中美通報技術性貿易措施(TBT)差異比對與發(fā)展趨勢分析

鄭少鋒 王思穎 李偉才 陳楠 牛繼豪

【摘要】文章以研究中美在實施技術性貿易措施（TBT）同時履行WTO職責過程的差異為主線，對比中美在2022年通過WTO端口發(fā)布的TBT通報的目的、領域、內容、特征等各方面的區(qū)別，研究其發(fā)展方向、趨勢以及由此帶來的潛在影響；綜述兩國在開展TBT工作的具體操作差異，分析美國在運作過程中召回制度、市場準入的綜合運用特征；研究借鑒發(fā)達國家技術性貿易措施工作中的標準、法規(guī)與合格評定程序的協(xié)同運作特點，并建議通過標準化國際戰(zhàn)略完善高質量發(fā)展時期技術性貿易措施的筑籬與破冰工作。

【關鍵詞】技術性貿易措施；差異比對；發(fā)展趨勢；國別分析

【中圖分類號】F74

隨著經濟全球化和貿易自由化的發(fā)展，關稅、配額、許可證等傳統(tǒng)貿易保護措施逐漸受到制約和削弱，技術性貿易措施逐漸演變?yōu)榕c匯率、關稅并列的三大貿易壁壘[1]。根據(jù)海關發(fā)布的調查數(shù)據(jù)顯示，我國承受國外技術性貿易措施影響的企業(yè)數(shù)量逐年遞增。近年來，美國以低碳、節(jié)能、環(huán)保等為由，對中國出口貨物設置了各種與知識產權相結合的技貿措施。調查顯示，中國有40%的出口企業(yè)曾遭受到國外技貿措施的影響，其中來自美國的影響高居榜首。2022年全球TBT通報數(shù)量為3896例，其中美國455例，占11.7%。2022年，美國消費品安全委員會（CPSC）共發(fā)布了293例召回通報，其中對于中國貨物的召回通報157例，占總數(shù)量的53.6%，較上年增加17.2%，涉及金額約35.9億美元，負面影響巨大。

一、中美技術性貿易措施通報差異

根據(jù)中美2022年發(fā)布的技術貿易措施通報內容統(tǒng)計，2022年度美國共發(fā)出455起通報（包含316起修訂/增加通報），而中國只有67起通報（包含5起修訂/增加通報）。自WTO機制（1994年）運作以來，累計到2022年12月31日，美國發(fā)布的通報編號已達到1955，中國（2001—2022年）則為1712，雖然整體數(shù)量相差不多，但通報的內容、形式和連續(xù)性，美國顯得更加復雜，直接體現(xiàn)在每年的通報發(fā)布數(shù)量差異上。

（一）發(fā)起目的指向

統(tǒng)計分析中美發(fā)布通報的指向目的，在近年的技術性貿易措施實施過程中，美國以節(jié)能、保護環(huán)境、保護人類健康為由發(fā)布的技術性貿易措施比例均衡，以不同目的為導向的措施均得以全面發(fā)展實施。而中國發(fā)布的措施則仍然以注重基礎安全要求作為主要目的訴求。2022年美國發(fā)起技術性貿易措施通報的理由排第一位的是“節(jié)能”155起，占比34.1%；中國排第一位的是“保護人類健康安全”46起，占比68.7%。

美國長期強調以“國家利益”作為高科技領域制定技術法規(guī)通報的出發(fā)點，以保護“國家安全”作為制定技術性貿易措施的要求，特別是在無人機電子技術、航空航天技術、通信技術、網(wǎng)絡安全等領域，通過通訊技術制定高要求高標準來引導和控制全球信息化領域發(fā)展。比如G/TBT/N/USA/1933通報就是針對Insitu公司ScanEagle3無人機的特殊等級適航安全進行限定。而中國發(fā)布的技術性貿易措施通報暫未出現(xiàn)以影響國家安全為出發(fā)點，且未涉及衛(wèi)星通訊技術的科技領域。美國針對性地對無人機、通訊網(wǎng)絡（G/TBT/N/USA/1933、G/ TBT/N/USA/1732/Add.1）等領域設立技術性限制，在自身技術優(yōu)勢明顯的領域筑籬。

（二）標準運用對比

在2022年美國455起通報中，涉及標準更新的有160項，占比為35.2%，非直接標準的法規(guī)要求和符合性程序規(guī)定則占據(jù)了更大的比例；而中國發(fā)布的67起通報中，涉及標準規(guī)范發(fā)布更新為60起，占比則高達89.6%。中國國家標準通報是以標準征求意見稿的形式發(fā)布的TBT通報，其最大的特點就是分類細化和精準，對于同一個產品、事件和目的往往以多個準確通報發(fā)布，比如中國醫(yī)療器械通報G/TBT/N/CHN/1600、G/TBT/N/CHN/1659和G/TBT/N/CHN/1597，其通報內容分別涉及的生產、經營、注冊，均是圍繞醫(yī)療器械的準入條件展開，美國則通過技術法規(guī)或合格評定規(guī)則的形式將三者統(tǒng)一發(fā)布在一個通報號中，中國則更多采用逐一發(fā)布的方式。同時，當其中某一標準變化時，其涉及以往的通報也需要發(fā)布與更新，造成了通報數(shù)量顯示較多，以至于形成中國的發(fā)布通報數(shù)量與美國發(fā)布通報數(shù)量相當?shù)睦斫猓珜嶋H中國設置的TBT準入限制內容卻遠少于美國。

（三）注冊規(guī)范和標識對比

在應用技貿措施，執(zhí)行召回制度和市場準入制度等過程中，美國在注冊規(guī)范和標識等方面嚴格把控，以防止欺詐行為和以消費者保護為由提出了關于市場準入的標簽、警告聲明和注冊登記等措施。2022年，中國被FDA拒絕進口的醫(yī)療產品中91.4%的醫(yī)療產品因涉及各種注冊問題而被拒絕進口，因涉及企業(yè)未注冊問題而被拒絕進口的有49.1%，因涉及未提供510（j）或510（k）要求提交的通知或其他信息的有56.2%，因產品與已上市合法產品為非實質性等同或未申請FDA510（k）而被拒絕進口的有42.4%（注：同一批次產品可能涉及多個拒絕原因）。國內則在控制注冊規(guī)范和標識的要求上比較寬松，且允許整改放行，給予了外方調整整改的空間，一般不會以此為由直接拒絕進口。

（四）安全與質量控制對比

2022年中國發(fā)布的技貿通報中，以“保護人類健康安全”為由制定的技術法規(guī)通報46起，占中國2022年通報總數(shù)的68.7%；而美國方面通報“保護人類健康安全”為由的有103次，占美國2022年通報總數(shù)的22.6%。據(jù)統(tǒng)計，近三年，中國發(fā)布通報標題提及“安全”的98次，占總發(fā)布通報的30.6%；美國發(fā)布通報標題提及“安全”的144次，占總發(fā)布通報的11.9%。此情況說明中國一直以基礎產品安全作為長期技術性貿易措施的工作內容，而美國則更加側重節(jié)能環(huán)保等級方面的控制，并形成環(huán)保節(jié)能、安全和注冊合規(guī)三者并行的局面。

二、發(fā)展趨勢

（一）發(fā)起目的指向

各國往往在自己的優(yōu)勢領域，通過制定技術性貿易措施形成相應的技術壟斷和市場控制[2]。從中美2022年技術性貿易措施通報發(fā)布的行業(yè)領域分布（見表1）、機電領域發(fā)起的理由差異及通報的具體內容分析，反映了以下三方面的特點：一是美國在傳統(tǒng)產業(yè)機電類、化工產品、食品領域持續(xù)更新技術法規(guī)要求，通過技術法規(guī)不斷提升要求。在機電類產品196起通報中，涉及節(jié)能為138起、環(huán)保22起，兩項占比為81.6%，且大部分通報均為近三年內的通報。而以保護人類健康安全為由的通報只有14起，占比為7.1%。而中國在節(jié)能環(huán)保和安全保障這兩個方面的占比為3.2%和19.4%，基礎安全法規(guī)仍為目前技術法規(guī)的重心。二是基于環(huán)境保護目的，美國加強了針對化工產品的質控。在其35起化工產品通報中，通報內容涉及化學原料、再生材料、危險化學品、固體廢物等子領域的細化通報，也包括了各類化學有害物質的使用限定。而中國則發(fā)布了化妝品衛(wèi)生規(guī)范和質量管理規(guī)范的基礎標準，在環(huán)保標準方面限制要求較少。三是美國在核能、航空、通訊與網(wǎng)絡技術、無人機、無人駕駛等高科技領域方面率先提出要求，搶先占據(jù)制定標準并擴大技術法規(guī)的先導性優(yōu)勢，而中國則在無人機控制方面根據(jù)產業(yè)發(fā)展提出要求。

另一方面，剔除對原技術法規(guī)的修訂通報，僅考慮2022年的新發(fā)布通報內容，則美國2022年新增加通報為139起，中國為62起通報，數(shù)量差距縮小明顯。綜合新發(fā)布通報內容的領域分析，中方在輕工紡織、衛(wèi)生與健康等方面通報數(shù)量多于美國，試圖通過細則的領域劃分，強調傳統(tǒng)領域新產品要求（如衛(wèi)生與健康領域的物品衛(wèi)生檢疫、醫(yī)療器械等）的標準滲透，并且在公共服務保障等特殊領域大范圍傾斜，強調新領域的技術規(guī)則建設。而美國則一方面以環(huán)境保護為由，尋求維護在化工品等新的制造上的霸權地位，同時注重本國環(huán)境的保護；另一方面對于高科技的高端制造通過制定準入要求和標準化控制，建立國際行業(yè)主導權。

（二）特殊行業(yè)的發(fā)展

中美在特殊行業(yè)領域制定的技術性貿易措施也呈現(xiàn)了明顯的差異。圍繞公共服務行業(yè)所制定的各種標準法規(guī)，中國以消防、煤礦職業(yè)健康、電子煙等基礎安全為出發(fā)點（共9起通報），一方面為更好保護本國國有企業(yè)及相關單位的發(fā)展，另一方面強調提升公共安全的準入。美國發(fā)布通報則涉及公共職能的多方面細分，包括煙草、職業(yè)健康、交通、槍械、公共設施、建筑等，美國均做出了技術性規(guī)定，其控槍、控煙和注重勞動保護等政策通過通報具體實施，充分體現(xiàn)了其國家文化、消費習慣與產業(yè)特征。對于同樣的海洋工程領域，美國以通訊技術發(fā)展為技貿重點，而中國以海上人員健康、海上遇險和安全系統(tǒng)等基礎提出安全指標。

（三）保護本國大型企業(yè)利益

中國的技貿措施往往基于綜合醞釀考慮，包括國際法規(guī)的推廣程度、國內市場的反應程度和行業(yè)的適應程度等，標準的制定與發(fā)布歷經時間較長。例如對G/TBT/N/CHN/1635通報，發(fā)布了《一次性使用衛(wèi)生用品衛(wèi)生要求》GB15979標準修訂版本的征求意見稿，該標準2002年發(fā)布，2020重新立項修訂，時效長且具有行業(yè)共同性。而美國對于標準的修訂與美國技貿的發(fā)布則經常是針對某個特定問題發(fā)布，具備專門性與時效性的特點，并且形成對自己國家的優(yōu)勢企業(yè)進行保護其地位的作用。比如G/TBT/N/USA/1804號通報：“美國適用于霍尼韋爾、龐巴迪BD-100-1A10型飛機電子系統(tǒng)安全保護的特殊條件”就是毫不避諱地對特定公司特定型號的產品建立特定技術性要求。

（四）其他方面

歐美國家的技術性貿易措施的發(fā)起和標準的制定修訂往往基于傷害案例監(jiān)測系統(tǒng)，比如宜家“奪命抽屜柜”事件，2016年宜家生產銷售的馬爾姆系列抽屜柜由于設計原因，在沒有固定在墻上的情況下，造成抽屜柜傾倒壓死幼兒的事件。截至2017年，美國至少有9名兒童因該款抽屜柜的翻倒而死亡。因此，美國材料與試驗協(xié)會（ASTM）在2017年修訂了衣物存儲柜標準ASTM F2057-17，ASTM小組委員會將負載穩(wěn)定性測試中使用的測試重量從50磅增加到60磅，同時擴大了標準的適用范圍，囊括了高度在27到30英寸之間的衣物儲存柜[3]。2020年11月4日，美國消費品安全委員會和加拿大衛(wèi)生部對中國生產的抽屜柜以不符合ASTM F2057標準的穩(wěn)定性要求為由實施召回。

三、結語

本文對中美通過WTO端口發(fā)布的TBT通報內容進行了對比，并分析了其潛在的發(fā)展趨勢，對開展國際技術性貿易應對工作提供方向性參考。通過分析總結，更建議借助國際合作資源優(yōu)勢，發(fā)揮國內“高端智造”、互聯(lián)網(wǎng)+、新能源、核電等行業(yè)的技術優(yōu)勢，推動我國自主高新技術和重要領域核心技術的國際規(guī)則和標準制定修訂工作，搶占國際技術標準戰(zhàn)略制高點；優(yōu)化對外通報形式，履行已發(fā)布強制性標準的技術性法規(guī)通報義務，加快標準化進度；加強國際溝通交流，完善技術標準體系，積極參與國際標準化組織活動，充分融入國際多邊互認體系。

主要參考文獻：

[1]張峰，王力舟，劉昕等.美國技術性貿易措施體系剖析[J].中國標準化，2006（2）：23-26.

[2]曹雅斌.美國的技術性貿易措施[J].安全與電磁兼容，2003（2）：22-26.

[3]American Society for Testing and Materials. Standard Safety Specification for Clothing Storage Units ：ASTM F2057-17[S].

責編：夢超