產購儲加銷一體化協同、跨部門協同、跨區域協同和線上線下協同，提供更高質量、更高層次的保供穩價水平，提升非常態下生鮮農產品應急保障能力。（2）提升非常態下城市生鮮農產品的流通效率。在非常態下，生鮮農產品供給保障離不開政府管制，通過非常態下的政府監管，突破區域、行業的限制，促進信息、資源、渠道以及部門之間的互通與共享，將生鮮農產品分散的、個性化的需求與不規則的供給對接，提升非常態下城市生鮮農產品的流通效率，最大化一體化保障協同效用。

2.2 非常態下生鮮農產品供給保障協同的表現

產運批配銷一體化協同。非常態下的生鮮農產品供給保障，需要信息暢通、道路暢通和渠道暢通，需要對提供城市生鮮農產品保障的生產、運輸、農批市場、零售、電商等供應鏈各節點企業的信息實時聯通和有效管理。李玉梅分析指出我國農產品應急保障物流體系存在意識淡薄、網絡布局規劃不合理、響應機制不健全、信息化程度低等問題，提出構建可視化可跟蹤農產品應急供應鏈。張喜才等研究認為供應鏈是農產品應急保供體系的薄弱環節，提升供應鏈整體水平需要供應鏈成員之間資源共享，形成“生產—運輸—批發—配送—銷售”的閉環供應鏈一體化應急保障模式，一旦出現重大突發事件，可以從整體角度有效指揮調度，提升生產基地、倉儲物流、農批市場、配送零售等生鮮供應鏈整體的協作力和“鏈安全”水平，確保促進承擔應急保障各參與方的協同配合和快速響應。

跨部門協同。從疫情防控可以發現，在非常態下，政府采取臨時性管控，例如普蓂喆等指出農產品應急保供體系的運行多處于行政管制的環境背景之中。農產品應急保供主要由農業部門、商務部門和交通部門等多部門負責，多部門管理在疫情防控中暴露出不少問題，導致管理碎片化。各部門守土有責，城市應急保障缺少大應急思想，商委、防疫、公安、交通等政府職能部門之間缺少跨部門協同。但是，跨區域和跨部門協同涉及多元主體的利益博弈，需要跨部門和跨區域協同的制度保障，為各協同單位和主體提供資源整合依據及合法性，保障各主體利益和服務供給能力的可持續。非常態下的生鮮農產品應急保障可看作由多元主體共同參與的生鮮農產品應急保障聯合體，在一定的治理模式下，需要形成有效的信任機制和利益聯結機制，才能最大化應急保障協同效應。

跨區域協同。2022年上海疫情防控期間，非常態下的行政“隔離”變成區域“隔斷”，省域間存在割裂現象，跨區域物資調度受阻，物流配送面臨跨區域協同問題。防疫部門不認可兄弟省份的通行證，跨區域層層檢查，采用司機貼封條、入滬物資卸車時司機不下車而調換集裝箱等方式促進通行，生鮮農產品未能得到及時供應，外省生鮮農產品無法運送進上海市區，形成大量投機恐慌和跟風搶購，價格難以監管。這需要建立跨區域應急物資優先通道和快速通行機制，促進跨地區的應急運輸協調保障和信息共享。

線上線下協同。近年來，線上零售發展迅猛，但是無論是中倉庫模式，還是前置倉模式和前倉后店模式，電商企業都缺乏終端倉儲配送設施，難以滿足快速增長的線上需求，承擔應急保障的實體企業和電商平臺之間需要線上線下協同。承擔應急保障的生產企業、倉儲、加工、物流、終端銷售和電商平臺等各主體緊密合作，發揮各主體的優勢，從線下、線上兩個渠道提升城市生鮮農產品應急保障能力。

3 對策建議

提升城市生鮮農產品供給保障協同，確保可控的貨源、可控的渠道、可靠的抓手和制度協同是關鍵。

3.1 確保可控的貨源，落實“菜籃子”工程等城市民生產業規劃

非常態下城市生鮮農產品供給不能完全依賴于外地區，落實“菜籃子”工程等民生產業規劃，提升城市生鮮農產品生產經營能力，確保可控的生鮮農產品貨源，是城市安全運行的重要基石。

重視現代農業發展，確保生鮮農產品一定的自給率。城市生鮮農產品供給對外依賴度高，遇到重大突發事件，在對外交通受阻的情況之下，短期內超大城市的生鮮農產品供給，只能依靠城市自給解決。提升非常態下城市生鮮農產品供給保障，需要重視城市現代農業發展，提升單位面積的生鮮農產品產出，守住城市耕地“紅線”，確保生鮮農產品一定的城市自給率。隨著城市化、工業化進程的加快，盡管農業產值占城市GDP的比重會逐漸降低，但城市農業在城市民生保障方面的基礎地位不可動搖，不能因農業的單位面積產出效益低而放棄農業，更不能因大市場、大流通而忽視城市農產品自給能力建設。2022年疫情防控期間，在外地來滬生鮮農產品大幅下降的情況下，上海地產農產品為超大城市生鮮農產品保供發揮了“壓艙石”的作用。根據上海蔬菜集團對2022年3月到5月疫情防控期間數據的跟蹤分析，在各類商業主體被迫關閉，傳統流通渠道受阻的情況下，以時令蔬果為代表的地產生鮮農產品，如蔬菜日均上市3600噸，其中綠葉菜日均上市2500噸，占全市總上市量的四分之三，這說明了城市地產生鮮農產品自給能力在城市保供中的價值功能。

確保可控的貨源，保障極端情況下生鮮農產品的基礎供給。在極端情況下，政府能有效組織貨源，調整生鮮農產品供給結構，確保托底物資，保障市民最需要的糧食（碳水）、豬肉（蛋白質）、蔬菜（維生素）三大基礎農產品供給，確保非常態下的社會安定。做好供應商儲備、合同儲備、加工儲備、企業儲備等儲備能力建設，升級農批市場的倉儲、物流、配送等設施，提升生鮮農產品儲備能力和加工能力，確保可控的生鮮農產品貨源。政府可把一定量的生鮮農產品政策補貼給農批市場，作為市場調節儲備，彌補城市批發市場沒有專門生鮮農產品儲備的缺陷，農批市場與電商平臺合作，薄利多銷，提升生鮮農產品加工能力，延伸生鮮農產品價值鏈。

構建智能化生鮮農產品應急供應鏈，實現非常態下的生鮮農產品需求、調撥、運輸、配送、捐贈等全流程整合管理，確保生產、加工、倉儲、流通和零售等“多鏈條協同”。精準匹配城市居民的多元化需求，利用人工智能、大數據、區塊鏈等技術，確保從產地到餐桌的無縫連接。農批市場和電商企業互惠協作，電商企業把市場需求信息實時傳送給農批市場，農批市場根據電商提供的信息安排加工任務，以市場為導向，市場需要什么就加工什么，電商企業不需要建太多后置倉，降低了運營成本。

3.2 確保可控的渠道：提升生鮮農產品流通渠道的可控性

國有企業是解決社會主要矛盾的有力抓手，積極承擔社會責任，建立以國企為核心主體，其他經營主體為輔助，明確國企在城市應急保障中的主力軍地位和作用，加強政府在生鮮農產品加工、配送、零售環節的掌控力，提高應急狀態下的響應能力、協同能力和聯絡能力。

建立國有企業主導、其他主體共同參與的生鮮農產品流通渠道，明確農批市場的公益性地位，通過立法保障農批市場不受擠壓，確保生鮮農產品流通環節的物理空間。建立市、區、街道（鎮）三級調配體系，依法調配貫穿于調配全過程。各城區要具有足夠的物流節點空間（應急物資儲備基地），合理布點種養基地、農批市場、中轉基地、超市、菜市場、零售網點，確保產地→中轉基地→一站式采購和集成服務→分銷→零售的高效暢通，形成高效、快速的應急物流網絡，提升生鮮農產品物流配送效率和流通能力。

借鑒日本的農產品供給體系。日本建立了中央批發市場為主、地方批發市場以及其他批發市場為輔的農產品供應體系，但這種供給體系在2011年日本大地震特大自然災害下，也出現供應鏈中斷問題。隨后，日本農林水產省總結并推出了以政府為主導的農業版“事業持續計劃（Business Continuity Plan）”，整合政府、企業及民間團體等資源，制定農產品緊急對應方案，目的是不管外在環境如何突變，食物供給系統都能維持運作。該計劃明確了非常態下的物流、儲備等關鍵需求保障點，確立了緊急狀態下優先執行的事項、恢復時間及實現這些目標的措施等，解決常態下“儲什么、儲多少”、非常態下“誰來供、何時供、供多少、供多久”問題，這對于完善城市生鮮農產品供給保障體系有著重要的借鑒意義。

3.3 確保可靠的抓手，成立國企為主、民企為輔的應急保障聯合體

極端情況下的城市生鮮農產品供給保障，要有可靠的抓手（執行隊伍）。

成立以供銷社為主的應急保障聯合體。供銷社是為農服務的合作組織，是城鄉物資流通的主要渠道，為政府進行一定的托底工作。供銷社遍布全國各省，建立了連接上下、協調調配物資的網絡體系，有著大型國企、央企無法比擬的聯動協同優勢。在常態下，加強以供銷社為主體的聯合體運營能力建設，貫穿銜接需求、生產、調配等各個環節，生產、運輸、批發、配送、銷售有效協作，服務三農和城鄉物資流通；在非常態下，聯合體成立城市生活物資配送專業服務隊，由聯合體統一調配，以踐行社會責任為己任，確保國企在城市應急保障中的主力軍地位和作用。2022年疫情防控期間，上海市崇明區供銷社建立了“來料加工”式的生豬屠宰系統，在本地進行生豬屠宰，疫情期間不僅沒斷供，還擴大了生豬屠宰產能，助力本地區肉類供應；區級供銷社在疫情防控過程中起到連接上下、協調調配物資的協同作用，供銷社通過省市供銷社聯動完成物資采購、分包，通過組織協調、訂單轉移等方式與外省市供銷社進行聯動，實現全國資源的快速調度。

建立民企為輔的應急保障聯合體。充分發揮民營企業總部的調控優勢，建立民企輔助應急保障聯合體。民企是生鮮農產品應急保障體系的重要組成部分，尤其是電商企業可將生鮮農產品生產、加工、倉儲、配送等各主體集中在電商平臺，促進加工、倉儲、配送等各環節的協同。2022年上海疫情防控期間，拼多多旗下的社區團購平臺“快團團”、上海壹佰米網絡科技有限公司旗下的“叮咚買菜”，均發揮了總部調控優勢，起到了良好的物資調控輔助作用。在非常時期，可以完善應急保障聯合體的“由面到線到點”，再“由點到線到面”的閉環功能。

3.4 確保政策的協同，出臺非常態下應急保供政策

出臺非常態下生鮮農產品保供政策，建立責任明確、協同共建的應急保障協同機制，明確非常態下的物流、儲備等關鍵需求保障點，確保非常時期的政策協同。

政府出臺政策鼓勵支持國有企業承擔保供穩價責任，明確國企在應對突發事件時應承擔的社會責任標準，建立企業應對突發事件的社會責任規范，尤其是應承擔的法定應急管理責任與應達到的社會目標。推進企業社會責任儲備，對承擔生鮮農產品應急保障的食品加工企業實施生鮮農產品加工補貼政策，通過生鮮農產品加工補貼政策扶持上海地區的生鮮農產品加工企業做大，以有效增加市場調節儲備量，把生鮮農產品加工企業留在城區。

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基金項目：國家社科基金一般項目“非常態下城市主副食品儲備與供應體系動態優化研究”（22BGL274）；上海市哲學社會科學“十四五”規劃項目“自貿試驗區聯動發展的機制及路徑”（2021BGL009）

作者簡介：姜啟軍（1969—），男，江蘇連云港人，上海海洋大學經濟管理學院教授、博士、博士生導師，主要研究方向：食品經濟管理，E-mail： qjjiang@shou.edu.cn；王夢元（2000—），女，山東臨沂人，上海海洋大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向：農業管理，E-mail： 15552974766@163.com。