政策工具視角下我國基層公共文化服務建設研究*

華鈺文 陳 雅

（南京大學信息管理學院 南京 210023）

1 問題緣起與研究現狀

基層公共文化服務是我國公共文化服務體系至關重要的一部分，是保障我國人民精神文化生活、人民基本文化權益的主陣地。我國公共文化服務體系大致按照行政區劃體系分級設置，其中基層公共文化服務主要包括市一級的街道、社區等公共文化服務機構（如群眾藝術館、文化館、社區圖書館等），縣區一級及以下的公共文化服務機構（如農家書屋、縣圖書館、綜合性文化服務中心、文化站等）等所提供的文化服務。顯然，基層文化服務從市級到縣級、再到鄉鎮級直至村級的龐大層級體系是聯結城鄉文化建設的橋梁和紐帶，是促進文化均等化，讓基層用戶切實享受文化權益的重要工具[1]。《“十四五”文化發展規劃》《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》等重要政策文件都對基層公共文化服務建設與發展提出了更高要求，例如“打造新型城鄉公共文化空間”“提高基層綜合性文化服務中心使用效益”“推進縣以下基層公共文化設施社會化管理運營”等[2-3]。

現階段，學者對基層公共文化服務的研究包括3個方面。①基層公共文化服務的服務供給研究。研究主要以“三館一站”“城市書房”“農家書屋”等基層公共文化服務空間的供給服務為主，如貧困地區基層圖書館的閱讀服務，鼓勵志愿者介入能夠有效激活基層公共文化服務點的功能，有助于推動貧困地區基層圖書館閱讀服務的發展[4]。王丹和陳雅以“秋白書苑”為例，認為我國基層公共文化服務應聚焦群眾高質量的文化需求，加強服務創新、內容優化和技術應用，以助力“書香中國”建設[5]。②基層公共文化服務的管理研究。治理主體通過政策、科技、管理等手段嵌入公共文化服務，以多種方式滿足用戶多元文化需求，可調動群眾參與的積極性，顯著提升基層公共文化服務效能。陳庚和李婷婷[6]認為以農民需求導向邏輯進行資源配置、增強“建”“管”主體之間的聯系、強化基層統籌和共建共享、加強與基層圖書館的聯合互動，是促進農家書屋轉型發展和提質增效的基本策略。③基層公共文化服務的政策分析。高文華[7]認為，省級圖書館應扮演中心館的角色，創新總分館制，促進基層公共文化服務標準化建設。亦有學者利用政策工具、政策目標的二維分析框架來闡述在鄉村文化振興中鄉村基層公共文化服務所發揮的重塑鄉村文化自信的作用[8]。

綜上所述，現階段基層公共文化服務研究較少關注相關政策，研究內容聚焦服務供給與管理兩方面，從政策分析視角研究的成果相對薄弱。同時，我國的公共文化服務體系建設重心由“量”向“質”轉移，基層公共文化服務是保障公民基本文化權益的重要組成部分，筆者認為有必要對基層公共文化服務的政策文本進行系統性的整理與分析。因此，本研究以政策工具為視角，對自“十五”以來國家發布的基層公共文化服務政策進行文本分析，旨在揭示現階段基層公共文化服務政策工具的使用方式及其與建設目標的結合情況，并為基層公共文化服務政策的制定提供具體建議，從而推動我國公共文化服務體系的高質量發展。

2 基層公共文化服務政策的分析框架設計

政策工具是指治理主體用來達到特定政策目標的手段、方法或措施。這些工具被設計用來影響社會、經濟、環境等方面，以實現政策制定者所設定的目標。政策工具可以是多種多樣的，治理主體可根據不同的政策目標和背景，選擇不同的政策工具來實現預期的效果[9]。筆者基于政策工具，為確保政策工具與目標相匹配并影響政策對象，創造有利的實施環境，以實現政策預期效果，而采用了常見的二維（X-Y維）分析框架。本研究的二維分析框架以政策工具類型（X維）和基層公共文化服務目標（Y維）為基礎，全面探究和揭示基層公共文化服務建設發展規律。

2.1 政策工具維度（X維度）

政策工具的經典研究范式思路主要來源于Rothwell[10]提出的供給型、需求型與環境型三大政策工具類型以及與三者對應的12種政策工具。隨著研究的不斷深入，學者們基于Rothwell的觀點對政策工具的種類進行了擴充，如趙筱媛和蘇竣將政策工具擴充至14種[11]，王子健和完顏鄧鄧根據公共數字文化服務的政策特征擴充至22種[12]。政策工具在政策文本研究中已趨于成熟，學者們將其應用于鄉村振興[13]、數字包容[14]、信息安全[15]等多元政策領域。本研究借鑒以上成果，將基層公共文化服務建設政策工具分為供給型、需求型與環境型3大類和15小類，組成基層公共文化服務政策分析框架的X維度（見表1）。供給型政策工具類型主要是通過政府的主導作用，以資金、人才、平臺、技術等支持手段為支撐，推動基層公共文化服務建設。需求型政策工具類型主要是以政府采用的宏觀手段為主，調動社會主體（公眾、社會力量、政府部門等）參與基層公共文化服務建設的積極性，以推動基層公共文化服務的發展。環境型政策工具主要是指對基層公共文化服務建設政策環境的調控，例如環境營造、目標規劃、標準制訂等等，通過創設適宜的政策環境，引導基層公共文化服務良性發展。

表1 基層公共文化服務建設政策分析之X維度

2.2 基層公共文化服務的服務目標（Y維度）

基本政策工具展現了政策實施方式，但無法體現實施后的具體運行特征和效果。政策實施旨在引導服務對象，因此文章將我國基層公共文化服務的效果作為綜合分析框架的Y維，與X維結合，全面客觀地分析我國基層公共文化服務政策的發展。

根據《公共文化服務保障法》以及現有文獻記載，公共文化服務政策的主要目標在于保障公共文化服務的均等性、便利性、多樣性、公益性與基本性[16]發展。均等性表示公共文化服務和資源應平等分配，公共文化設施與資源要均衡布局，確保用戶能公平享受到政府提供的基層公共文化服務。便利性指用戶能輕松享受到基層公共文化服務，并隨時隨地使用服務。多樣性意味著基層公共文化服務和產品應多元化，以滿足不同群體的文化需求。公益性表示所提供的基層公共文化服務應以公益為導向，主要以免費或低收費為主，而非以盈利為目的。基本性是指公共文化服務主要是滿足群眾基本的文化生活需求的服務，例如三大文化惠民工程、廣播電視村村通工程等。根據上述順序，文章將五種基層公共文化服務屬性編碼為“Y1—Y5”（見圖1）。

圖1 我國基層公共文化服務屬性

圖2 基層公共文化服務政策分析框架

2.3 二維政策文本分析框架的確立

基于X-Y維的內容，結合當前我國基層公共文化服務政策出臺的實際情況，文章構建了政策工具視角下基層公共文化服務政策文本二維分析框架，如圖 2 所示。

3 我國基層公共文化服務政策的計量分析

3.1 基層公共文化服務政策源選擇

為確保基層公共文化服務政策研究的全面性和權威性，文章的政策數據來源包括“北大法寶”“公共文化服務政策基礎數據庫”等法律法規資源數據庫，以及中國政府網、文化和旅游部官網等政府官方網站。檢索詞主要為“公共文化”“數字鄉村”“基層文化”等關鍵詞，檢索時間范圍為2001年至2023年，旨在探究“十五”至“十四五”期間基層公共文化服務政策的變化。研究檢索時間為2023年4月1日至2023年4月8日，選取符合以下標準的政策文本：①涵蓋國家層面的政策，尤其是中央級政策；②主題聚焦于基層公共文化服務，或包含與基層公共文化服務相關的內容；③政策文本類型包括政策、法律、意見、辦法、規范等。經過數據清洗后，共獲得70份符合本研究標準的政策文本（見表2）。

表2 我國基層公共文化服務政策文本概況

3.2 政策文本編碼

本研究以單個政策文本作為文本分析單元，按照“編號-章節-條例-政策工具-屬性與功能”的形式對政策文本的內容進行編碼。例如“01-1-3-X34-Y1”表示標號為01號的政策文本中的第一章第三條內容，對應使用的是環境型標準選擇的政策工具。為保證編碼的準確性與完整性，筆者邀請圖書情報與檔案管理專業的博士生和碩士生各1名進行第二輪編碼，經計算與調整，編碼一致性比率達到80%以上，結果可被接受。又邀請1名圖書情報與檔案管理專業的教授和1名同專業的副教授對編碼結果進行檢查，評估編碼可靠性并進行調整。最終形成614條編碼，由于篇幅所限，在此只列舉部分編碼內容，具體見表3。

表3 基層公共文化服務政策文本編碼情況（部分）

表4 公共數字文化服務政策部門分布列表

3.3 政策文本分析

3.3.1 基層公共文化服務政策時間分布

本研究通過統計70份基層公共文化服務政策文本的發布時間，構建了政策歷時數量分布圖（見圖3），有助于梳理我國基層公共文化服務政策的演變脈絡，也能更直觀地呈現出這些政策從初期到成熟的發展趨勢。如圖3所示，“十五”至“十一五”期間，我國基層公共文化服務政策處于孕育階段，平均每年出臺2份相關政策。到“十二五”期間，我國基層公共文化服務政策出臺出現第一個高潮，在2011年出臺7份相關政策，年平均出臺3.4份相關政策。十八大召開后，國家為建設特色社會主義，對全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局作出重大部署，由此在2012年后，我國公共文化服務建設進入新篇章，相關的基層公共文化服務政策數量也隨之增長。進入“十三五”規劃時期，基層公共文化服務政策出臺的數量出現井噴式增長，《中華人民共和國公共文化服務保障法》的出臺意味著我國基層公共文化服務發展與建設亦有法律保障，另外如《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》《“十三五”時期文化發展改革規劃》《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》等配套政策的推出，以及鄉村振興中的文化振興對鄉村公共文化服務提出的新要求，共同將“十三五”時期基層公共文化服務政策的數量推向頂峰。到“十四五”時期，我國基層公共文化服務建設迎來新局面，中共中央、國務院、文化和旅游部、財政部等正深入探索基層公共文化服務的現代化、均等化、數字化、便利化發展。

圖3 基層公共文化服務政策歷時分布圖

3.3.2 基層公共文化服務政策出臺機構分布

從收集到的70份政策文本來看，獨自發布1份政策及以上或聯合發布2份政策及以上的部門共12個。全國人大常委會、中共中央辦公廳、財政部、文化和旅游部是出臺基層公共文化服務相關政策的主要部門，這顯示出國家層面對公共文化服務體系建設的重視，通過頂層設計不斷完善我國公共文化服務體系，并對我國基層公共文化服務作出重點規劃和建設。文化和旅游部也是基層公共文化服務建設的主管部門，有著根據中共中央的頂層設計，不斷完善基層公共文化服務建設相關政策體系的職能。農業農村部、教育部、國家新聞出版署、住房和城鄉建設部等部門也從財政支持、設施規劃、人才培養等不同方面助力基層公共文化服務建設。這表明，我國基層公共文化服務建設發展有賴于跨部門、多項目的多元治理與合作。

3.3.3 基層公共文化服務政策維度分析

為探究政策工具與基本公共文化服務屬性之間的關系和規律，文章根據X-Y二維政策分析框架進行了交叉分析，統計相應的政策工具與基層公共文化服務屬性，若其中個別政策工具對應兩個及兩個以上屬性，則進行重復編碼，經過統計與匯總，最終形成基層公共文化服務政策二維分布表（見表5）。

表5 基層公共文化服務政策二維分析表

X維度分析。從X維度即政策工具視角出發（見圖4），可以發現三種類型政策工具的使用存在一定差距。首先使用得最多的政策工具是環境型政策工具，占比45.93%，其中二級維度使用次數差距較大，數量最多的二級維度X31目標規劃占比17.10%，而其他環境型政策工具占比均未超過10%，占比最小的為X33實施監管，這說明基層公共文化服務建設政策主要以目標制定與總體規劃為主，在此基礎上其他環境型政策工具是保障目標規劃實施完成的輔助工具。其次是供給型政策工具，其4個二級維度占比差距相對較小，占比最高的是X14基礎設施建設，占比9.77%；占比最低的是X11資金投入，占比5.70%。從供給型政策工具的使用來看，國家對于基層公共文化服務的供給十分重視，并從側面反映出國家對于改善基層公共文化服務供給質量、提升服務效率、促進服務均等化的決心。最后使用得最少的是需求型政策工具，占比20.03%，特別是X23政府外包僅占1.30%，而占比最多的是X24合作共建，占比9.28%，占需求型政策工具近一半的數量，這反映出國家鼓勵基層公共文化服務跨區域、跨領域、跨部門、多層次、多主體的協調合作，以形成基層公共文化服務共享共建共治的新模式。

圖4 基層公共文化服務政策編碼結果之X維度

Y維度分析。從Y維度編碼結果來看（見圖5），首先基層公共文化服務的基本性占比最高，為51.79%，這意味著政府采用政策工具的主要依據基層公共文化服務的基本性，即滿足用戶的基本文化需求。其次是多樣性與均等性，分別占比23.58%與14.17%，最后是公益性與便利性，分別占比7.2%與3.26%。綜上而言，現階段基層公共文化服務政策文本的屬性分布并不均衡，國家依然將基層公共文化服務的基本性建設放在首位。根據Y維度屬性的歷年變化情況來看（見圖6），在“十五”至“十一五”期間，我國基層公共文化服務建設主要是保障其基本性發展，進入“十二五”時期，隨著經濟和信息數字技術的發展，政府提供基層公共文化服務的工作重心逐步向均等性、便利性、多樣性與公益性偏移，我國基層公共文化服務從重“量”發展轉變為保“質”發展的新時期，政府開始重視其全方位發展。

圖5 基層公共文化服務政策編碼結果之Y維度

圖6 Y維度屬性歷時分布圖

二維交叉分析。根據表5縱向比較的數據來看，基層公共文化服務中的多樣性與基本性涉及本研究中所有的政策工具，共計459個編碼點。政府在保障基層公共文化服務基本性的同時，亦開始關注服務的多樣性問題，以滿足用戶日益增長的文化需求。基層公共文化服務的便利性涉及的政策工具最少，說明便利性并非現階段政府工作的重點，僅有7項政策工具。涉及3次及以上的政策工具分別為X12技術支持8次、X14基礎設施建設3次以及X24合作共建4次，此三種政策工具主要依靠數字技術的應用、網絡信息設施建設以及多元的政社聯動來推進利用。均等性共涉及13項政策工具，共87個編碼點；公益性共涉及12項政策工具，但編碼點遠遠少于均等性，僅48個編碼點。

根據表5橫向比較的數據來看，在所有政策工具中，有6項政策工具貫穿了基層公共文化服務的5種屬性，分別為X12技術支持、X14基礎設施建設、X24合作共建、X31目標規劃、X32標準建立以及X35機制健全，這6項政策工具共有355個編碼點，且總應用比重較大，占比57.81%。從供給型政策工具來看，基層公共文化服務建設重點依然是基礎設施建設和高新技術的應用與升級。從需求型政策工具來看，政府鼓勵多領域、多主體、多部門參與基層公共文化服務的合作共建。從環境型政策工具來看，在基層公共文化服務的目標指引下，基層公共文化服務標準和配套相關機制的建立有助于基層公共文化服務實現在不同地區、不同人群之間的規范化、標準化配置，提升多樣資源分配的均等化，滿足人民對多元文化的需求，實現精神生活共同富裕[17]。

4 我國基層公共文化服務政策分析

隨著我國文化建設的深入開展，基層公共文化服務作為公共文化服務體系的基礎支撐，其地位愈發凸顯，發展亦愈發受到國家重視。整體來看，從全國人大、中共中央、國務院的頂層設計和整體規劃，到文旅部、教育部、農業農村部、國家新聞出版署等部門的緊密合作，結合政策出臺數量、自上而下的政策配套程度，可以發現我國基層公共文化服務的政策發展已步入成熟階段，形成了較系統的政策體系。

4.1 政策工具的選擇分析

政策工具選擇的本質是尋求價值、確認價值和實現價值的過程[18]，起著在政策績效和政策目標之間搭建橋梁的作用。由于文章選擇的都是中央印發的重要政策文本，會從全局角度考慮基層公共文化服務的建設規劃，這使得環境型政策工具中的目標規劃成為整個政策工具框架中使用次數最多的，也相應提升了環境型政策工具的總體使用次數。可以說，目標規劃這一政策工具的廣泛應用對國家各職能機關和各級地方政府建設基層公共文化服務進行了明確的價值引導，對基層公共文化服務建設進行了前提性、原則性以及整體性的價值確定，符合國家價值取向，但現階段基層公共文化服務建設中的政策工具使用存在嚴重的結構失衡問題。從一級指標來看，主要表現為環境型政策工具相對溢出，而缺乏用于達成調控環境目的的供給型和需求型工具。這意味著政策頂層設計過剩，可能會造成政策執行效率降低，即頂層設計下沒有相匹配的政策實現措施。再者，相較于供給型與需求型政策工具，政府更注重供給型工具的使用，這會導致基層公共文化服務的供給與需求不相匹配。整體上看，中央政府過于強調對基層公共文化服務建設中政策環境的把控與調節，而對起到推動與拉動效應的供給型和需求型政策工具有所忽略。從二級指標來看，僅供給型政策工具中的二級指標數量分布相對均衡，目標規劃和合作共建的比重分別占環境型和需求型政策工具數量的37.23%與46.34%，其他環境型和需求型政策工具未受到重視，造成其內部不合理使用。盡管不同政策工具的使用可能存在差異，但政府在政策制定過程中仍要綜合權衡各種工具的使用效果，以確保政策體系內部的系統協調性。

4.2 政策目標的導向分析

根據X-Y維基層公共文化服務政策分析框架，現階段政府使用政策工具的目的主要是保障基層公共文化服務的基本性。隨著中國經濟的快速發展，人民物質生活水平的提升，加上我國物聯網、云計算、互聯網+、大數據、人工智能等高新技術的不斷演變與融合，政府已有能力與條件推進基層公共文化服務的全面發展。然而，根據文章的分析，用于支撐基層公共文化服務的基本性政策工具數量已超過總政策工具數量的一半，這種數量上的差異可能會逐漸演變為基層公共文化服務屬性發展程度上的不平衡，從而為其穩定發展埋下隱患。多樣性的不足可能無法滿足用戶不斷增長的多元文化需求；公益性和均等性的缺失可能使弱勢用戶無法公平享有基本文化權益；便利性的不足可能無法滿足用戶隨時隨地利用文化服務的需求。制定政策文本的初衷是通過各類政策工具完善基層公共文化服務并推動其不斷發展，以促進基層公共文化服務屬性的協調發展。研究還發現政策工具的使用相對單一，且與基層公共文化服務屬性不完全匹配。例如，目標規劃政策工具被廣泛使用，達到105次，但在提升基層公共文化服務便利性方面只使用了1次，在增強公益性方面僅使用了9次，這種情況可能會影響整個政策工具體系的協調性。目標規劃是基于基層公共文化服務的頂層規劃，對基層公共文化屬性應用的不均衡可能會影響基層公共文化服務的協調性發展，致使服務效率降低，進而影響部分弱勢用戶群體（例如低收入群體）享受文化成果的權利。

4.3 政策出臺的綜合分析

根據《公共文化服務保障法》的規定，“國務院文化主管部門、新聞出版廣電主管部門依照本法和國務院規定的職責負責全國的公共文化服務工作”。從政策出臺的部門來看，除了中共中央和國務院之外，文化和旅游部以及國家新聞出版署也參與了促進基層公共文化服務發展的政策制定。其中，文化和旅游部是主要的政策制定部門，國家新聞出版署的參與程度較低。在部門協作方面，總計有12個政府部門參與了基層公共文化服務發展的政策制定，其中8個是國務院的組成部門或直屬機構，這表明關于基層公共文化服務發展建設問題正逐步引起國家重視，各部門在各自領域內的合作更緊密，合作領域也在逐步擴大。然而，就政策出臺的數量和屬性而言，盡管涵蓋基層公共文化服務的政策范圍廣且數量可觀，但專項性政策相對較少，也尚未出臺一套系統規劃和全面部署基層公共文化服務發展的專門性政策，缺乏統一且有針對性的核心政策。例如，《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》雖然在協調基層綜合性文化服務中心建設方面起到頂層設計的作用，但在現階段國家尚未出臺統一的專門性政策來作為基層公共文化服務政策體系的核心。

5 我國基層公共文化服務政策制定策略

本研究從政策工具的角度出發，對基層公共文化服務政策文本進行了分析，揭示了當前的發展現狀和存在的問題。基于基層公共文化服務政策分析框架，文章提出以下對策來完善基層公共文化服務政策的制定。

5.1 優化政策工具應用體系

為確保基層公共文化服務的可持續發展，需要協調三大類型的政策工具。未來制定政策時，應全面考慮各個具體的政策工具在基層公共文化服務不同發展階段的作用、優勢以及協同配合。政策工具的整體結構布局需要得到優化，以形成系統均衡的政策工具應用體系。具體而言，一方面，國家應適當調整環境型政策工具的使用結構。在現有目標規劃的基礎上，加強推動建設標準的制定，推動基層公共文化服務的標準化發展。通過實施監管體系，了解基層公共文化工作的現狀，為基層公共文化服務開通綠色通道，通過優惠政策和資源統籌為其提供支持。還要建立健全發展機制，以保障基層公共文化服務的良性發展。另一方面，要加強需求型政策工具的應用，充分發揮其在推動基層公共文化服務發展方面的作用。政府應簡化政策制定流程，鼓勵社會力量和公眾參與基層公共文化服務建設。政府可以加強宣傳，建立需求反饋渠道，了解用戶需求，同時鼓勵使用政府外包和政府購買等政策工具。

5.2 推動基層公共文化服務全屬性均衡發展

從基層公共文化服務的屬性分布來看，政策在建設基層公共文化服務的基本性環節中占比過大，便利性與公益性環節明顯不足。基本性是基層公共文化服務最為核心的屬性，而提升便利性與公益性可以實現基層公共文化服務的提質增效，拓展用戶群體，提高用戶參與度，為基層公共文化服務的良性發展添磚加瓦。所以，未來的政策制定應在保障基層公共文化服務基本性的基礎上，整合公共資源，對基層公共文化服務的其他屬性進行重點投入與扶持。例如利用技術建立云平臺來提升服務便利性，鼓勵政府外包、政府購買等，提供多樣性市場供給服務，通過資金投入、優惠政策來保障服務的均等性、公益性等。此外，在完善基層公共文化服務政策的過程中，還應注重政策工具的選擇。有關主體需要明確不同階段政策工具的具體目標和發展要求，以目標為導向、需求為驅動，根據不同階段的目標和需求，選擇相應的政策工具。應將各類政策工具充分服務于實現基層公共文化服務政策目標，以提升政策工具與目標的適配度，這有助于提高基層公共文化服務政策的實施成效。

5.3 構建基層公共文化服務專項政策體系

基層公文化服務在我國公共文化服務體系中占據重要地位，是我國公共文化服務的基礎，正所謂“水之積也不厚，則其負大舟也無力”，只有打好基礎，我國的公共文化服務體系建設才能平穩前行。一方面，要由中共中央、國務院或文化和旅游部、國家新聞出版署聯合制定并發布“十四五”至“十五五”期間基層公共文化服務建設發展戰略。基層公共文化服務的發展需要建立專門的規劃框架，系統有序地策劃未來5至10年的建設任務。這框架應明確不同時段、領域和地區的具體建設任務，為各級政府部門推動基層公共文化服務的發展提供指導。同時，還需要以整體性思維為基礎，建立多部門、多層級的協同合作機制，根據政策關聯的不同要素，加強多部門的協同合作，充分利用各部門的優勢，滿足基層公共文化服務的多樣需求。在此基礎上，可制定整體的公共文化建設戰略，自上而下地構建由基層公共文化服務多要素專項政策支撐的政策體系，從而更好地推動基層公共文化服務的發展。