政策工具視角下職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法路徑分析

潘海生 徐銘業(yè)

一、問題提出

黨的二十大報告指出，要“推進職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯，優(yōu)化職業(yè)教育類型定位”。產(chǎn)教融合是職業(yè)教育作為一種跨界的類型教育的根本特征[1]。近年來，從中央到地方，各級政府出臺多項政策規(guī)定，助力產(chǎn)教融合發(fā)展。推動產(chǎn)業(yè)與教育深度融合，是順應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供智力支持，打通技能人才培養(yǎng)與市場需求關(guān)口的現(xiàn)實需要。我國產(chǎn)教融合內(nèi)涵在不同時期受經(jīng)濟體制、政策要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標等因素的影響，其內(nèi)涵存在不同，根據(jù)辦學(xué)模式演化，可分為三個時期：以補充教學(xué)資源為目的的工學(xué)結(jié)合時期（2000-2010年），以合作辦學(xué)為主要形式的校企合作時期（2010-2018年），教育、產(chǎn)業(yè)、人才、創(chuàng)新四位一體的產(chǎn)教融合時期（2018年至今），見圖1。隨著《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法（試行）》《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》等政策的頒布，我國產(chǎn)教融合逐步實現(xiàn)在人才鏈、教育鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈上的銜接，通過經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌產(chǎn)教發(fā)展布局、院校專業(yè)建設(shè)，強調(diào)政府多部門協(xié)同，提高領(lǐng)導(dǎo)效力；通過激勵舉措與制度創(chuàng)新提高企業(yè)參與職業(yè)院校辦學(xué)積極性；借助產(chǎn)教融合型企業(yè)、城市、行業(yè)，基于“空間思維”打造產(chǎn)教融合的公共空間，不斷壓實責任，推動產(chǎn)教融合從辦學(xué)理念走向行動[2]。

圖1 我國產(chǎn)教融合內(nèi)涵演變歷程

隨著我國職業(yè)教育改革的逐步深化、現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設(shè)力度不斷加大，職業(yè)教育產(chǎn)教融合取得了較大成就，但仍面臨著一定問題。我國市場經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的“二元對立”在一定程度上造成企業(yè)缺乏參與職業(yè)教育的積極性[3]，現(xiàn)有規(guī)定對企業(yè)的利益驅(qū)動不夠，阻礙了產(chǎn)教融合的發(fā)展[4]，產(chǎn)教融合面臨著“上熱下冷”“官熱民冷”的尷尬局面[5]。公共政策作為具有目標、價值與策略的大型計劃，蘊含著政府為達成某項公共事業(yè)所設(shè)置的目標、采用的手段[6]。政策文本作為政策的產(chǎn)出物，是政策制定者陳述打算遵循的行動過程[7]。借助政策，合理發(fā)揮“看得見的手”的作用，是破解產(chǎn)教融合發(fā)展難題的重要舉措，而政策的有效性則受到政策內(nèi)容與政策工具使用之間適配程度的影響[8]。在實踐過程中，我國產(chǎn)教融合政策仍存在政策體系尚不完善[9]、政策創(chuàng)新性不足進而無法體現(xiàn)區(qū)域特色[10]、政策制定呈現(xiàn)孤立性不足以應(yīng)對實踐過程中問題的復(fù)雜與多變性[11]等問題。通過對已有產(chǎn)教融合政策研究的梳理，可以得出現(xiàn)有研究存在以下不足：在政策文本選擇上，現(xiàn)有研究聚焦于單一層級、單一主體的政策，使得目前的研究懸浮于某一政策層級，政策文本選擇不全面；在同一層級的政策研究中，僅針對某一政策主題進行研究，沒有將一系列的配套舉措作為一個整體進行研究，政策的橫向聯(lián)系存在不足。通過構(gòu)建“政策內(nèi)容—政策工具”研究框架，文本選擇包含中央、省、市三級政府出臺的相關(guān)政策，涉及條例、辦法等多種政策體例，借助多樣化文本，更全面了解我國產(chǎn)教融合政策現(xiàn)狀。借助政策內(nèi)容分析，把控政府政策側(cè)重點，借助政策工具分析政府實現(xiàn)政策目標的方式及路徑，進而分析產(chǎn)教融合法治化的實踐方向。

二、研究設(shè)計

（一）政策文本選擇

產(chǎn)教融合政策是“跨界政策”，既具有教育特色也具有區(qū)域經(jīng)濟色彩。在政策文本的選擇上，以“校企合作”“職業(yè)教育”為關(guān)鍵詞，通過對中央及部分省市教育部門、發(fā)改部門官網(wǎng)及“北大法寶”等網(wǎng)站的檢索與篩選，最終選定146份相關(guān)文本：在政策層級上，中央政策文本22份，地方政策文本124份；在政策體例上，法律、條例類政策文本36份，相關(guān)政策實施辦法38份，各級政府出臺的意見類政策文本52份，政府經(jīng)濟、教育發(fā)展規(guī)劃20份。在政策頒布時間上，2017年之前頒布的政策文本21份，2017年及之后頒布的政策文本125份。部分政策文本見表1。

表1 部分政策文本

（二）分析框架

1.X維度：政策內(nèi)容維度

2017年國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）從構(gòu)建產(chǎn)教統(tǒng)籌發(fā)展格局、強化企業(yè)主體作用、促進產(chǎn)教供需對接、完善政策支持體系四個方面對各項具體任務(wù)進行分工，作為現(xiàn)階段我國產(chǎn)教融合領(lǐng)域出臺最早、效力最高的政策，其發(fā)揮著引領(lǐng)產(chǎn)教融合發(fā)展的作用。基于其中的政策分工，結(jié)合對146份政策文本的梳理，本文將146份政策文本中的各項內(nèi)容劃分為四個維度：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、校企合作、平臺搭建與配套舉措。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌多元主體。校企合作包括參與辦學(xué)、股份制改革、人才培養(yǎng)。平臺搭建包括產(chǎn)教融合城市建設(shè)、產(chǎn)教融合企業(yè)建設(shè)、信息平臺搭建、實習(xí)實訓(xùn)平臺建設(shè)、創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化平臺搭建。配套舉措由評估機制、監(jiān)督舉措與激勵舉措組成。見表2。

表2 產(chǎn)教融合政策主體及內(nèi)容

2.Y維度：政策工具維度

政策工具是幫助政府實現(xiàn)其政策目標的全部手段與方式[12]，不同學(xué)者基于不同視角對政策工具進行劃分：羅斯威爾基于政策作用形式將其劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種[13]；施耐德根據(jù)政策工具應(yīng)用方式，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和勸告工具和學(xué)習(xí)工具[14]；麥克唐納根據(jù)政策工具的目標取向，將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型和勸誡型工具[15]。本文采用麥克唐爾對政策工具的劃分方式，將政策工具分為權(quán)威型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、象征勸誡型工具、系統(tǒng)變革型工具。見圖2。

圖2 產(chǎn)教融合政策分析框架

權(quán)威型政策工具指政策制定者通過行政手段，依靠法律權(quán)威，對各利益相關(guān)者提出要求，具有強制性，具體體現(xiàn)在：明確產(chǎn)教融合建設(shè)目標、明確企業(yè)與行業(yè)協(xié)會等主體的責任、要求各級政府將產(chǎn)教融合納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等。激勵型政策工具指政府通過激勵手段，諸如物質(zhì)獎勵、表彰等方式激發(fā)各主體的參與積極性。在文本中具體表現(xiàn)為：通過“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵手段，刺激企業(yè)參與校企合作，推動產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)。能力建設(shè)型政策工具是指提供信息、教育和資源，提高相應(yīng)主體獨立完成目標行動的能力，主要有平臺搭建、信息交流、政策傾斜等方式。在具體的政策中，表現(xiàn)為信息提供、平臺搭建與降低制度性交易成本。象征勸誡型政策工具通過試點建設(shè)、樹立榜樣、支持引導(dǎo)等方式，促進利益相關(guān)者做出與政策目標趨于一致的選擇，在政策中的具體表述為：鼓勵、支持、引導(dǎo)等。系統(tǒng)變革型政策工具是指新建組織、權(quán)力重組、體制變革等方式，對原有體制進行改革。在政策中體現(xiàn)為通過管理架構(gòu)調(diào)整等方式對院校進行改革等。

（三）文本編碼

政策條款是進行政策分析的最基本單元，基于所構(gòu)建的二維分析框架，通過Nvivo軟件，對政策文本進行編碼，按照政策編號—所在條款—政策工具對政策文本進行編碼，對政策工具、政策內(nèi)容出現(xiàn)頻次進行統(tǒng)計。見表3。

表3 產(chǎn)教融合政策文本編碼例

三、文本分析

（一）X軸：政策內(nèi)容分析

產(chǎn)教融合政策包含多個維度，涉及多個政府關(guān)注事項，由政策文本中內(nèi)容占比差異可得出政府注意力分配的不同，進而分析政策重點。借助Nvivo軟件對央地政策內(nèi)容要素進行分析，共得到詞條1918個（中央335條，地方1583條）。在具體內(nèi)容分布上，校企合作占比最高，占比超過30%，一定程度上表明校企合作是我國產(chǎn)教融合工作的重點。配套舉措占比最少，僅占10%左右，說明產(chǎn)教融合政策中針對激勵舉措及考核評估相關(guān)內(nèi)容可能面臨政策力度不足的問題。見圖3。

圖3 產(chǎn)教融合政策內(nèi)容分布

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以發(fā)展規(guī)劃為抓手引領(lǐng)產(chǎn)教融合發(fā)展

隨著我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育也由服務(wù)學(xué)生個體發(fā)展向服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在這個過程中，職業(yè)院校職能范圍擴大，責任加重，處理好服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展與促進個體發(fā)展之間的關(guān)系成為當前工作的重中之重。產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)運行機制各異，統(tǒng)籌產(chǎn)教需要平衡好市場邏輯與政府邏輯、利潤導(dǎo)向與公益導(dǎo)向、效率優(yōu)先與公平優(yōu)先之間的關(guān)系。現(xiàn)階段，我國產(chǎn)教融合遵循“半市場化運行機制”[16]，即在政府宏觀統(tǒng)籌布局的基礎(chǔ)上，最大限度發(fā)揮市場作用。《若干意見》提出“同步規(guī)劃產(chǎn)教融合與經(jīng)濟社會發(fā)展”，強調(diào)政府應(yīng)將職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃納入到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)建設(shè)與院校建設(shè)，拉近雙方空間距離，發(fā)揮集群效應(yīng)；結(jié)合區(qū)域資源稟賦及產(chǎn)業(yè)變化，動態(tài)調(diào)整職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置，充分發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用。

實現(xiàn)產(chǎn)教統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展離不開多元主體間的協(xié)同與配合。在政府協(xié)同治理上，多地通過多部門聯(lián)合發(fā)布文件的方式加強跨部門協(xié)作。部分地方政府采取政策清單的形式，將各項任務(wù)明確劃分給具體的行政管理部門，保障相應(yīng)工作的落實。多地政策提出加強產(chǎn)教融合政府對話，加快建立協(xié)同機制，通過聯(lián)席會議的方式，對接不同部門，加強跨部門合作。針對主體多元，現(xiàn)有政策鼓勵地方政府通過組織更新與制度建設(shè)，搭建合作平臺，增強組織協(xié)同性。通過行業(yè)協(xié)會、理事會等組織形式，打造合作平臺，促進多元主體協(xié)同實體化、組織化。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最大限度聚合資源，形成合力。我國產(chǎn)教融合制度建設(shè)框架見圖4。

圖4 我國產(chǎn)教融合制度建設(shè)框架

2.發(fā)揮企業(yè)辦學(xué)主體地位，不斷創(chuàng)新合作模式

校企合作是職業(yè)教育辦學(xué)的基本模式，在產(chǎn)教融合相關(guān)政策中，其政策內(nèi)容占比最高。在職業(yè)教育辦學(xué)模式上，隨著我國經(jīng)濟體制的變遷，經(jīng)歷了“融合—分離—再融合”的過程。現(xiàn)階段，在參與主體上，政策強調(diào)發(fā)揮龍頭企業(yè)、行業(yè)企業(yè)與國有企業(yè)作用；在參與形式上，通過企業(yè)獨立舉辦或要素投入進行股份制與混合所有制辦學(xué)、共建產(chǎn)業(yè)學(xué)院或二級學(xué)院以及集團化辦學(xué)等形式，通過產(chǎn)權(quán)分配等方式，合理劃分校企利益；在辦學(xué)內(nèi)容上，通過資源共享與人員流動的方式，共同致力于人才培養(yǎng)，校企共建“雙師型”教師隊伍，進行“雙元制”人才培養(yǎng)，基于真實的操作環(huán)境進行教學(xué)設(shè)計與教材編寫等方式，企業(yè)全方位參與到職業(yè)院校的日常教學(xué)與管理之中；在治理結(jié)構(gòu)上，多地政策通過“健全法人制”“加強委員會建設(shè)”等方式，調(diào)整職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)，推動校企在組織層面“一體運行”，促進校企由“松散聯(lián)盟”走向“實體嵌入”[17]。

3.搭建平臺，多管齊下掃清政策落實障礙

在我國的治理體系中，面對社會發(fā)展新形勢，中央往往會成為某項新政策的發(fā)起者[18]。產(chǎn)教融合政策通過“試點—推廣”的路徑，通過產(chǎn)教融合型企業(yè)、行業(yè)及城市建設(shè)打造空間平臺；同時，搭建創(chuàng)新平臺、實習(xí)實訓(xùn)平臺、產(chǎn)教融合信息平臺等教育教學(xué)平臺，通過多樣化平臺搭建，為產(chǎn)教融合提供實體組織。在已頒布的政策中，涉及創(chuàng)新平臺建設(shè)（210次）與實習(xí)實訓(xùn)平臺建設(shè)（168次）等相關(guān)內(nèi)容出現(xiàn)的頻次較高，信息平臺搭建（107次）與產(chǎn)教融合城市及園區(qū)建設(shè)（22次）等相關(guān)內(nèi)容出現(xiàn)的頻次較少。2019年9月，國家發(fā)展改革委等六部門頒布《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》，提出“打造形成一批區(qū)域特色鮮明的產(chǎn)教融合型行業(yè)”。在產(chǎn)教融合型行業(yè)建設(shè)上，積極打造行業(yè)產(chǎn)教共同體，突破區(qū)域限制。在產(chǎn)教融合型城市建設(shè)上，將教育與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，發(fā)揮人才支撐的顯性作用[19]，依托產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)教融合園等方式聚集產(chǎn)業(yè)[20]。各省域政府結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，劃定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在全省范圍內(nèi)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃。同時，地方頒布的產(chǎn)教融合政策強調(diào)信息平臺建設(shè)，通過產(chǎn)教信息溝通，幫助各主體實時掌握產(chǎn)業(yè)信息，打破市場需求與人才培養(yǎng)間的信息鴻溝。在實訓(xùn)平臺及創(chuàng)新平臺建設(shè)上，地方政府將其作為教育事業(yè)發(fā)展的目標之一，通過確定具體數(shù)量，使平臺建設(shè)更具體可行。地方政府通過明確建設(shè)目標，出臺支持政策等方式，推動多樣化平臺搭建，以更好地發(fā)揮職業(yè)教育在人才培養(yǎng)與技術(shù)創(chuàng)新中的作用。

4.激勵保障，積極打造良好的產(chǎn)教融合氛圍

配套政策主要由激勵舉措、考核評估與監(jiān)督舉措組成，在央地政策中占比較少。央地政府在激勵舉措上的關(guān)注點較為接近，政府的激勵舉措更傾向于金融政策，通過創(chuàng)新金融工具、發(fā)放專項債券、鼓勵產(chǎn)教融合型企業(yè)上市等方式對企業(yè)進行激勵。稅收方面除了少數(shù)地區(qū)對企業(yè)所得稅進行了優(yōu)惠，其余地區(qū)僅僅對教育稅附加進行了減免，稅收減免力度不足。信用政策上，地方政府政策通過簡化貸款流程等方式，便利企業(yè)貸款融資。土地政策上，地方政府通過簡化審批流程，優(yōu)先土地使用等方式，促進校企在空間上的集聚。考核評估主要包括將國企參與辦學(xué)情況納入年度報告，定期組織專家對產(chǎn)教融合情況進行評估等方式。監(jiān)督舉措主要針對財政資金使用情況，通過完善財政預(yù)算，審議財政決算的方式，保障相應(yīng)資金的使用。

（二）Y 軸：政策工具分析

通過對1918條政策文本詞條進行分析，得出產(chǎn)教融合政策工具使用分布情況：權(quán)威工具出現(xiàn)頻次最高（618次），象征與勸誡工具（425次）、能力建設(shè)工具（482次）出現(xiàn)頻次較高且占比接近，激勵工具（301次）與系統(tǒng)變革工具（92次）出現(xiàn)頻次較低，見圖5。

圖5 產(chǎn)教融合政策工具使用情況

一是權(quán)威工具使用最多。科層制下，我國政策指令自上而下傳達，上級部門提供方向引導(dǎo)，下級部門則負責制定細則、部署實施方案等方式層層推進加以落實[21]。地方政府大量使用權(quán)威型政策工具說明在政策的落實過程中，以行政方式，借助強制力推行相關(guān)政策。在具體的政策工具構(gòu)成上，目標規(guī)劃、制度監(jiān)管占比較大。地方政府以任務(wù)分派的形式，明確任務(wù)目標，制定考核依據(jù)，保障政策落地。二是能力建設(shè)工具使用較多。在產(chǎn)教融合政策中，強調(diào)打造信息平臺，打破信息壁壘；通過簡化流程，放寬要求等方式降低制度性交易成本；完善制度建設(shè)，合理劃分政府各部門職責，明晰職能。平臺建設(shè)與機制搭建雙管齊下，賦能產(chǎn)教融合，實現(xiàn)校企合作、產(chǎn)教融合由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的調(diào)整。三是象征及勸誡工具使用較多。通過“鼓勵”“支持”“引導(dǎo)”等詞語表述，發(fā)揮政策“軟約束”的作用，引導(dǎo)市場主體參與其中。象征與勸誡型工具的使用對象主要為企業(yè)，特別是龍頭企業(yè)與行業(yè)企業(yè)，通過政策引導(dǎo)市場主體主動參與到產(chǎn)教融合中，激發(fā)企業(yè)主動性。四是激勵工具使用較少。組織中激勵制度設(shè)立的目的在于誘導(dǎo)有利于組織目的的行為，目前激勵政策工具的使用對象主要為產(chǎn)教融合型企業(yè)，通過“金融+財政+土地+信用”四大舉措，借助物質(zhì)激勵提高其參與積極性。但針對政府內(nèi)部激勵舉措仍存在不足，不利于激發(fā)基層政府參與積極性。五是系統(tǒng)變革工具使用頻次較低。在區(qū)域頒布的產(chǎn)教融合政策中，系統(tǒng)變革工具的使用主要體現(xiàn)在制度改革與組織重組上。針對職業(yè)教育辦學(xué)過程中，如何合理分配多元主體權(quán)利、實現(xiàn)協(xié)同治理的問題，職業(yè)院校進行治理體制改革，通過法人制、共建委員會、董事會等方式改革，將不同性質(zhì)主體納入同一組織之中，提高辦學(xué)協(xié)同性。現(xiàn)階段地方政府頒布的政策文本中，系統(tǒng)變革工具出現(xiàn)頻次遠低于其他政策工具，不利于新組織建設(shè)。

總體上，在政策內(nèi)容層面，校企合作相關(guān)內(nèi)容占比最大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與平臺搭建占比較高，配套舉措占比較低，出現(xiàn)頻次較少。在校企合作維度上，人才培養(yǎng)相關(guān)政策出現(xiàn)頻次最高，突出了當前產(chǎn)教融合相關(guān)工作中人才培養(yǎng)的重要性。平臺搭建中成果轉(zhuǎn)化平臺與創(chuàng)新平臺搭建出現(xiàn)頻次最高，表明現(xiàn)階段政府對成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新的重視，通過物質(zhì)投入與制度保障，依托職業(yè)院校智力資源，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型升級。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維度上，針對經(jīng)濟與教育統(tǒng)籌規(guī)劃的表述較多，通過將職業(yè)教育納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、動態(tài)調(diào)整專業(yè)群建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展布局等方式，實現(xiàn)教育與發(fā)展的同步規(guī)劃與統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)產(chǎn)教同頻共振。配套舉措維度出現(xiàn)頻次最少且占比較低，在政策表述中，重視監(jiān)督管理而針對激勵舉措的相關(guān)內(nèi)容出現(xiàn)較少，激勵舉措的缺失在一定程度上會不利于激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的自主性與積極性。在政策工具層面，不同的政策內(nèi)容因其性質(zhì)差異決定了其所采取的政策工具存在差異，區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)等內(nèi)容上以權(quán)威型政策工具為主。在參與辦學(xué)、股份制改革等政策內(nèi)容上以象征和勸誡工具為主。權(quán)威工具主要面向政府，強調(diào)政府發(fā)揮自身職能，通過行政方式命令下級政府執(zhí)行相關(guān)政策。象征及勸誡型工具重點面向企業(yè)等市場主體，教育作為公共物品，具有公益性，通過鼓勵、支持、輿論宣傳等方式，形成企業(yè)參與辦學(xué)的良好氛圍，激發(fā)企業(yè)積極性。針對市場主體，政策多采用軟約束的方式，針對政府則以硬約束為主。政策內(nèi)容與政策工具分布見表4。

表4 產(chǎn)教融合政策內(nèi)容—政策工具分布

四、職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法重點分析

（一）發(fā)揮法律強制作用，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

產(chǎn)教融合作為一項復(fù)雜的公共事務(wù)，在政策頒布與執(zhí)行的過程中涉及多個不同性質(zhì)政府部門間的分工與協(xié)作，政策主體的多元造成政策分配上權(quán)力高度分散，不同部門間博弈造成教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)力被稀釋。在部門責任分配上，僅《若干意見》就涉及18個部門，不同部門工作重心不同導(dǎo)致其對產(chǎn)教融合工作積極性存在差異。以相關(guān)政策發(fā)文主體為例，現(xiàn)階段我國頒布的產(chǎn)教融合政策發(fā)文主體以教育部門及發(fā)改部門為主，國資委、工信部、稅務(wù)局等主管部門參與力度較低，交通運輸部門等行業(yè)主管部門在政策制定上，處于“邊緣”地位。同時，部分行業(yè)主管部門、經(jīng)濟部門的過度參與，一定程度上稀釋了教育行政部門的權(quán)威，難以真正發(fā)揮教育部門在產(chǎn)教融合中的作用，政策的“教育屬性”難以得到發(fā)揮。在我國已頒布的產(chǎn)教融合政策中，雖然在政策內(nèi)容上體現(xiàn)了加強跨部門協(xié)作的理念，如《職業(yè)教育法》中規(guī)定“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當加強溝通配合，共同推進職業(yè)教育工作”。《若干意見》中，針對領(lǐng)導(dǎo)體制建構(gòu)提出“各省級人民政府要結(jié)合本地實際制定具體實施辦法”。省級政府擔負著產(chǎn)教融合領(lǐng)導(dǎo)機制構(gòu)建的責任，但在相關(guān)政策制定與任務(wù)分工上，以“會同有關(guān)部門”等模糊性語言進行表述，權(quán)責劃分不明確、任務(wù)分工不細致、管理分散、協(xié)同不足，無法解決“誰主管”“誰配合”“如何合作”的問題。同時，通過意見、辦法等形式發(fā)布的文件中即便涉及不同行政部門及主體的分工與協(xié)作，也存在強制力不足的問題，僅依靠教育部門、發(fā)改部門出臺政策難以真正保障政策落實，需要法律發(fā)揮強制作用，將相關(guān)行政部門的職能寫入法律之中，推動建立權(quán)責清晰職能明確的領(lǐng)導(dǎo)組織集體。

（二）以法律規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度，推動企業(yè)辦學(xué)

在職業(yè)教育辦學(xué)上，我國逐漸形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體”的辦學(xué)模式。在已經(jīng)出臺的文件中鼓勵企業(yè)參與辦學(xué)的類似表述出現(xiàn)頻率極高，但針對企業(yè)辦學(xué)的權(quán)利僅局限于籠統(tǒng)的“準入性”表述，在內(nèi)容上偏向政策性指導(dǎo)，實施細節(jié)不足，同時為減少矛盾與沖突，在政策語言的表述上具有模糊性[22]。在政策工具的使用上，針對企業(yè)在辦學(xué)過程中的義務(wù)，僅針對學(xué)生人身安全相關(guān)內(nèi)容使用權(quán)威型政策工具，但涉及企業(yè)在辦學(xué)過程中參與教學(xué)、管理等內(nèi)容上多采取象征勸誡型政策工具，政策力度不足，難以真正推動企業(yè)承擔教學(xué)管理義務(wù)，不利于人才培養(yǎng)等工作的開展。在利益分配上，《職業(yè)教育法》針對企業(yè)參與辦學(xué)規(guī)定中并未提及企業(yè)可通過參與辦學(xué)進行盈利性活動，《高等教育法》更明確規(guī)定“設(shè)立高等院校，不得以盈利為目的”。部分地區(qū)雖提出“企業(yè)辦學(xué)按持股比例及約定享受相應(yīng)收益”。但在政策中并未提及持股比例認證標準及利益分配標準。法律規(guī)范的缺失難以保障企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)盈利的合法性，更沒有切實可行的利益分配辦法，利益分配政策的不完善，導(dǎo)致在發(fā)生經(jīng)濟糾紛時難以真正保障企業(yè)利益，使得部分企業(yè)陷入“投入產(chǎn)出比”考慮中，無法真正主動參與職業(yè)教育的辦學(xué)工作[23]。在辦學(xué)制度上，法人建設(shè)是企業(yè)辦學(xué)的重要制度，在實踐中，私營企業(yè)參與辦學(xué)實踐過程，既含有公有制成分又包括非公有制成分，其法人界定具有特殊性，現(xiàn)行的《民法典》中針對法人的分類難以完全適應(yīng)企業(yè)辦學(xué)的具體需要，亟待配套的法律進行規(guī)范。因此，需要通過地方立法，完善企業(yè)辦學(xué)中的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，以產(chǎn)權(quán)的明晰推動企業(yè)辦學(xué)權(quán)責的統(tǒng)一。

（三）平臺政策有待進一步完善

平臺搭建是促進技能人才培養(yǎng)與成果轉(zhuǎn)化的重要抓手，完善的建設(shè)與管理政策是發(fā)揮好實習(xí)實訓(xùn)平臺、成果轉(zhuǎn)化平臺與信息服務(wù)平臺作用的重要前提。已有的產(chǎn)教融合政策在平臺搭建上，重建設(shè)目標輕考核管理，在政策工具的使用上，通過能力建設(shè)工具促進產(chǎn)教融合發(fā)展，但極少使用權(quán)威工具與系統(tǒng)變革工具，不同政策工具使用頻次的差異較大。在政策內(nèi)容上，建設(shè)目標較為模糊，僅提出建設(shè)數(shù)量，在平臺資金來源、建設(shè)方式、建成后的管理舉措等方面的內(nèi)容上仍處于空白狀態(tài)。企業(yè)是平臺建設(shè)的重要主體，但已有的政策中并未規(guī)定企業(yè)在其中的責任與義務(wù)，僅依靠政府投資建設(shè)相關(guān)平臺不利于發(fā)揮市場資源的作用，建設(shè)主體的單一性與管理制度的缺失共同制約著產(chǎn)教融合平臺建設(shè)，不利于最大限度發(fā)揮平臺作用。

（四）激勵舉措難以真正激發(fā)企業(yè)積極性

為提高多元主體特別是企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性，國家提出“金融+財政+土地+信用”的組合激勵舉措，作為政策風向標引導(dǎo)地方政府進行制度創(chuàng)新。但在相關(guān)政策中，地方政策激勵舉措部分與中央出現(xiàn)較大重疊，甚至照搬中央舉措，沒有結(jié)合地區(qū)發(fā)展情況出臺細化舉措，僅以降低制度性交易成本為主要內(nèi)容，缺少“真金白銀”的物質(zhì)激勵；僅抵免相關(guān)企業(yè)的教育稅附加，未針對企業(yè)所得稅進行優(yōu)惠；同時，教育稅附加的抵免更多的是集中在設(shè)施、設(shè)備等硬件設(shè)施的投入，并未涵蓋技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等技術(shù)資本內(nèi)容[24]。金融支持上以創(chuàng)新金融產(chǎn)品形式為主要內(nèi)容，以象征勸誡型政策工具為主，但對應(yīng)的職能部門未出臺配套政策，涉及會計實務(wù)、審計核算等具體操作內(nèi)容尚未有相關(guān)規(guī)定，因產(chǎn)權(quán)劃分政策的缺位，一定程度上使金融支持政策難以落地[25]，無法真正激發(fā)企業(yè)參與活力。企業(yè)作為以盈利為目的而存在的市場主體，激勵舉措特別是物質(zhì)層面激勵舉措的缺失易挫傷企業(yè)參與教育事業(yè)的積極性，如《職業(yè)教育法》中提出“對校企合作成果顯著的企業(yè)可以按照規(guī)定給予相應(yīng)獎勵”，但在獎勵形式、內(nèi)容、標準等內(nèi)容上均沒有相應(yīng)規(guī)則。

五、職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法的天津?qū)嵺`

政策法制化是政策成熟的體現(xiàn)。在產(chǎn)教融合制度建設(shè)上，天津市已頒布多項政策，通過打造職業(yè)教育產(chǎn)教融合的“天津標桿”與“天津方案”，逐漸形成了“五業(yè)聯(lián)動”的產(chǎn)教融合機制，著力打造示范區(qū)，積累產(chǎn)教融合發(fā)展經(jīng)驗，立法基礎(chǔ)逐步形成。2022年，全國政協(xié)委員施宗偉就產(chǎn)教融合立法提出制定《產(chǎn)教融合促進法》，以新法破解改革難題的建議。天津市抓住時機，先行先試，頒布《天津市職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》在縱向上承接《職業(yè)教育法》《職業(yè)教育校企合作促進辦法》等上位政策，在橫向上，是職業(yè)教育產(chǎn)教融合領(lǐng)域?qū)Α督逃ā贰睹褶k教育促進法》《教師法》等法律的細化補充，著重突出職業(yè)教育特色，通過專門法律，增強規(guī)定性與闡釋力，減少法律間的矛盾與沖突。天津市的立法實踐為我國產(chǎn)教融合政策發(fā)展與完善提供了新路徑，為我國地方產(chǎn)教融合制度建設(shè)貢獻出“天津智慧”。

（一）加強多部門協(xié)同，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益主體

我國產(chǎn)教融合在政策制度環(huán)境搭建過程中，首先應(yīng)當完善政府各部門間的協(xié)同機制，形成強有力的產(chǎn)教融合工作領(lǐng)導(dǎo)集體。要處理好教育部門與行業(yè)部門間關(guān)系，理順產(chǎn)教融合政策的經(jīng)濟屬性與教育屬性，構(gòu)建以教育行政機構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)教融合領(lǐng)導(dǎo)集體。針對產(chǎn)教融合領(lǐng)域存在的多頭管理、責任主體不清晰等問題，《條例》在總則部分即對產(chǎn)教融合進行定義，提出“產(chǎn)教融合是指政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校協(xié)同推進……培養(yǎng)高素質(zhì)技能人才的活動。”提出堅持“政府引導(dǎo)、校企為主、行業(yè)指導(dǎo)、社會參與”的原則。在具體操作上提出“市政府加強職業(yè)教育產(chǎn)教融合工作的領(lǐng)導(dǎo)……區(qū)政府負責有關(guān)工作……教育部門、社保部門負責推動……發(fā)展改革、科技等部門具有參與產(chǎn)教融合相關(guān)工作的責任。”同時，在《條例》中，天津市將各項工作的負責部門進行明確，如第十一條提出“市政府建立信息服務(wù)平臺”；第十二條、第十三條提出“市教育部門建立專業(yè)產(chǎn)業(yè)匹配制度、負責編制人才需求報告等”。通過法律手段，以更強有力的方式保障行政部門承擔相應(yīng)責任。針對產(chǎn)教融合系列工作中跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的特性，《條例》一方面通過法律明文規(guī)定，以更強制的手段，指明系列部門在職業(yè)教育產(chǎn)教融合中負有責任；另一方面，結(jié)合工作中的具體要求，合理劃分不同部門的責任，如市政府領(lǐng)導(dǎo)、教育部門負責人才培養(yǎng)相關(guān)工作，人力資源和社會保障部門負責實訓(xùn)基地建設(shè)的相關(guān)工作，發(fā)改部門負責產(chǎn)教融合型企業(yè)的認定與培育等相關(guān)工作。通過法律，構(gòu)建多部門協(xié)同的產(chǎn)教融合治理體系。

（二）規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度，推動校企合理劃分權(quán)責

所有權(quán)的明晰可以促進人們借助市場機制有效地進行風險與激勵的分配[26]。產(chǎn)權(quán)劃分涉及深層次利益劃分，具有復(fù)雜性，需要通過地方性的法規(guī)，完善頂層制度設(shè)計。針對企業(yè)辦學(xué)，《條例》對其中的形式與內(nèi)容進行規(guī)范，明確了“企業(yè)可以通過技術(shù)、管理、資本等要素參與到職業(yè)教育辦學(xué)之中”。在預(yù)防國有資產(chǎn)流失的問題上，提出“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當指導(dǎo)、支持所監(jiān)管企業(yè)依法參與和舉辦職業(yè)教育。”通過地方立法工作，推進建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)教融合產(chǎn)權(quán)制度[27]，為校企合作辦學(xué)中的權(quán)責劃分提供了法律保障與支持。在完善產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，對企業(yè)在參與職業(yè)教育辦學(xué)中的權(quán)責進行了明確。在企業(yè)權(quán)利上，針對成果轉(zhuǎn)化中的成果歸屬問題，《條例》明確提出“對完成、轉(zhuǎn)化該項科技成果做出重要貢獻的人員依法給予獎勵和報酬”。保障參與主體的收益權(quán)，調(diào)整分配方式，激發(fā)主體活力。在企業(yè)責任上，明確了企業(yè)特別是產(chǎn)教融合型企業(yè)在人才培養(yǎng)與成果轉(zhuǎn)化中的責任分工，以法律手段，將責任義務(wù)化，保障企業(yè)履行其職能。

（三）完善平臺建設(shè)，推動產(chǎn)教組織實體化

產(chǎn)教融合平臺的種類多樣化，涉及實習(xí)實訓(xùn)平臺、創(chuàng)新平臺、信息服務(wù)平臺、產(chǎn)教融合聯(lián)合體等，平臺搭建關(guān)系到產(chǎn)教融合的深度與校企合作的成效。在平臺搭建上，《條例》多管齊下，致力于產(chǎn)教融合平臺實體化運行，通過物質(zhì)支持、數(shù)字化建設(shè)、制度建設(shè)等方式，為平臺建設(shè)保駕護航。在物質(zhì)保障上，《條例》規(guī)定“定期遴選職業(yè)教育產(chǎn)教融合型示范企業(yè)”“建立專項資金用于產(chǎn)教融合創(chuàng)新平臺和實訓(xùn)基地建設(shè)”，以物質(zhì)投入支持平臺建設(shè)。在數(shù)字化建設(shè)上，《條例》提出“市人民政府建立產(chǎn)教融合信息服務(wù)平臺”向社會提供行業(yè)、產(chǎn)業(yè)信息，提供信息發(fā)布等服務(wù)，通過法律條文，將信息服務(wù)作為政府社會服務(wù)的一種法定職能，推動平臺搭建，促進產(chǎn)教信息雙向?qū)印Ｔ谥贫冉ㄔO(shè)上，《條例》針對產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)進行了規(guī)定，提出“區(qū)域產(chǎn)教聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)教融合共同體應(yīng)當以章程或者多方協(xié)議等方式，約定成員之間合作的方式、內(nèi)容以及權(quán)利義務(wù)等事項”。通過立法促進多元平臺的建設(shè)與運行，推動產(chǎn)教融合長效化運行。

（四）提高支持力度，發(fā)揮激勵作用

激勵舉措特別是物質(zhì)鼓勵對于激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性具有重要意義，但在已往頒布的政策中，激勵舉措的設(shè)定與中央政策相似性較高，缺乏實質(zhì)性的支持。天津市在《條例》中，對各項支持政策進行了細化，旨在增強政策的可操作性。在資金支持上，《條例》規(guī)定設(shè)立專項資金，用于實訓(xùn)基地、校企參與教材課程建設(shè)、實習(xí)實訓(xùn)等，多元方式籌集資金，為產(chǎn)教融合建設(shè)提供財政支持與資金保障，以“真金白銀”促進產(chǎn)教融合政策的落實。在金融支持上，針對現(xiàn)代學(xué)徒制建設(shè)確定專門的保險政策，以金融手段保障學(xué)生權(quán)益，加大信貸支持，針對產(chǎn)教融合相關(guān)項目開通綠色通道，設(shè)立專門利率，暢通信貸支持渠道，幫助院校企業(yè)籌措發(fā)展資金。發(fā)揮稅收支持，面向產(chǎn)教融合型企業(yè)，減免其教育費附加，激發(fā)企業(yè)積極性。在土地支持上，創(chuàng)新土地供給方式，提出“采取長期租賃、租讓結(jié)合、彈性年期出讓方式供地”。預(yù)留土地為產(chǎn)教融合發(fā)展提供必要的地理空間。《條例》細化了各項激勵政策，政策支持與物質(zhì)支持雙管齊下，為產(chǎn)教融合提供“看得見、摸得著”的支持。

《條例》的頒布，在法律層面明確了產(chǎn)教融合的概念原則與目標，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合勾勒了發(fā)展藍圖，突出職業(yè)教育優(yōu)勢，彰顯天津產(chǎn)業(yè)特色；明晰了政府邊界，政府在其中擔負著“宏觀引導(dǎo)、信息供給、智力支持、督導(dǎo)評估”的作用；加大企業(yè)支持力度，引導(dǎo)加強校企合作的深度與廣度；完善支持保障舉措，加大物質(zhì)與政策支持力度，充分發(fā)揮各主體積極性。《條例》對天津市已有的政策進行了調(diào)整，形成了統(tǒng)一完善的制度體系，為區(qū)域產(chǎn)教融合的發(fā)展營造了“分工明確，保障充分”的政策環(huán)境。

六、總結(jié)

我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策體系正在逐漸形成，但相應(yīng)的法律建設(shè)滯后于產(chǎn)教融合的發(fā)展需要，亟需通過立法完善職業(yè)教育產(chǎn)教融合的頂層制度設(shè)計。“法與時轉(zhuǎn)則治”，推動產(chǎn)教融合立法是順應(yīng)我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實需要，天津市作為我國第一個以省級政府立法促進職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的城市，為地方政府推動職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展提供了新思路。未來，應(yīng)當以《職業(yè)教育法》為上位法，推動省級政府出臺產(chǎn)教融合相關(guān)法律，在問題導(dǎo)向、市場規(guī)則、民主立法等基本原則的指導(dǎo)下[28]，通過法律手段，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合保駕護航。