中國式現代化國土空間體系的內涵把握與實踐方略

張晉晉 韓克勇 黃征學

內容提要 中國式現代化對國土空間體系提出了新要求，國土空間體系為實現中國式現代化提供了國土空間保障。與中國式現代化五個鮮明特征密切相關，面向中國式現代化的國土空間體系表現為全面形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映一個更廣泛的經濟、社會、環境目標的綜合性協調發展。面向中國式現代化的國土空間體系的形成需要增強經濟發展優勢區的綜合承載能力、提升特殊功能區的綜合保障能力，同時，強化國土空間規劃體系和國土空間治理體系為其提供基礎保障。由此形成“一個格局、兩種能力、兩個體系”的面向中國式現代化的國土空間體系，這是統籌空間發展和空間安全的重要前提。此外，要通過加強體制機制保障和政策支持，進一步確保國土空間有序布局、合理利用，增強高質量發展的國土空間保障能力。

關鍵詞 中國式現代化 國土空間體系 優勢互補 高質量發展

張晉晉，山西省社會科學院博士后工作站研究員、山西財經大學財政與公共經濟學院講師

韓克勇，山西省社會科學院研究員

黃征學，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所研究員

黨的十八大以來，黨中央遵循客觀經濟規律不斷調整和完善區域政策，為發揮各地區比較優勢，提出了一系列關于區域經濟發展和國土空間治理的新理念和新思想，推動一系列重大區域戰略的實施，為構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系打下了堅實的基礎[1]。與此同時，中國經濟的空間結構發生了巨大變化，區域經濟發展差距在擴大，一些地區的發展面臨著巨大的困難[2]。面對前所未有的巨大變革，新發展階段對國土空間體系提出了新的要求。中共十九屆五中全會提出，到2035年中國基本實現社會主義現代化。黨的二十大對中國式現代化的特征做出了科學概括，并明確了新發展階段中國完善國土空間體系的方向[1]。如何面向時代需求，構建服務于中國式現代化的國土空間體系，是有關部門和學術界普遍關注的重大問題，為此，本文重點探討面向中國式現代化的國土空間體系的理論邏輯、科學內涵以及支撐保障。

一、面向中國式現代化的國土空間體系理論邏輯

現代化是各國在不同歷史時期追求的共同目標，而中國式現代化作為一個特殊的概念，更是凸顯了中國在現代化道路上所走的獨特之路。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來就是一個重大問題。因此，國土空間體系的構建必須以中國式現代化為引領，將區域發展置于全面建設社會主義現代化國家的大局中，構建符合中國國情的國土空間體系，為推進中國式現代化建設提供國土空間保障。

1.中國式現代化對國土空間體系構建提出了新要求

中國式現代化以中國特色為基礎，具有人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路五個鮮明特征。這五個特征與國土空間體系密切聯系，國土空間體系構建須體現中國式現代化基本特征，要基于人口規模巨大的基本國情，人口合理配置、經濟增長與社會公平兼顧、文化與經濟協調、人與自然和諧共生、安全與合作平衡。“人口規模巨大的現代化”要求兼顧生產、生活、生態，優化國土資源配置，提高土地使用效率，鼓勵人口向都市圈、城市群和區域性中心城市等經濟發展優勢區集中，實現人口、環境資源的合理配置，促進區域協調發展；“共同富裕的現代化”要求兼顧經濟增長與社會公平，促進社會財富的均衡分配，確保區域經濟布局與民生改善相結合，注重解決區域間發展不平衡和貧富差距問題；“物質文明和精神文明相協調的現代化”要求協調文化與經濟、社會的關系，保護和發展各類空間文化，包括城市空間歷史文化、農業空間農耕文化、生態空間生態文化；“人與自然和諧共生的現代化”要求樹立底線思維，注重生態環境保護，促進經濟社會發展全面綠色轉型，構建綠色低碳高質量發展空間格局，強化國土空間的生態服務功能；“走和平發展道路的現代化”要求構建新發展格局，在維護安全的前提下深化開放合作。

2.國土空間體系為推進中國式現代化提供了國土空間保障

國土空間主要是指國家主權管轄下的地域空間，包括陸地、河流、湖泊、內海、領海以及它們的底床、底土和上空，承載著自然、經濟、社會等各類要素，是一個綜合體[2]。國土空間是國家發展的重要載體，國土空間利用應與中國式現代化的戰略目標相一致，服務于國家現代化建設的需求。根據開發內容的不同，國土空間劃分為經濟發展優勢區和特殊功能區。由于經濟發展優勢區和特殊功能區在自然條件和發展基礎上存在較大差異，不可能無差別地承擔經濟社會發展的功能。因此，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對高質量發展的國土空間保障能力[3]，構建面向中國式現代化的國土空間體系。一是提升經濟發展優勢區的綜合承載能力和特殊功能區的綜合保障能力。經濟發展優勢區具備較好的經濟基礎和發展潛力，這些區域應立足各地功能定位和資源稟賦，細化土地管理政策單元，提高資源開發利用水平[4]，通過高效的產業布局和發展模式，為國家經濟的快速發展提供有力支撐。特殊功能區在自然條件和資源環境上具有獨特優勢，要嚴格落實國土空間管控邊界，確保其承擔特殊的安全保障功能。二是完善國土空間規劃體系和國土空間治理體系。完善的國土空間規劃體系可以有效調控土地利用，提高資源開發利用水平，實現資源合理配置和環境保護。國土空間治理體系則能夠監管國土空間利用狀況，保障國土資源的可持續利用和生態環境的持續改善。通過不斷完善這兩大體系，增強土地要素對經濟發展優勢區和特殊功能區高質量發展的保障能力，推動區域經濟的合理布局和國土空間的有效利用，促進區域間的協調發展。

二、面向中國式現代化的國土空間體系科學內涵

中國國土空間開發保護工作近年來取得了令世人矚目的成就，但與中國式現代化的要求相比，資源的限制依然在加大，生態安全基礎尚未穩固，國土空間體系仍需要進一步完善[1]。國土空間體系應服務于中國式現代化的需要，適應經濟、社會、文化、生態等多方面發展需求，保障國家可持續發展和人民生活質量的提升。由此，面向中國式現代化的國土空間體系科學內涵可以歸納為“一個格局、兩種能力、兩個體系”，其中，一個格局是目標，兩種能力構成有力支撐，兩個體系作為基礎保障，彼此之間相輔相成、互為補充（圖1）。

1.主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局

中國式現代化追求高質量發展，在國土空間開發利用中切實保障和改善民生，確保人民群眾享有更多的福祉，以滿足人民對美好生活的需求，同時保護脆弱的生態環境，確保現代化的可持續性，這就要求統籌發展、保護與安全，全面形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局[2]。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映了一個更廣泛的經濟、社會、環境目標的綜合性協調發展，其可以有效引導資源合理配置，促進經濟社會協調發展，提升生態環境質量，為人民提供更加宜居宜業的空間環境。主體功能約束有效是基于國家和地方發展需要，根據不同地區資源稟賦和環境條件，明確不同功能區的主要功能定位和發展任務，通過對不同功能區進行約束和管理，實現資源最優配置和合理利用。國土開發協調有序強調在國土空間規劃指導下，對國土開發和利用進行科學規劃和管理，提高國土空間韌性[1]，促進經濟、社會和環境協調有序發展，避免資源過度集中或不平衡發展，推動區域間協調發展。由此，主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局旨在通過區域經濟的合理布局和國土空間的有效利用，形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、美麗的生態空間，使得整個國土空間更好地適應經濟社會發展的需要，向著更加協調、可持續的方向邁進。

2.經濟發展優勢區的綜合承載能力和特殊功能區的綜合保障能力

構建面向中國式現代化的國土空間體系，既要使經濟發展優勢區實現人口布局和經濟布局的基本匹配，也要提升特殊功能區的綜合保障能力。經濟發展優勢區主要是指城市化地區，包括城市群、都市圈及區域性中心城市，這些地區具有較強的經濟發展潛力和優勢資源，通常是國家經濟的重要引擎和增長點，主要承擔經濟社會發展的職能。特殊功能區主要包括農產品主產區、重點生態功能區、資源富集地區、邊疆地區和海洋經濟區等，這些地區在特定領域發展的同時，也要滿足保護環境、維護生態平衡等特殊的綜合保障需求。經濟發展優勢區和特殊功能區在中國經濟社會發展中具有同等重要的地位，但由于主體功能不同，其開發方式、保護內容和經濟布局也不相同。因此，各地區要以資源環境承載能力為基礎，按照主體功能定位實施差異化發展戰略，明確國土開發的規模、布局和時序，約束不合理的空間開發行為，推動經濟發展優勢區和特殊功能區協同發展，以增強面向中國式現代化國土空間體系的支撐力。在經濟發展優勢區，著力提高土地要素配置精準性和利用效率[2]，通過優化城市布局、提高基礎設施建設水平、吸引外資和人才等方式來促進經濟發展。同時，也要注重保護環境、提高資源利用效率，以確保經濟發展與環境保護相協調。在特殊功能區，著力通過制定相關政策和管理措施，促進農產品生產，加強生態治理，加大資源開發力度，從而實現特殊功能區的綜合保障能力。政府要制定相應的政策和措施來保護和優化特殊功能區的資源和生態環境。經濟發展優勢區和特殊功能區相互聯系且相互依賴，要統籌好區域經濟布局和國土空間利用，實現協同發展。

3.國土空間規劃體系和國土空間治理體系

國土空間規劃體系是國土空間治理體系和治理能力現代化的重要基礎，但國土空間規劃體系并不等同于國土空間體系，國土空間體系的內涵更為豐富[3]。完善的國土空間體系有利于提升國土資源配置精準性和利用效率，為支撐更高質量、更加公平、更可持續、更為安全的發展，以及構建新發展格局提供多層次、全方位的國土空間基礎，為實現中國式現代化提供更加高效與有力的國土空間支撐。國土空間規劃體系與國土空間治理體系為形成面向中國式現代化的國土空間體系提供了基礎保障。國土空間規劃體系提供了一個宏觀框架，國土空間治理體系則確立了實施規劃的具體措施。通過合理規劃和有效治理國土空間，對國土空間實施差異化開發和保護，進而實現國土資源的合理配置、區域的協調發展和環境的可持續發展。國土空間規劃體系和國土空間治理體系相互關聯、相互依存。國土空間規劃體系是國土空間治理的指導性和約束性文件，通過對國土資源、環境條件、經濟發展等方面進行科學評估和規劃設計，為國土空間的合理開發和保護提供科學依據和指導方向。國土空間治理體系是實施國土空間規劃的具體行動和管理方式，包括國土空間用途管制、土地利用管理、土地整治等方面的內容，其主要確保國土空間規劃落地實施，提高國土空間管理的科學性和有效性。

三、形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局

人口規模巨大的基本國情要求形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局。主體功能約束有效為國土開發協調有序提供了基礎和保障，明確了不同地區的功能定位，有利于推動國土開發從無序向有序轉變。國土開發協調有序是主體功能約束有效的目標和價值體現，遵循國土開發協調有序，才能確保主體功能約束有效實施。通過有效約束和有序開發，實現經濟發展優勢區與特殊功能區的優勢互補，進而為中國式現代化提供統籌發展、安全與保護的國土空間發展格局。

1.主體功能約束有效是國土開發協調有序的基礎和保障

主體功能約束有效是指在國土開發過程中，基于資源環境承載能力、生態系統服務功能、人口分布等因素，明確各地區的主體功能定位，有針對性地制定政策措施，對國土空間實施差異化開發和保護，確保各類資源得到高效、合理利用，進而實現國土開發協調有序。主體功能約束主要是為了確保國家在城鎮規劃、農業、生態保護、能源供應、邊疆安全及海洋資源利用等關鍵領域實現有序發展。一是嚴守城鎮開發邊界控制線，有效引導城市有序擴張；二是嚴守耕地和永久基本農田控制線，通過限制非農業用途土地的開發，保護農業生產基礎，確保國家糧食安全；三是嚴守生態保護紅線，維護生物多樣性，確保自然生態系統的健康和穩定；四是對能源富集區實行特別管理，保障能源供應的穩定性和持續性；五是保障邊疆地區安全穩定；六是對各類海洋經濟區加強管理，旨在保障海洋資源的合理開發與利用，保護海洋環境，同時也確保國家海洋權益不受侵害。主體功能約束注重長遠發展，強調國土空間的可持續利用，同時也要根據國家發展戰略和現實需求，適時調整主體功能約束指標，保障國土資源的有序利用、環境的可持續發展和國家的長期安全。在國土開發過程中，須根據各地的實際情況及主體功能，進行有效的約束和管理。經濟發展優勢區如區域性中心城市、都市圈、城市群、發展軸或經濟區，要堅持高效開發，重點發揮價值創造功能，這些區域具有較高的人口密度、資源豐富度和產業聚集能力，為經濟增長提供了基礎條件。特殊功能區如農產品主產區、重點生態功能區、能源富集區、邊疆地區和海洋經濟區，在主體功能約束的原則下得到有效約束，這些區域擁有特殊的資源和環境條件，對其要注重保護和合理利用，確保資源的可持續利用和生態環境的健康發展。

2.國土開發協調有序是主體功能約束有效的目標和價值體現

國土開發協調有序是指在遵循主體功能約束的前提下，有效落實國土空間規劃，合理安排各類開發活動；通過實施協調有序的國土開發，實現資源的高效利用和空間的合理利用，推動地區的協調發展，保護自然生態系統的完整性和穩定性，實現人與自然和諧共生。國土開發協調有序不僅是主體功能約束的目標也是其價值的體現。在國土開發過程中，須遵循自然規律、經濟規律和社會規律，基于綜合統籌、分區分類、分類指導的原則，實施差別化、精細化、動態化的國土開發戰略，確保資源的可持續利用和生態環境的健康發展。這不僅需要政府的引導和決策，也需要社會各方面的參與和協作。國土開發協調有序主要包括三個方面：一是空間布局的有序，確保基礎設施、產業發展、人口分布等相互協調；二是資源利用的有序，提高資源利用效率，降低資源浪費；三是生態環境保護的有序，促進綠色發展，保障國家和地區生態安全。中國是一個人口眾多的大國，國土資源的可持續發展顯得尤為重要。國土開發協調有序是應對城市化進程和資源壓力的必然要求，是建設現代化、綠色可持續發展的社會主義現代化強國的重要保障。因此，在國土開發過程中，須根據各地的實際情況，加強國土開發協調的有序性，進一步落實主體功能約束，實現國土資源的合理配置和社會經濟的有機協調。

3.主體功能約束有效與國土開發協調有序相互促進

主體功能約束有效與國土開發協調有序相互依存、相互促進，二者共同推動形成綠色低碳高質量發展的國土空間格局。一方面，主體功能約束有效要求國土開發必須遵循協調有序性，確保各類開發活動符合自然規律和生態要求。這意味著在國土開發過程中，需要對不同功能區進行明確劃分和限制，以保護生態環境、維護資源的可持續利用。另一方面，國土開發協調有序性的實現，有助于更好地落實主體功能約束，形成人與自然和諧共生的發展格局。國土開發按照合理的國土空間規劃有序進行，可以更好地保護生態環境，合理利用土地資源，實現經濟可持續發展。主體功能約束有效為國土開發提供規劃和管理的基礎，通過實施合理的約束和管理措施，確保國土開發符合國家的發展戰略和政策導向，從而達到經濟、社會和環境的協調發展。而國土開發協調有序的實現，又是主體功能約束得以有效實施的重要保障。通過科學規劃和綜合施策，國土開發在保護生態環境的基礎上進行，實現資源的有序開發和高效利用，提高資源的利用效率和經濟的可持續增長，進而促進區域協調發展。在國土空間規劃和國土空間治理中，要充分考慮主體功能約束有效和國土開發協調有序的相互關系，通過約束有效和協調有序的開發，實現資源的優化配置、生態環境的保護和社會經濟的協調發展，促進國土空間均衡發展，為推進中國式現代化建設提供更加高效與有力的國土空間支撐。

四、面向中國式現代化的國土空間體系支撐與保障

構建面向中國式現代化的國土空間體系既需要強有力的支撐，又需要有效的保障體系。此外，要通過加強體制機制保障和政策支持，進一步確保國土空間有序布局、合理利用，增強高質量發展的國土空間保障能力。

1.增強經濟發展優勢區的綜合承載能力

現階段，中國經濟發展優勢區的主體包括都市圈、城市群和區域性中心城市，這些區域要素過度集聚和部分地區承載能力不足并存，導致城鎮空間經濟集聚和人口集聚不匹配[1]。適應中國式現代化要求，遵循經濟發展規律，經濟發展優勢區以“兩橫三縱”為基礎，按照宜（城市）群則（城市）群、宜（都市）圈則（都市）圈原則，形成以城市群和都市圈為主體、區域性中心城市為補充的多核心、多層次、網絡化、差異化、集約型的城鎮化空間格局。加快都市圈同城化發展和城市群一體化發展，提升區域性中心城市功能品質，增強經濟發展優勢區的資源環境、人口、經濟和基礎設施等綜合承載能力，高效聚集產業和人口，打造能帶動全國高質量發展的新動力源[2]，實現高效開發和人口、經濟分布的基本匹配，以更好地發揮價值創造作用。

一是加快都市圈同城化發展與城市群一體化發展。以都市圈和城市群為重點，增強人口和產業承載能力，提升創新策源能力和全球資源配置能力，進而帶動經濟效率整體提升。推動都市圈和城市群內基礎設施互聯互通、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展及區域協同治理，形成便捷高效的通勤圈和生活圈，從而促進深度協同。提升都市圈和城市群核心城市的輻射帶動能力，提高外圍地區的承接能力，暢通核心城市與外圍地區間的要素流通渠道，實現都市圈和城市群內部資源優勢互補、產業分工協作、人員流動便捷和公共服務共享，促進城市間協同發展，提高都市圈、城市群的綜合競爭力和人民生活品質。

二是提升區域性中心城市功能品質。積極支持區域性中心城市做大做強，形成聚集經濟優勢，發揮吸引國內外優勢資源、帶動區域發展的重要節點城市作用。加強基礎設施建設，提高交通、能源等服務水平；發展高端服務業，增加知識密集型產業比重；保護環境，改善空氣、水質量；培育文化創意產業，提升城市文化軟實力；加強城市治理，提供優質公共服務。提高城市的經濟競爭力、居民生活品質和可持續發展能力。

三是重視縣城（縣級市）建設，逐步拓展經濟發展優勢區的范圍。中國1800多個縣（縣級市），約有1/2位于經濟發展優勢區域[1]。隨著經濟總量的不斷擴大，經濟發展優勢區可以拓展到部分發展條件較好的縣城（縣級市）。依托區域性中心城市、都市圈、城市群串聯形成的發展軸，以及城市群（都市圈）輻射形成的部分經濟區，通過發揮發展軸和經濟區的紐帶作用，加強地區間的經濟聯系，有效整合各區域的資源和產業，促進資源共享和互利合作，實現區域間產業協同發展。

2.提升特殊功能區的綜合保障能力

安全是發展的前提，發展是安全的保障。從統籌發展與安全的角度出發，現階段特殊功能區主要包括農產品主產區、重點生態功能區、能源富集區、邊疆地區和海洋經濟區五種類型，這些地區要堅持有效約束，充分發展安全保障功能。國家安全是民族復興的根基，面對百年未有之大變局，黨的二十大報告明確指出，統籌發展與安全，在關系安全發展的領域加快補齊短板。面向現代化的國土空間體系，要對糧食、生態、能源、邊疆、海洋安全等賦予更大權重，而特殊功能區則是國家安全發展的重要載體，需要保證一定的人口和經濟規模，以支撐各地區更加安全、均衡地發展。這就需要妥善處理好發展、保護和安全的關系，協調好發展均衡與福利均衡的關系。

一是農產品主產區保障糧食安全。農產品主產區是保障國家糧食安全的主要載體，應以保護為主、開發為輔。保護耕地，禁止開發基本農田，增強農業質量和競爭力。加強農業科技創新，優先在農產品主產品區試點高標準農田綠色示范行動、重要農產品綠標行動，提高農產品產量和質量，著力提升農產品主產區綜合保障能力。加強農產品儲備和物流配送網絡建設，確保糧食能夠安全及時送達市場。此外，加強對農產品主產區的政策支持和財政投入，推動農業發展，提升糧食生產的競爭力。

二是重點生態功能區保障生態安全。國家重點生態功能區旨在保護和維護生態環境安全，確保生態系統健康和穩定運行，滿足人類社會的需求。國家重點生態功能區作為主體功能區的重要組成部分，承擔著水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能[2]。同時，生態功能區要通過發展生態經濟、增強生態產品生產能力，提升吸納就業功能，進而增加居民收入[3]。為了提升重點生態功能區的生態安全保障能力，應堅持生態優先、綠色發展理念，加強生態環境監測和評估，確保生態環境安全，推動生態經濟發展，促進生態環境和經濟良性循環。此外，加強對重點生態功能區的立法保護和經濟引導，鼓勵各方面力量參與生態保護和修復，助力人與自然和諧共生。

三是能源富集區保障能源安全。能源富集區蘊藏豐富的煤炭等化石能源，承擔著保障國家能源安全的重大使命，也是推進傳統能源產業綠色低碳轉型、保障“雙碳”目標順利實現的責任主體[4]。能源富集區通過多元化能源供應、提高能源利用效率、發展可再生能源等為國家或地區提供穩定、可靠的能源，以滿足經濟發展和人民生活所需。為了提升能源富集區的能源安全綜合保障能力，應推動能源科技創新、加強能源研發和應用，以提高能源資源利用效益，降低能源消耗。同時，建設智慧能源系統，通過數據分析和智能化管理實現能源供需平衡和優化調配，為國家經濟可持續發展提供強有力的支撐。加強對能源富集區的環境保護和資源管理，為國家能源安全長期穩定供應提供可靠保障。

四是邊疆地區保障邊疆安全。邊疆地區是中華民族共同體賴以生存和發展的重要共生環境[1]。穩邊固邊和興邊富邊相互促進，共同構成邊疆安全的重要內容。中國陸地邊疆地域廣袤，面積577萬平方公里，國界線長2.2萬公里，毗鄰14個國家，35個跨界民族跨境而居，面臨著內生型和輸入型安全風險疊加的重大安全挑戰[2]。在中國式現代化背景下，要加強邊疆地區經濟發展和民生保障，提高邊疆居民生活質量，增強邊疆居民安全感和幸福感[3]。同時，加強與周邊國家的合作和互信，營造安全穩定、開放包容的發展環境，實現邊疆地區和整個國家的長期穩定和繁榮，確保國家的領土完整和社會穩定。這將為中華民族共同體的生存和發展提供堅實保障，也是中國走和平發展道路的必然選擇。

五是海洋經濟區保障海洋安全。海洋中蘊藏著豐富的海洋資源，進入21世紀后，各國政府開始重視海洋事務，將發展海洋經濟、保護海洋環境以及維護海洋權益作為重要發展戰略[4]。我國高度重視海洋經濟的發展，黨的十八大報告提出“海洋強國”戰略，黨的十九大報告要求“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，黨的二十大報告指出要“發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國”。隨著對海洋經濟的重視，我國政府更加注重合理開發利用海洋資源與保護海洋環境之間的協調：加強海洋資源的管理和保護，科學合理開發利用海洋資源，提高海洋資源的開發利用水平，維護海洋資源生態系統，實現海洋資源與經濟、環境的協調發展。此外，加強對海洋經濟區的科研和技術創新，提升海洋產業的競爭力和核心技術能力，推動海洋經濟的可持續發展，助力中國式現代化建設。

3.完善國土空間規劃體系

在國土空間開發和保護中，國土空間規劃體系起著戰略引領和剛性管控的重要作用[5]。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出建立“五級三類”國土空間規劃體系，即國家、省、市、縣、鄉鎮“五級”和總體規劃、專項規劃、詳細規劃“三類”[6]。我國國土空間規劃體系是融合三類空間規劃的綜合規劃體系，旨在將國土空間規劃從宏觀戰略層面引至微觀用途管控層面，進而實現對國土空間的科學管理[7]。國土空間規劃體系為各種開發、保護和建設活動提供了基本依據，為到2035年基本實現社會主義現代化的戰略目標提供了可持續的國土空間發展指導[8]。科學合理的國土空間規劃體系是確保國土資源合理利用、保護環境、促進可持續發展和優化未來空間布局的關鍵。重視國土空間規劃的可實施性和可持續性，注重國土空間規劃與宏觀政策、區域發展需求的高效銜接，確保國土空間規劃能夠有效指導和推動國土空間協調有序發展。充分發揮國土空間規劃的引領作用，實現國土空間資源合理配置和優化利用。賦予規劃組織機構實施規劃的權力，細化規劃執行方案，加強部門間的協調，保障國土空間規劃的有效實施。采用航測、衛星遙感、數字影像等先進技術手段，加強對國土空間用途的控制。創新規劃實施制度和機制，引導非政府組織、公民積極參與規劃的制定和實施，鞏固規劃實施的社會基礎[1]。通過制定相關法律，推動規劃決策、執行和反饋合法化，并制定針對主體功能區、區域規劃和國土規劃等方面的法律法規，為國土空間開發保護提供法制保障。

4.完善國土空間治理體系

國土空間治理體系是為了確保國土空間安全、可持續利用自然資源及促進中華民族永續發展等目標建立的全鏈條治理體系[2]。隨著城市化進程的加快，人類對自然開發利用強度持續增加，自然地理環境和人類社會活動相互作用日益密切[3]，國土空間治理面臨前所未有的挑戰。為了有效應對這些挑戰，亟須完善國土空間治理體系。基于國土空間治理主體、治理對象、治理過程、治理目標，構建相互促進、相互補充、相互嵌套的“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系[4]。實現四部門協同，是保證國土空間規劃體系順利實施的必要前提。在國土空間治理中，自然因素是基礎，政府應加強對自然資源的保護與管理，市場機制的有效引導和調控能夠促進資源的合理配置，社會參與則是國土空間治理過程中的重要補充與監督力量。這種多部門協同的國土空間治理體系，將為國土空間規劃的實施提供有力支持，確保國土空間開發的協調有序。此外，利用信息技術全方位、系統性重塑國土空間治理過程，實現國土空間治理智能化決策和精準化監管[5]。通過數字化手段，實時跟蹤國土空間利用情況、生態環境狀況和資源利用效率，及時發現問題并提出解決方案。同時，信息技術的應用也能夠加強各級政府之間的協同合作，實現國土空間治理的整體性和協同性，為國土空間資源的高效利用和生態環境的可持續發展提供有力支撐。

5.加強體制機制保障與政策支持

構建面向中國式現代化的國土空間體系，要加強體制機制保障，按照有效市場和有為政府相結合的原則，形成全國統一大市場，遵循客觀經濟規律來調整和完善重大政策支持體系。具體而言：一是基于區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略以及經濟發展優勢區、特殊功能區，考慮“戰略區+功能區”，聚焦主體功能、要素配置、開放安全等方面的突出問題，從財政、稅收、金融、績效考核、生態補償等方面創新體制機制，以提高國土空間規劃和國土空間治理的有效性和精準性，確保國土空間規劃與國家戰略相一致，與生態文明建設相協調；二是結合中國式現代化的五個特征，根據經濟發展優勢區與特殊功能區的特點和需求，在國土空間利用、區域經濟布局、要素配置、安全保障、防災減災等方面，制定具有前瞻性和可操作性的重大政策措施，為國土空間體系的科學構建和有效管理提供有力的政策支持，推動國土空間開發和管理的現代化進程。此外，加強政策評估和監測，及時調整和優化政策措施，同時也要綜合運用行政、技術、經濟和法律等手段，增強政策穩定性，確保政策的科學性、規范性、參與性和有效性，確保國土空間利用的合理性和效率性。

〔責任編輯：玉水〕

[1]肖金成、劉保奎、洪晗：《構建優勢互補、高質量發展的國土空間體系》，《區域經濟評論》2023年第1期。

[2]何立峰：《加快構建新發展格局乘勢而上開啟新征程》，《黨史文匯》2021年第2期。

[1]胡祖才：《構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系》，《經濟日報》2022年11月9日。

[2]黃征學、王麗：《國土空間治理體系和治理能力現代化的內涵及重點》，《中國土地》2020年第8期。

[3][4]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議強調增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力進一步提升基層應急管理能力》，《人民日報》2024年2月20日。

[1]王辛夫、陳志強：《合理布局與協調發展——訪中國國土經濟學會副理事長、首都經濟貿易大學教授安樹偉》，《今日國土》2023年第3期。

[2]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]S. Chen， C. Zhu， X. O. Yang， Y. Han， "Research on the Supervision and Implementation System of Territorial Space Planning from the Perspective of Resilience"， Sustainability， 2023， 15（20）， pp.14682-14691.

[2]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議強調增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力進一步提升基層應急管理能力》，《人民日報》2024年2月20日。

[3]黃征學：《國家規劃體系的演進歷程與融合對策》，《改革》2020年第4期。

[1]黃征學、吳九興：《加快構建高質量國土空間開發保護格局》，《城市與環境研究》2023年第2期。

[2]胡祖才：《構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系》，《經濟日報》2022年11月9日。

[1]尹稚、盧慶強：《中國新型城鎮化進入區域協同發展階段》，《人民論壇·學術前沿》2022年第22期。

[2]侯孟陽、席增雷、張曉等：《國家重點生態功能區的環境質量與經濟增長效應評估》，《中國人口·資源與環境》2023年第1期。

[3]楊喆、李晴晴、薛文晧：《國家重點生態功能區設立對農村居民收入的影響——基于PSM-DID的實證分析》，《資源科學》2023年第1期。

[4]楊軍、溫旭新、張波：《能源富集區綠色發展的約束與推力：基于資本循環理論的研究》，《學習與探索》2022年第12期。

[1]張縱遠、熱合木江·沙吾提：《邊疆地區鑄牢中華民族共同體意識的基本圖景、內在機制和實現路徑》，《科學社會主義》2023年第3期。

[2]方盛舉、楊睿哲：《邊疆安全治理現代化與周邊安全共同體建設》，《云南社會科學》2023年第6期。

[3]《堅持依法治疆團結穩疆文化潤疆富民興疆長期建疆努力建設新時代中國特色社會主義新疆》，《人民日報》2020年9月27日。

[4]曹乃剛、趙林、賈建琦：《基于RESSIC框架的中國海洋經濟發展質量測度與影響因素分析》，《地理與地理信息科學》2021年第4期。

[5]黃征學、宋建軍、滕飛：《關于加快構建空間規劃體系的建議》，《宏觀經濟管理》2017年第9期。

[6]《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2024年1月23日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。

[7]郝慶：《對機構改革背景下空間規劃體系構建的思考》，《地理研究》2018年第10期。

[8]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]黃征學：《構建空間規劃體系需要處理好四個關系》，《中國發展觀察》2017年第18期。

[2]張衍毓、張曉玲、鄧紅蒂：《新時代國土空間治理科技創新體系研究》，《中國土地科學》2021年第4期。

[3]郝慶、彭建、魏冶等：《“國土空間”內涵辨析與國土空間規劃編制建議》，《自然資源學報》2021年第9期。

[4]李強、尚宇辰、楊開忠：《生態文明時代“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系構建研究》，《經濟縱橫》2022年第6期。

[5]羅亞、宋亞男、余鐵橋：《數字化轉型下的國土空間數字化治理邏輯研究》，《規劃師》2022年第8期。