法律調整視角下產教融合制度的執法與救濟

劉 波 歐陽恩劍

作為社會調整的基本方式和手段之一，法律調整是為確認、保護與發展某種社會關系而運用立法等一系列法律手段對社會關系施加的有規范性、組織性、效果性的作用，以滿足經濟基礎的要求和社會制度的需要[1]。社會關系成為法律的調整對象，兩個條件缺一不可：一是法律調整的可能性，即某一社會關系在客觀上能為法律所調整；二是法律調整的必要性，即國家統治階級主觀上需要用法律調整這種社會關系。對于主體不遵守法律的違法和犯罪等行為而形成的社會關系，法律就通過擬制關系形態實施法律制裁等強制力硬性使已成的社會關系接受調整。產教融合作為一種具體的社會關系，是在促進產業部門與教育部門深度對接和合作過程中，以提高技術技能人才培養質量為目的，形成的政府、行業、企業、學校之間的權利義務關系，客觀上能為法律所調整。“產教融合”的本質是實現產業鏈與人才鏈之間全要素、全方位集成整合、高度互補、彼此交融的一體化合作，促進產業與教育的深度對接與交叉融合以及技術技能人才供給側與需求側相匹配，依托國家的法律、經濟、行政等手段而形成的政府、行業、產業（企業）、教育（學校）等主體之間的一種教育合作關系[2]。從法律調整而非從單純立法去研究產教融合，具有兩點優勢。一是從理論角度上看，“法律調整”充實了法學理論的范疇體系，它不僅把法律現實中的各種現象——法律規范、法律關系、法律行為、法律責任等有機地串連起來，把它們作為一個整體加以研究，揭示其整體聯系性、統一性、有序性和層次性，而且還著重從法律系統的運動狀態中去認識它們，展現法律調整機制中諸環節、要素的相互聯系、相互制約與相互作用，有助于更全面、更完整地認識產教融合法律現象。二是從方法論講，法律調整以整體、動態的科學研究方法，用“活”法理論研究法律現象，與孤立、靜態方法研究“紙面上法”相比，研究的范圍更廣、視角更全、深度更深，使對產教融合法律制度的研究不局限于法律的規范表層和現象形態，而是深入到立法價值、目的、基本原則等理性深度。法律調整是一種有組織、有程序、有結果的規范性活動，目的是對社會關系產生影響，實現社會有序的目的，具體到產教融合法律調整上，其目的在于維護技術技能人才結構供給秩序[3]。

一、產教融合是一種意志社會關系

法律調整的社會關系是一種意志社會關系。所謂意志社會關系是指通過人的意志行為產生或變化的社會關系。意志社會關系是與物質社會關系相對應的。物質社會關系是不以人的意志為轉移的社會關系。法律對物質社會關系不具有調整能力，例如生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑等，對于這些物質社會關系，法律是無法改變。此外，人們的純思想與純感情的關系，法律也是不能調整的，例如法律不能規定人們喜歡什么，不能對人們的內心活動產生規制作用，而只能規定人們的外在行為；并且對人的非意志行為，如精神病人的行為和未成人的行為，法律也是無法調整。產教融合關系是政府、行業、企業、學校的意志行為，并具有自身的特殊性。

（一）產教融合行為主要是法人行為

產教融合的主體包括政府、行業組織、企業和學校，不具體涉及自然人。我國現行民法把法律主體分為自然人（個體工商戶和農村承包經營戶）、法人（營利法人、非營利法人、特別法人）、非法人組織三類。產教融合的主體主要是法人，其中政府屬于特別法人，學校（公辦、非營利民辦）、行業組織屬于非營利法人，企業、學校（營利性民辦）屬于營利法人。在產教融合中，從主體上看，政府的行為包括規劃行為、管理行為、服務行為等；企業的行為包括舉辦職業學校行為、參與辦學行為等；學校的行為包括協同育人行為、改革招生行為、治理改革行為等；行業組織的行為包括協調行為、服務行為等。

（二）產教融合主體的行為是由自身意志支配并具有一定目的性

“意志是社會主體的一種意愿、意圖，即精神狀態。意志的內容是在一定社會經濟條件的影響下形成的。”[4]產教融合主體的行為也是其“意志”支配的。主體行為的目的在于作用于資源環境而獲取資源。主體的行為使利益主體、主體的需要、需要指向的對象結合起來，構成了利益的現實狀態。因此，主體的各種需要一般體現在行為的目的之中，即體現在主體的意志所期望得到的各種后果之中。產教融合主體的行為具有目的性，并體現一定的利益訴求。對政府來說，產教融合的利益訴求在于提高人力資源質量，服務經濟社會發展；對企業來說，就是獲得合格的技術技能人才；對于學校來說，就是培養出符合社會需要的技術技能人才。

（三）產教融合主體的行為與社會責任緊密相連

從理論上講，主體的意志是自由的。但是，作為社會成員，主體的意志自由必須與一定的社會責任相聯。從法學上講，責任是一種法律行為的后果，體現國家強制力；從社會學上講，責任是主體在社會生活中的地位和作用，體現了主體與社會、主體與他人之間的關系。產教融合主體的行為也不是隨意的、任性的，而是在推進產教融合過程中，獲得相對獨立性和相對自由時，即享受一定權利時，也必須相應地承擔社會責任，使自己的行為盡可能符合社會利益的要求，也就是要承擔一定的義務。

二、產教融合是一種教育法律關系

教育法律關系是指教育法律規范在調整教育社會關系中所形成的主體之間的權利與義務關系，如政府與學校、學校與社會、教師與學生等主體之間的關系。教育法律關系是法律調整教育社會關系的產物，是教育社會關系在法律上的表現。教育法所調整的對象是國家機關行使教育行政權力及公民行使教育權利的過程中所發生的各種社會關系。就其性質而言，包括兩類：一是縱向型法律關系，也稱行政法律關系或行政關系；另一類是橫向型的法律關系，也稱民事法律關系或民事關系。教育法律關系像人的血管一樣貫穿于教育法的全部內容之中，將教育法律規范串聯成一個嚴謹、嚴密、嚴實的有機整體。作為一個理論范疇，教育法律關系是教育法理論的基礎性問題，也是正確理解和貫徹教育法律的一把鑰匙。教育法律關系的特性是指教育法律關系區別于其他法律關系所特有的屬性，主要包括：客體是育人行為（教育性行為），關系的綜合性、內容的教育性權利與義務等。產教融合作為一種特殊的教育關系，也具有以上特征，因此，產教融合是一種特殊的教育法律關系。

（一）教育行為（育人行為）作為產教融合關系的客體，符合教育法律關系客體的特殊性本質特征

一定的法律關系由法律關系主體、客體和內容構成。教育法律關系作為一種特殊的法律關系，其最大的特殊性就是客體的特殊。與其他的法律關系不同，教育法律關系的客體包括育人行為，即教育性行為。所謂教育性行為，就是指對教育活動的組成要素能產生影響的行為。教育活動由教育目的、教育者、受教育者、教育內容、教育手段、教育方法、教育組織形式、教育結構等基本要素組成。因此，教育性行為也就是教育主體對教育活動基本要素產生影響的行為。根據行為主體與教育要素之間的關系，教育性行為包括直接教育性行為和間接教育性行為。直接教育性行為指教育主體行為對教育客體產生直接影響的行為，如教師的教學活動等。間接教育性行為指主體對教育客體產生間接性影響的行為，實際上是通過影響直接教育性行為對教育活動基本組成要素產生影響。

產教融合的主要目的是通過深化改革，發揮企業的職業教育重要主體作用，促進技術技能人才培養的供給側和產業發展的需求側結構要素全方位對接與融合，以培養大批高素質技術技能人才，提高人力資源的質量。產教融合是通過政府制定政策，企業深度參與、中介組織協同等形成的政府、行業、學校、企業等主體之間的關系，既包括產教協同育人等直接性教育行為，也包括企業舉辦職業教育等間接性教育行為。因此，產教融合的客體特殊性符合教育法律關系客體的特殊性。

（二）產教融合關系的復雜性符合教育法律關系的綜合性特征

教育法律關系不僅包括行政性法律關系，而且包括民事性質的法律關系，甚至有憲政性質的法律關系。從這種意義上看，教育法律關系不是一種單一性的法律關系，而是一種綜合性法律關系。綜合性是教育法律關系的第二大基本特征。教育關系的綜合性和教育法律制度的綜合性，決定了教育法律關系的綜合性。教育關系，主要包括政府與學校、學校與教師、學校與學生、學校與社會、政府與教師、政府與學生、政府與社會等關系，呈現出錯綜復雜的狀態。根據法律關系的性質，分別可劃分為行政關系、民事關系及憲政關系。同時，由于教育法調整對象教育關系的綜合性，客觀需要由綜合性（包括憲法、行政、民事、刑事）法律規范來調整，并綜合采用民事、行政、刑事等制裁手段進行調整，發揮法律手段多樣性的集成效應。總之，教育關系是綜合復雜的，教育法律規范也是綜合性的。

產教融合的主體包括政府部門、行業及中介組織、產業部門（企業）、教育部門（學校）等，在共同服務于提高技術技能人才質量過程中，形成了政府與行業、政府與企業、政府與學校、企業與學校等多重復雜交錯的關系。這些關系既有政府與企業、政府與行業、政府與學校之間的行政法律關系，也包括企業與學校之間合作育人的民事（合同）關系。因此，產教融合是一種綜合性法律關系。

（三）產教融合關系內容的權利義務集中體現產教融合教育關系的法律化

法律關系的內容就是主體的權利和義務。因此，教育法律關系以教育權利和教育義務為內容。權利義務的教育性是教育法律關系的第三個顯著特征。教育關系作為發生在教育領域、以教育行為為客體的關系總和，通過法律調整后，就形成了教育法律關系。因此，教育法律關系的實質是教育關系的法律化。根據權利與義務的對等性原則，在教育法律關系中，法律關系主體不能只享有一定權利，還必須履行權利對應的義務。教育法律規范的確定，就是通過權利與義務的確定將主體的行為納入教育法所調整的范圍內，使法律主體成為教育權利的享有者和教育義務的履行者。因此，在法律上明確了主體的權利與義務，也就明確了法律調整的社會關系。

在產教融合關系中，政府享有規劃、統籌、促進產教融合等權利，同時必須履行政策支持、資金保障等義務；企業享有舉辦職業教育等權利，同時必須履行參與職業教育等義務；學校享有育人等權利，同時必須履行加強服務供給等義務；等等，這些權利和義務就是產教融合關系的內容，是產教融合教育關系的法律化。

（四）產教融合是反映職業教育規律的社會關系

教育法律關系設定既要反映教育規律，也要服從教育規律。教育規律是制約教育發展的內在規定性，是教育法律關系設定的基礎。教育立法科學性的標志之一就是教育法律關系能否反映教育規律。教育法律關系雖然體現國家意志，具有國家強制力，但必須反映教育自身的規律性和實際發展狀況，否則難以實施。教育法律關系不是任意創造和消滅的，是不以人的意志為轉移的。并不是所有的教育關系都可以轉換為教育法律關系，只有符合統治階級利益并為其認可且符合教育規律的教育關系才可能被法律所調整而轉換為教育法律關系。產教融合是職業教育的根本特征，是教育與經濟關系規律的集中體現。職業教育發展的歷史表明，產教融合是職業教育健康快速發展的根本保障。

三、產教融合法律制度的執法力度

2022年修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》，把促進產教融合、校企合作作為重點內容，著重解決校企合作“校熱企冷”、行業企業參與度不高的問題。一是把其作為職業教育的基本原則之一（第四條）。二是強化企業的職業教育舉辦權（第九條第二款、第二十五條、第二十六條），鼓勵企業獨立舉辦或聯合舉辦職業學校或機構。三是確定產教融合型企業制度，明確條件和優惠政策（第二十七條），對產教融合型企業給予金融、財政、土地等支持和教育費附加等稅費優惠。四是明確校企合作的具體形式和內容（第四十條第二、三款）。五是推行中國特色學徒制培養（第三十條），規定有關企業可以享受補貼。六是促進行業企業參與職業學校招生就業、人才培養方案制定、專業規劃、課程設置質量評價等全過程（第四十條第三款、第四十三條），著力解決職業教育校企冷熱不均問題，實現由“產教結合”向“產教融合”升華。執法弱化是我國教育法治的一大通病，在職業教育法的實施過程中問題尤甚。產教融合法律調整必須吸取教育立法的經驗教訓，在執法這一環節加大力度，完善執法主體、執法程序、執法結果、執法監督等。

（一）執法弱化是教育法律實施的一個軟肋

行政執法是指國家行政機關及其工作人員根據法律規定，按照法定職權和程序，對行政相對人采取的影響他們權利與義務的具體行政行為[5]。教育執法領域存在的問題主要體現在主體不明確、程序不完善、依據不統一、人員素質低、監督不到位等方面[6]。與稅收、工商、交通等行業法律執行相比，教育行業執法一直都處于被動狀態。教育執法一直是行政執法中最薄弱的環節。具體到職業教育法的執行，由于教育行政部門的執法權不明，職責不清，權力機關偶爾開展的執法檢查也是例行性、突擊性，對法律的施行影響力不大。職業教育法律執法困境在于執法主體與程序的缺失。因此，要完善職業教育產教融合執法體系，必須從主體、程序、措施等方面入手，構建常態化執法運作體系。

（二）創新產教融合執法體系

一是執法主體專門化。參照工商、稅務、交通和城管等部門，建立專門、高效的產教融合行政執法隊伍，建議由發改委牽頭，教育與工信部門配合的產教融合聯合執法機構，設置專門執法人員，負責產教融合的落實檢查與監督。

二是執法程序固定化。產教融合立法應增加執法程序的規定，具體的執法監督程序應包括執法檢查或接受舉報的程序、立案程序、調查程序、聽證程序、處罰決定、行政復議等，以及各程序所需要的材料和期限限制的規定，同時要公開職業教育的執法程序[7]。

三是執法結果公開化。要把立法機關的執法檢查結果向社會公開，作為促進產教融合的有效手段，把產教融合納入各級政府的教育督導責任體系之中，健全產教融合表彰獎勵制度，遴選、表彰、獎勵產教融合示范企業和項目。

四是監督主體多元化。要建立一個以法律監督為核心的強有力的監督體系，把人大監督、行政監督、司法監督、社會監督結合起來，充分發揮輿論監督的作用，使專門機關的監督與廣大人民群眾的監督緊密配合，形成嚴密、有效的產教融合監督網絡[8]。

四、完善產教融合法律救濟制度的價值與方案

無救濟則無權利，救濟是權利的保障手段。產教融合必須建立完善的救濟制度，方能有效實施。職業教育產教融合法律救濟制度產生的原因在于職業教育法律“軟法”化現象突出，救濟依據是法律的明確規定。產教融合法律救濟產生的前提是政府行為偏差，目的在于保障企業、學校等法律主體的合法權益，路徑在于建立申訴制度、明晰救濟程序。

（一）職業教育產教融合法律救濟制度產生的原因在于職業教育法律“軟化”現象突出

1994年，法國學者弗蘭西斯·施耐德（Francis· Snyder）開創性對軟法展開研究，并把其定義為無法律約束力卻有實際效力的行為規則[9]。有學者認為，軟法是一個指稱許多法現象的概括性術語，它作為一種客觀存在，不需依賴國家強制力就能有效約束主體的行為規則[10]。還有人認為軟法就是指那些過于原則、無法追究責任、軟弱無力的法[11]。實際上，軟法亦法，其中，法律、法規、規章中沒有明確法律責任的條款（硬法中的軟法）也屬于軟法的范圍[12]。職業教育法律法規是通過國家立法機關制定，以權利和義務為主要內容，并在全國范圍內正式頒布實施的，具有法所具有的國家意志性、普遍約束力、國家強制性、明確公開性等特征，也就是天然具有“法律約束力”，屬于“硬法”范疇；但是由于法律責任的缺失及實施不力和操作性不強，而顯得軟弱無力，讓人產生“硬法”軟化印象。其根本原因在于法律規范的力度不夠和剛性不強，其實質是“硬法”軟化現象凸顯了立法的模糊性，法律執行的隨意性、可選擇性和歧視性；是社會行動的“強力”對并非否定意義的規范的顛覆或弱化，即“強行動而弱結構”的極化[13]。為避免產教融合立法重蹈職業教育法律軟化的覆轍，一是要強化產教融合法律的剛性和操作，強化法律責任條款；二是要建立產教融合法律制度的救濟體系，保護企業和學校的合法權益。

（二）職業教育產教融合法律救濟的依據是法律規定

我國《憲法》第4條明確規定了公民的申訴、控告或者檢舉權，對國家機關及其工作人員的任何違法失職行為，公民有權向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉。由此可看出，任何權力和權利均受法律控制或制約，任何違法行為均應受到法律的處罰和制裁，任何合法權益均受法律保護，任何合法權益受到損害均受法律救濟，“有權利必有救濟”“無救濟就無權利”[14]。職業教育產教融合法律救濟制度，以《教育法》第七章、《職業教育法》和產教融合促進條例中有關內容為直接依據。政府對產教融合的具體行為，如財政撥款、土地審批、稅務征收等行為有偏差，職業學校和企業認為其權利受到侵害，均有權獲得法律上的救濟。

（三）職業教育產教融合法律救濟產生的前提是政府行為偏差

隨著現代教育行政的網格化、復雜化和擴大化，加之政府機關無法克服的帕金森定律及社會客觀條件的限制，政府行為及結果總是與公眾的愿望、社會的期盼、政府的職能存在不少差距[15]。具體到產教融合領域，由于種種原因，政府實施產教融合的行為不可能“完美無缺”，或多或少會表現出一些固有的行為偏差，存在“缺位”“錯位”“不到位”等問題，導致產教融合財政資金不到位、土地供給不到位、財稅優惠不到位等，直接影響產教融合的推進和實施。為了使政府的具體行政行為不違反依法行政原則，有效保障企業和學校的合法權益，就必須為產教融合提供法律上的補救措施，建構有效的法律救濟制度，這是保障產教融合的健康發展的最有效途徑。

（四）職業教育產教融合法律救濟的目的在于保障企業、學校等法律主體的合法權益

職業教育產教融合法律救濟是指職業院校及企業在實施推進產教融合行為過程中因法定權利受到侵害或法定義務無法履行時所尋求的法律保護，其實質是一種權利補救。法律救濟的目的在于維護合法權益。產教融合法律調整的救濟也是維護法律主體的合法權益，是一種事后補救和違法行為矯正。產教融合法律救濟的對象是學校和企業。學校和企業在實施產教融合過程中，能通過法律途徑申訴權利、保護權益、伸張正義。

（五）產教融合法律調整救濟制度的構建路徑

1.建立申訴制度，保障企業和學校的申訴權

“就我國目前的教育法律關系看，教育法律救濟的途徑主要包括行政救濟（申訴制度、行政復議和行政訴訟）、民事救濟和刑事救濟。”[16]職業教育產教融合法律救濟制度是對職業院校、企業提供法律保護的所有救濟途徑的制度總和，應該也包括行政救濟（申訴制度、行政復議和行政訴訟）、民事救濟和刑事救濟。我國職業教育領域急缺申訴制度。《中華人民共和國教育法》對學生的申訴權做出法律規定，《中華人民共和國教師法》對教師的申訴權做出法律規定，而《中華人民共和國職業教育法》等相關法律均沒有對學校、企業的申訴權做專門規定。因此，在構建職業教育產教融合法律制度時，需在修訂《職業教育法》和制定產教融合促進條例時，建立職業教育產教融合救濟制度，特別是申訴制度，確保企業和學校的申訴權。職業教育產教融合法律救濟的行政復議依據《中華人民共和國行政復議法》的規定進行，行政訴訟依據《中華人民共和國行政訴訟法》及《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定進行，民事救濟依據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定進行，刑事救濟依據《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定進行。

2.明晰法律救濟的具體程序

在法律上，程序權利與實體權利同等重要，程序公正是實體公正的有力保證，實體公正是程序公正的基礎。法律是講程序的，程序思維是法律思維最重要的特征。嚴格遵守程序是法制發達的重要表現，也是法治國家的重要標志。法律救濟程序是對因行政行為所造成的損害進行救濟的形式、方法、步驟、過程以及時限的總和。在產教融合法律救濟制度構建中，首要工作是明確各級政府的行政管理責任，保證各級政府在產教融合中所應承擔的義務和責任，詳細列明責任落實不到位將受到何種審查與處罰，通過法律救濟建立有法可依的產教融合救濟程序機制。要遵循公開、公平、公正的原則，設定申訴制度及司法制度，充分保障職業學校及企業的知情權、申辯權和申訴權。

法律作為上層建筑，受制并反作用于經濟社會發展。2022年《職業教育法》的修訂，充分體現、凝結了自1996年我國經濟與教育管理體制改革以來我國經濟社會對職業教育的新要求、新動向與新變化。但現實的問題以及法律的完善不是靠一次修改就一蹴而就的，而是在執行過程中發現問題、繼續修改、持續完善的循環往復、不斷上升的過程。法治是提升治理能力和治理水平的重要手段，此次《職業教育法》的修訂作為職業教育發展的新起點，必然在提升職業教育治理能力和治理水平的進程中發揮重要的作用。當前，產教融合法律制度的構建也取得了初步成果，但關鍵是執法的力度與救濟的完善。