主體功能區優化完善技術方法研究

關鍵詞：主體功能區；國土空間規劃；分區優化；高質量發展

0引言

改革開放以來，我國發展堅持以經濟建設為中心，追求GDP增長速度一度成為政府的重要取向，隨著市場機制作用的不斷提升，政府和市場在經濟增長和經濟效益方面兩個取向的合力，使得我國在國土開發方面出現了一系列問題，如：以資源環境代價換取經濟增長，重經濟建設輕生態環境保護，重經濟發展輕社會事業和文化事業建設，重部門利益和經濟單元的局部利益輕綜合效益和國家的整體利益，區域發展不平衡，規劃不成體系，政策碎片化等。主體功能區概念的提出致力于解決以上問題，經過十余年的探索實踐，主體功能區的理念已經得到廣泛共識，城鎮化、農業生產、生態安全三大戰略格局初步形成，相關配套政策逐步完善，主體功能區在國土空間治理和生態文明建設中的重要作用日益凸顯。隨著“多規合一”改革的不斷深化，國家新的協調發展戰略、城鎮化戰略等的實施，統籌發展和安全、構建新發展格局等新要求的提出，如何更好地推動主體功能區戰略在國土空間規劃體系中逐級傳導落地成了亟須解決的問題。基于此，本文旨在探索研究主體功能區優化的技術方法，為各地開展主體功能優化完善工作提供技術支撐。

1主體功能區規劃實施成效

1.1主體功能區理念深入人心

從2010年發布《全國主體功能區規劃》，到2012年黨的十八大報告提出主體功能區戰略，再到2013年黨的十八屆三中全會實施主體功能區制度，在主體功能區從規劃引領、戰略推進到制度落實演變的過程中，針對生態和農業空間的保護屬性以及針對城鎮空間無序開發的約束性日益明晰。黨的二十大以來，中央及各省（自治區直轄市）也多次對主體功能區作出重要部署，主體功能區戰略、理念及相關政策己得到各級政府部門的重視和落實。強化主體功能定位，優化國土空間開發格局，完善主體功能區制度，成為推進我國高質量發展的重要舉措。

1.2國土空間開發保護格局不斷完善

在國家級空間規劃缺位情況下，基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，建立了“國家+省”兩級、“優化、重點、限制、禁止”四類、陸地與海洋分列的主體功能區規劃體系，確立了我國國土空間開發保護的基本框架，構建了“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局、“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局和“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。主體功能區戰略與區域發展戰略相輔相成，共同推動形成要素有序自由流動、資源環境可承載的區域協調發展新格局。

1.3政策制度體系不斷健全

《全國主體功能區規劃》提出了財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等9方面的政策及差異化績效考核，有效約束了各類開發行為，促進符合生態文明建設要求的生產方式和生活方式逐漸形成。從國家層面“9+1”的政策體系看，生態環境、產業準入、差異化績效考核方面的政策進展較快，人口、民族、應對氣候變化等其他方面的政策進展相對緩慢。從地方層面看，東部沿海地區出臺配套政策比較多，中西部地區國家級重點生態功能區縣比較集中，探索差異化績效考核政策比較多。

2存在的主要問題

2.1功能定位未能順應新形勢新要求

黨的十八大以來，緊緊圍繞“兩個百年”奮斗目標，黨中央相繼提出統籌推進“五位一體”的總體布局和協調推進“四個全面”的戰略布局，黨的十九大報告進一步指出著力解決好發展不平衡不充分問題，實施包括區域協調發展在內的七大國家戰略，生態文明建設和經濟發展新常態成為全新的規劃背景。隨著國家新發展理念的提出和新發展戰略的實施，特別是人民對美好生活的向往和需求，原來的主體功能定位已難以滿足新的發展要求，必須順應新形勢變化，對空間資源進行再分配、再發展，科學謀劃農業、生態、城鎮發展格局。

2.2分區管控難以傳導落地

以縣級行政區為空間劃分單元的主體功能區體系，空間尺度較大，無法體現縣域內部的功能差異，尤其是當縣域存在多種適宜的主體功能類型時，容易造成定位偏差。同時，容易導致政策難以精準落地，剛性管控力度弱，比如，限制開發區內更多強調保障農副產品和生態產品供給功能，但在促進地方經濟發展、鄉村振興方面重視不夠，一些企業因進入負面清單被強制關停，而綠色低碳高效的新型產業結構尚未調整到位，地方經濟發展相對滯后。一些地方獨立的生態功能單元被縣級行政區劃割裂，造成相同生態單元，執行不同管制措施，實行不同獎補方案。為解決此類問題，一些地區在縣域行政區內選取個別鄉鎮，用于承接非主體功能，即在選取的鄉鎮范圍內可進行非主體功能活動，但也存在局部地區難以協調整體矛盾的問題。

2.3分區類型亟須完善

一方面，國土空間分類的基本要求是要保證空間利用類型的有序和漸變。優化開發區、重點開發區側重開發，限制開發區和禁止開發區側重保護，這種非開發即保護的分區類型之間缺乏一類開發和保護功能較為均衡的過渡類型，導致無法體現漸變的過程，也難以實現對復合、多元功能類型的準確表達。另一方面，重點開發區與優化開發區的概念界定尚存在一定不足。實際上，重點開發區面臨著與優化開發區相類似的資源環境約束，在國土空間利用方面同樣也需要強調集約節約和底線安全，重點開發區和優化開發區的區別應當是承擔功能的差異，而非資源環境的利用潛力差異。

3主體功能區優化原則與思路

3.1基本原則

3.1.1戰略引領，精準施策

全面落實國土空間開發保護新格局，統籌糧食安全、生態安全、能源安全、邊疆安全、歷史文化安全等國家安全戰略要求，對接區域重大戰略和區域協調發展戰略，確定農產品主產區、重點生態功能區和城市化地區布局優化方向；圍繞以人民為中心、以高質量發展為導向，細化主體功能分區，實施差別化精準政策。

3.1.2底線約束，統籌平衡

根據國家戰略部署和三條控制線等國土空間開發保護底線劃定情況，原則上按照農業、生態、城鎮的優先次序，協調不同層級、不同區域、不同功能定位和不同政策單元之間的主體功能區類型；統籌陸地和海洋空間開發保護要求，確定沿海地區的主體功能區類型。

3.1.3總體穩定，局部優化

保持原主體功能區戰略和制度的延續性、穩定性，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）基礎上，通過主體功能分區評估，重點針對功能定位與比較優勢或區域戰略明顯不匹配的區域進行優化調整。

3.1.4逐級傳導，因地制宜

一方面，主體功能區是國土空間規劃體系的重要組成部分，下一級國土空間規劃應嚴格落實上一級規劃確定的主體功能定位。另一方面，鼓勵探索主體功能區制度在基層落實的途徑，各地可根據實際情況，細化分區和適當優化評估指標，突出區域差異與區域特色，因地制宜明確開發保護指引和管控要求。

3.2明確三類功能區布局優化方向

《全國國土空間規劃綱要（2021-2035）》確定了農產品主產區“七區二十三帶”、重點生態功能區“三區四帶”、城市化地區“兩橫三縱”的格局，主體功能區的優化完善應有重點地對三類功能區布局進行優化。農產品主產區以鞏固糧食安全為基本任務，以促進水土匹配、穩固耕地數量、提升耕地質量、樹立大食物觀、協調與生態功能區關系為調整導向；重點生態功能區以筑牢生態安全屏障為基本任務，以生態系統整體保護、強化生態功能、筑牢生態安全底線、保障生態服務就近供給能力為調整導向；城市化地區的基本任務是促進高質量發展，調整導向為促進形成多中心網絡化城鎮體系格局、平衡國土空間開發和均衡布局、促進創新產業空間聚集。

3.3調整優化主體功能定位

3.3.1總體思路

以縣級行政區為單元，開展主體功能定位評估，結合農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區三大空間布局優化方向，調整縣級行政區定位，疊加特色功能類型，因地制宜細化主體功能分區，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局，技術路線如圖1所示。

3.3.2開展功能優勢度評估，綜合判定原主體功能定位的符合性

從區域功能比較優勢的角度，選擇合適的評估指標和閾值，分析評定各縣區農業、生態、城鎮功能優勢度。其中，從耕地和永久基本農田的數量、質量，大食物觀下農產品的產量方面評估農業功能優勢度；從生態保護紅線的面積、自然保護地的有無、“雙評價”生態保護重要性等方面評估生態功能優勢度；從經濟集聚能力和人口集聚能力兩方面評估城鎮功能優勢度。閾值的確定體現因地制宜，根據全省排名的相對值進行劃分，兼顧全省層面的功能重要性，主體功能區評估指標體系如表1所示。

基于功能優勢度評估結果，對比原主體功能定位，判定現行分區方案與評估結果的匹配性，劃分各縣區原主體功能定位符合性等級。農產品主產區：農業功能評估等級為1級或2級，且高于或等于生態、城鎮功能評估等級的，判定為“符合”；農業功能評估等級為4級，或低于生態、城鎮功能評估等級的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。重點生態功能區：生態功能評估等級為1級或2級，且高于或等于農業、城鎮功能評估等級的，判定為“符合”；生態功能評估等級為4級，或低于農業、城鎮功能評估等級的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。城市化地區：城鎮功能評估等級為1級或2級，且高于或等于生態、農業功能評估等級的，判定為“符合”；城鎮功能評估等級低于生態、農業功能評估等級的，判定為“不符合”；其他情況判定為“基本符合”。

3.3.3注重銜接協調，合理優化主體功能定位

控制調整幅度。考慮中央財政轉移支付能力，在總體穩定的基礎上進行局部優化，控制調整幅度在10%以內，對于西部等城鎮化處于加速發展階段地區可適當擴大調整范圍。

銜接國家戰略格局。優勢度評估是針對現狀展開的，為避免僅根據現狀而預測未來，需要以國家戰略格局為目標導向調整布局。

根據評估識別出的標靶范圍對縣區主體功能定位進行調整。優先調整黨中央、國務院文件和區域發展戰略中己明確需調整其主體功能定位的縣市，綜合評估結果符合性判斷為“不符合”的，優先調出原主體功能類型。

強化統籌協調。在形成初步調整方案后，需要協調鄰近區域、同一流域的主體功能定位，協調陸域和海洋開發保護實際情況，征求發展改革、財政、生態環境、農業農村等部門（單位）意見，尊重市縣政府意見，協商形成優化完善方案。

3.3.4差異化確定疊加功能類型，細化鄉鎮主體功能定位

為解決主體功能區缺少過渡類型或復合類型、分區尺度不夠精細等問題，一方面，可基于各地資源稟賦，結合相關規劃、名錄或技術標準，在3類基本功能分區上合理設置疊加功能類型，增加能源資源富集區、歷史文化資源富集區、邊境地區、特別振興區等特殊功能類型，構成“3+N”主體功能分區體系；另一方面，可根據實際需要，因地制宜細化部分或全部鄉鎮主體功能定位，銜接市縣規劃分區，分解落實相關約束性指標規模，推動主體功能區戰略在國土空間規劃中逐級傳導落地，為確保細化的合理性和可行性，鄉鎮主體功能定位應綜合考慮國家一省一市一縣發展戰略以及市縣國土空間規劃布局和分區，并與縣級主體功能定位保持總體一致。

4湖南省主體功能區優化完善的實踐探索

4.1《湖南省主體功能區規劃gt;實施成效與存在問題

2012年，湖南省印發了《湖南省主體功能區規劃》，全省劃定重點開發區43個（國家級30個，省級13個），農產品主產區35個（全部為國家級），重點生態功能區44個（國家級43個，省級1個），禁止開發區為點狀分布（3870處，4.55 X104km2，占全省國土總面積的21.5%）。規劃頒布實施以來，各縣市區均確定了主體功能定位與相應發展導向、管控指標及措施，國土空間格局基本形成，空間利用效率顯著提升，生態環境保護與治理成效顯著。隨著我國進入高質量發展新階段，規劃實施中也出現了區域發展不平衡、管控難以落地、政策缺乏具體實施導則等問題，亟須調整完善。因此，采用本文提出的方法對湖南省原主體功能區進行了評估和優化，優化完善結果如圖2所示。

4.2湖南省主體功能區優化完善結果分析

4.2.1依據功能符合性調整四縣市定位

結合“雙評價”、“三區三線”劃定、第三次全國國土調查、經濟社會統計數據等相關成果，評估原主體功能定位的符合性，并銜接國家和省級重大戰略，按照總體穩定、合理優化的原則，調整了郴州市安仁縣和桂陽縣、湘西自治州吉首市、岳陽市湘陰縣4個縣市的主體功能定位。

具體而言，安仁縣生態保護紅線面積占比達23.79%，面積占比排名位于全省第29位（全省共122個縣市區），且生態保護極重要和重要區面積占比高，而永久基本農田面積占比僅16.24%，面積占比排名位于全省53位，生態功能評估等級高于農業功能評估等級，需要從農產品主產區調整為重點生態功能區。吉首市和桂陽縣情況相仿，其生態功能評估等級與城鎮功能等級均較高，但從區域發展戰略來看，吉首市是湘西自治州人民政府所在縣，且在湖南省“十四五”發展規劃中被確定為區域次中心城市，是全省城鎮體系的重要支點，桂陽縣是湘南交通樞紐城市，武廣高速鐵路、廈蓉高速公路、衡武高速公路、桂道高速公路穿境而過，縣工業園被評為全省唯一的國家級循環化改造試點示范園區并成功轉型為省級高新技術產業開發區，且是全省第一批全面小康達標縣，因此，將吉首市和桂陽縣從重點生態功能區調整為城市化地區，有助于滿足全省國土空間整體開發和均衡布局的需要。湘陰縣是省級副中心城市岳陽市的中心城區，且位于國家級新區“湖南湘江新區”，優先從農產品主產區調整為城市化地區。

4.2.2園地制宜確定兩類疊加功能區類型

湖南省歷史悠久，文物資源位居全國前列，人稱“人文湘楚、山水湖南”，更是中國共產黨和中國革命的重要策源地之一。省內礦產資源豐富，優勢礦產多且分布相對集中，目前有多個城市的礦產資源開發己進入衰退或枯竭過程，致使城市發展活力不足，居民生活水平低，需要國家和省特別扶持。基于以上情況，設置歷史文化資源富集區和特別振興區2類疊加功能類型。

根據《國土空間規劃歷史文化遺產保護技術指南》和全省4A級以上的自然與人文旅游資源分布情況，結合湖南省世界遺產、歷史文化名城、名鎮等名錄，將以下26個縣市區列為歷史文化資源富集區，具體包括：炎陵縣、韶山市、南岳區、新寧縣、城步縣、君山區、平江縣、永定區、武陵源區、安化縣、沅江市、汝城縣、沅陵縣、溆浦縣、芷江縣、通道縣、洪江市、鳳凰縣、茶陵縣、新化縣、桂陽縣、新晃縣、江永縣、寧遠縣、道縣、武岡市。

通過銜接國務院發布的全國資源枯竭城市名單確定特別振興區。從2009年開始，先后有資興市、耒陽市、冷水江市、漣源市、常寧市被國務院確定為資源枯竭城市，據此，將資興市、漣源市、冷水江市、常寧市、耒陽市等5個縣市區列為特別振興區。

5結語

主體功能定位優化完善方法在以下方面具有明顯優勢：首先，采用單指標與綜合指標相結合的方式設置指標體系，不設置指標權重，明確各項指標分級標準，采用條件組合的方式，能更好地對結果進行分析和解讀；其次，在疊加功能區設置、指標選取、指標閾值等方面均留有一定調整的空間，可以滿足不同地區的需求；再次，控制調整幅度和數量，有助于保持原有主體功能區戰略和格局的延續性和穩定性。本研究充分體現了問題導向、目標導向和治理導向，在分析主體功能區規劃實施成效和存在問題基礎上，結合國家戰略新形勢新要求，提出了主體功能區優化完善的基本原則、總體思路和技術方法，并以湖南省為例進行了實踐分析，為國家和地方層面開展主體功能優化完善提供了新思路，有助于推動主體功能區制度深化落實。

現有研究僅提出了確定疊加功能類型、細化鄉鎮層級等方面的研究思路，仍缺少具體路徑和實踐案例，需要在未來研究中拓展補充不同層級、不同地區、不同功能類型的實踐案例，應重點關注相關配套政策和實施方案的制定。主體功能定位優化完善是開展監測評估和動態調整工作的重要技術依據，下一步將基于本文方法探索構建主體功能區監測評估指標體系和動態調整機制，以提高主體功能區實施的操作性和靈活性。