非首都功能疏解重塑城市空間布局

[摘要] 非首都功能疏解是全方位多空間的聯合行動，是強化首都功能、提升北京競爭力和促進京津冀協同發展的重要戰略舉措。按照習近平總書記繪就的藍圖，北京市深入實施疏解整治促提升專項行動，核心區首都功能顯著提升，中心區產業結構持續優化，平原新城進一步發展，生態涵養區潛力得到釋放。在高質量發展的新階段，北京堅持內向調整，不斷優化核心功能，既要減量發展，還要保持城市可持續發展動力。

[關鍵詞] 非首都功能疏解；? 高質量發展；? 空間布局

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）04-0076-03

疏解北京非首都功能，規劃建設北京城市副中心，與河北雄安新區形成北京新的“兩翼”，是對“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”問題的有力回答。京津冀協同發展10年來，北京市緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，政治中心服務保障能力顯著增強，文化中心和國際交往中心功能大幅提升，國際科技創新中心建設取得明顯成效。立足新發展階段，非首都功能疏解將進入疏解與引進并舉、分散與集中共存的新階段。

扎實推進疏解整治促提升專項行動

核心區人口和產業減量步伐加快，文化中心地位明顯提升。核心區（東城和西城）疏解目標是，強化和提升中心城區全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心功能，成為展示國家首都形象的重要窗口。2014年—2021年，核心區市場個數和攤位數分別從91個和37672個減少到34個和13773個，僅保留了三分之一；常住人口由221.3萬人減少到了181.2萬人，年均減少近3%，實現了人口減量，帶動了傳統產業改造升級。西城和東城的博物館參觀人數和博物館收入明顯上升，在全市占比由2014年的28%和23%分別提高到2021年的43.4%和40.1%，作為文化和國際交往中心地位得到提升。1

中心區人口和產業疏解成效顯著，產業特色不斷增強。中心區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）的疏解目標是疏解一般性制造業、區域性批發市場、部分教育醫療機構及部分行政事業單位，積極發展高精尖產業。4個區規模以上工業企業數量減少了23%，常住人口已從2015年的最高點1062.5萬人下降到2021年的916萬人，市場個數和攤位數均下降了一半。在傳統工業減少的同時，各區大力發展適合自身特點的現代服務業。朝陽的租賃與商業服務業，以及文化體育和娛樂業都得到較快增長；海淀的信息技術和科技服務業產值在當地全行業占比從2014年的40.54%上升到2021年的52.61%；豐臺的金融業和軌道交通服務業得到較快增長，兩個行業產值占當地比重從2014年的10.27%和3.29%上升到2021年的14.57%和3.49%；石景山的金融業增長較快，在當地全行業產值所占比重從2014年的6.85%上升到2021年的18.99%。

城市副中心建設帶動作用顯現，成為現代化首都都市圈重要支撐。通州2012年—2021年全社會固定資產投資一直處于高位，人均地區生產總值年均增幅2018年以來居全市之首，利用外資在2017年達到最高點后較為平穩，萬元能耗下降率在2016年后明顯加快。2021年，通州地區生產總值、第二和第三產業增加值、居民人均消費支出均名列前茅。城市副中心建設生機勃發，在通州與北三縣一體化高質量發展示范區建設中發揮輻射帶動作用。

平原新城成為承接人口和產業轉移主要承接地，服務業得到了增強。平原新城（順義、大興、昌平、房山和亦莊）以承接產業和人口轉移、打造首都功能新載體為目標。4個平原新城地區（不包括亦莊）2021年比2014年常住人口增加了141.1萬人，是核心區和中心區共減少常住人口的兩倍；同時，科技創新產業、金融業、會展業、商貿服務業、科學技術服務、文化旅游業等增長都較快，2014年—2021年，除大興外，順義、昌平和房山三產業比重分別提升了17.09、7.05和20.83個百分點，表現出服務化特征。

生態涵養區發展潛力得到釋放，特色服務業初見成效。生態涵養區（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區），以資源環境為硬約束，以生態控制線、城市開發邊界紅線，生態控制區、集中建設區和限制建設區的“兩線三區”為空間管控措施，踐行“兩山”理念。生態涵養區旅游業產值占全市比重從2014年的70%上升到2021年的93%；平谷的金融業和文化產業、懷柔的創新和科技服務業等新興產業優勢進一步得到發揮；門頭溝、平谷、懷柔、密云和房山等區的第三產業增加值均增長了20個以上百分點。

統籌推進產業穩步轉移合理布局

非首都功能疏解是全方位多空間的聯合行動，疏解與城市郊區化過程相互疊加，各區產業發展調整對不同地區的影響也不盡相同。

核心區產業結構表現為單一化趨勢。2014年東城和西城金融業產值占比分別為24.13%和44.41%，2021年達到了29.66%和53.11%，但兩者在全市占比由2014年的52.82%下降到2021年的50.23%。同時，信息產業在地區生產總值中的比重分別由2014年的11.12%和3.6%變化為2021年的11.24%和4.12%，在全市占比則由2014年的14.56下降為2021年的8.90%；文化產業收入在全市占比也由2014年的21.45%下降到2021年的13.14%。在產業單一化趨勢下，優勢產業在全市比重下降。

中心區和平原新城服務化趨勢明顯、制造業相對滯后。疏解非首都功能以來，朝陽的租賃與商業服務業、文化體育和娛樂業，海淀的科學研究和技術服務業、豐臺和石景山的金融業，順義的金融和倉儲服務、昌平的金融和科技服務業等產值均得到較快增長。與此同時，豐臺的商務服務業產值未見明顯增長；石景山的文化產業全行業占比從2014年的4.87%下降到2021年的2.07%，在全市文化產業占比也有所下降。除亦莊和大興第二產業比重2021年比2014年分別提升了62.14和42.24個百分點以外，其他7個區二產比重同期平均下降了19.45個百分點。疏解過程中，中心區和平原新城服務業增長較快，金融業增長尤為突出，而制造業增長較為緩慢。

外圍地區公共服務存在短板。非首都功能疏解在北京市境內主要表現為從城六區向外圍10個區疏解，外圍地區承接了大量人口和產業，公共服務發展卻較為遲緩。在郊區化過程中，產業跟隨人口遷移，城市公共服務是吸引人口的重要因素，短缺的公共服務給下一步的人口和產業疏解帶來困難。

毗鄰地區產業培育支撐作用不足，不利于非首都功能進一步向外延伸。強化北京對津冀地區帶動作用，實現地區協同發展是非首都功能疏解的主要任務之一。首都通勤圈是北京城市空間向外延伸和承擔非首都功能疏解的域外直接承載地。北京市地區生產總值與通勤圈比值從2014年的6.3上升到2021年的9.3；2021年，北京市人均地區生產總值是環京通勤圈的3倍。毗鄰地區發展差距過大的問題依然存在。

持續推進首都城市空間優化邁向新階段

非首都功能疏解是重塑城市空間、保證高質量發展的前提。非首都功能疏解是一項綜合的系統工程，不但要疏解產業和人口，而且要關注城市發展；不但要治理“大城市病”，還要保持城市發展活力；既要減量發展，也要保持城市可持續發展動力。深入貫徹習近平總書記“加快推進公共服務共建共享，強化就業優先政策，促進京津冀地區更加充分更高質量就業”的重要指示，非首都功能疏解需要在以下四個方面進一步完善。

核心區減量發展與強化聚集并重。聚集創新是城市得以發展的根本，聚集離不開高密度的人口和經濟活動。非首都功能疏解要避免核心區聚集優勢的喪失，疏解和引入并重，充分利用聚集空間，強化聚集創新優勢。

中心區提升綜合發展能力。中心區兼具技術、人才、制造業和現代服務業等多種優勢于一體。新階段的疏解要避免產業結構金融化和單一化，注重發揮地區綜合優勢，爭取成為高端制造業和現代服務業相互配套、協調發展的典范。

平原新城強化制造業優勢。平原新城具有顯著的制造業優勢，但制造業增長較為遲緩，缺乏后續發展動力。充分利用“兩區”建設機會，在平原新城建設高端制造業和現代服務業新型園區，扎實推進“五子”聯動，使平原新城的新型園區成為“五子”聯動的試驗區。

外圍區做到三個兼顧。一是“城—人—產”兼顧，理順城市公共服務與人口增長和產業遷移的關系，推動“產—城—人”融合。二是多主體兼顧，給市場更多空間發揮社會資本和外資作用，提高城市福利水平。三是多空間兼顧，注重不同地區發展需求，同時考慮疏解要素在遷出地與遷入地的區位匹配，多空間聯動，綜合布局城市空間。

（本文是國家社科基金重大項目“建設現代化都市圈研究”〈項目編號：21ZDA070〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]關于推進北京城市副中心高質量發展的實施方案[N].北京日報，2022-02-11.

（作者簡介：姚永玲，中國人民大學應用經濟學院教授、首都發展與戰略研究院研究員）

責任編輯 / 張蕾磊