轉向中的適應：產教融合立法的現實審視與切入路徑

方益權 李炎炎

《中國教育現代化2035》明確指出，教育現代化必須要“提高教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系”。對職業教育而言，產教融合已成為國家提升職業教育適應性、深化現代職業教育體系改革的一項重要制度探索，亦是產業系統與教育系統和諧共生的社會形態[1]。政府、行業、企業、學校等多行動主體深度參與其中，構成產業鏈、創新鏈與人才鏈、教育鏈雙向賦能的復雜性系統。作為一種新型的制度設計，產教融合需要依靠立法過程推動發展的深化并提升制度設計的質量，也需要以立法方式來保障其實施的穩定性和常態性。隨著產業轉型升級、經濟體制改革、社會價值演進以及技術更新迭代，職業教育產教融合的發展過程必然會出現新趨勢和新問題，亟需“以法律的形式破解職業教育改革發展中的體制機制障礙”[2]。

一、類型轉向：產教融合立法的功能定位

一國法律體系中各領域的部門法均有其特定的功能，每一類型部門法中不同層級的法律法規也有其獨特作用[3]。法律體系的完善和調整從根本上來說取決于立法對象的動態性調整和社會地位的持續變遷。職業教育作為與普通教育同等重要的教育類型，產教融合是職業教育辦學的基本模式和內在要求，也是辦好職業教育的關鍵所在[4]。然而，校企間天然存在經濟屬性、效率特性、工具理性與公益屬性、公平特性、價值理性的本質性差異，使得“校熱企冷”和“校冷企熱”成為產教融合行動中頻繁出現的表征。究其原因，主要是產教融合法律體系不健全，現有法規和政策的可操作性不強，缺乏跨政府部門的實際約束力等。解決這些問題需要進一步完善相關法律法規?；诖?，“產教融合促進法”的制定體現了時代發展所提出的迫切要求，同時更要明確其功能定位，確保其在法律體系中的地位。

（一）專門性：產教融合立法是推進現代職業教育體系建設的有力舉措

職業教育產教融合涵蓋經濟、社會、文化、政治等各個方面，需要協調推進。我國教育基本法是《教育法》，規定了教育基本原則和基本制度。教育普通法主要由《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《職業教育法》《教師法》等組成，根據不同教育階段和教育類型等進行劃分，所調整的法律關系具有明顯階段性、類型性等特點，其調整對象主要是學校教育法律關系，多為各主體的權利義務劃分和爭議解決方式。產教融合將教育邊界延伸至產業、政府等，涉及經濟法律關系、合同法律關系、行政法律關系、勞動法律關系等多元交融的法律關系，其所涉及的如此復雜多樣的法律關系是很多現有教育法律制度難以涵蓋的。綜觀現行法律體系，的確缺少一部能夠統攝解決上述問題的專門性法律法規。

（二）目標性：產教融合立法是實現職業教育更高質量發展的重要支撐

實現職業教育更高質量發展的關鍵是“推進職普融通、產教融合、科教融匯，源源不斷培養高素質技術技能人才、大國工匠、能工巧匠”[5]。技術技能人才、大工工匠、能工巧匠的供給方是學校系統和部分企業，需求方是產業系統，協調方則是政府和有關社會組織。所涉及的主體跨越多個學習階段和行動維度，包括義務教育、中等教育、高等教育和職業培訓等，涉及政府、學校、企業等主體之間存在的行政管理關系、學校與企業之間存在的教育合作關系、企業與學生之間存在的勞動實習關系，等等。但是，現行的教育法律制度無法調整產教融合中極為復雜多樣的權利義務關系，導致人才培養現狀與我國當前經濟社會發展需要不匹配的矛盾較為突出，一定程度上制約了教育強國建設進程。產教融合立法則與現有的教育法律制度有所不同，是一種激勵和規范多元主體參與教育活動、實現教育資源合理配置的法律，其調整對象包括但不限于學校教育關系，可以較好地解決在推進產教融合校企合作中遇到的相關復雜問題。

（三）促進性：產教融合立法是保障職業教育地方性探索的關鍵抓手

立法的促進性主要指“以提倡和促進某項事業發展為根本宗旨的立法形式”[6]?！搬槍Φ胤疆a業、主導產業、新興產業、城鎮化、新農村建設等情況，發展和配置優勢專業”[7]，搭建新型創新成果轉化平臺，提供高質量、高層次人才資源是職業教育確定辦學目標、形成辦學特色、突出辦學資源位階的應然和必然。因而，在地方經濟社會轉型中要注重強化政府統籌職能與部門的協調配合，打通部門界限，消除行業壁壘，統籌兼顧職業教育資源并對其加以整合，充分發揮并強化地方政府在產教融合中的支持和引導作用。現有地方規范性文件應基于上位法的規定，根據自身情況與需要，明確當地推進產教融合必須堅持統籌協調原則，并“通過大量的任意性規范、授權性規范和鼓勵性規范，形成較為靈活的內容”[8]。即，產教融合制度落實到省、市、縣級時，省、市、縣級行政機關及其職能部門應當對制度作進一步細化，對本區域產教融合的目標予以區域化設定，對下屬行政區域及其職能部門的分工加以明確，使各參與主體明晰自己在產教融合中的地位與作用，以便更迅速、精準地作出與責任相對應的決策與行動。產教融合上位法的缺失，將使該項工作缺乏法律依據和法律指引。

二、適應轉向：產教融合立法的實踐場域

產教融合的主要議題離不開特定的社會發展和時代背景，特別是區域內不同經濟發展基礎和階段性任務的差異性所形成的產教融合行動者的特定場域。因此，產教融合立法行為亦是“在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡或構型”[9]中對主體自覺意識的喚醒、實現跨界行動的能動，其所塑造的權利義務需要相應的實踐場域進行承載?；诼殬I教育的跨界屬性和產教融合的協同特征，產教融合立法的實踐場域是“教育教學活動的文化場域、技術技能實踐的經濟場域、政府組織規則的政治場域”互嵌的產物，受到時間、空間及其“節奏、方向和不可逆性”的支配[10]。

（一）文化場域：院校主導的教育教學權力體現

教育主體的活動空間就是文化場域。文化場域由知識權威或技術權威主宰，是一種無形的價值附加型權力結構。職業院校的教育空間則以學生的知識轉化與技術技能持續獲取為導向。隨著社會進步與發展，對教育特別是其培養人才的綜合素質提出了更高的要求，創新與應用能力愈發重要，不符合社會需求的院校就會逐漸被社會系統邊緣化從而失去話語權甚至生存的空間。傳統的技術養成方式、現代高等教育的知識傳授方式都不能完全適用于職業院校的人才培養過程。職業教育必須走出校門開放辦學，積極利用各方面的社會力量，特別是與產業、企業緊密結合、深入對接，以更好地提升人才培養能力。只有通過產教融合形成基于現代技術系統的新型技術文化，才可能得到適合于職業教育的文化資本。可見，職業教育參與產教融合活動的意愿強度與其對傳統課堂教學和模擬性實踐實訓的變革意愿呈現強相關性。

（二）經濟場域：企業主體的技術提升權力體現

促進人力資源收益和技術市場轉化是企業參與產教融合活動的意向所在。經濟場域是以貨幣資本為主導，圍繞生產、交換、分配和消費等諸多環節而不斷循環往復進行一系列行為活動的空間。經濟場域的目標設定是追求利益或利潤的最大化。以行動目標和行為方式為基點，經濟場域的權力結構必然遵循市場話語體系的基本邏輯：經濟場域的出現標志著社會行動者“為了有關的方式行事，計算、營利、積累、開發”。因此，可計算性既是資本的價值轉化屬性，也是市場交換的行動邏輯。企業參與產教融合活動的意愿及其強度最終必然取決于這一行為在人力資源及技術應用等方面的收獲及其付出，即各種成本或投資的比率。只有當投資產教融合活動能夠獲得較大收益時，企業才可能具備參與產教融合活動的意愿。

（三）政治場域：政府主責的組織規則權力體現

政治場域中，政府通過法律、法規、政策等各種規制的引導、約束或激勵實現社會主體共同達成社會穩定、和諧與可持續發展目標。從現代政治的立場進行審視，培育具備獨立性與符合社會需求的人才是促進社會團結、培育社會認同、建構社會意識的主要渠道。根據西方發達國家的歷史經驗，高等教育階段進行分類教育（甚至中等教育階段就開始分類教育）是培養適合社會需求人才的必要步驟，要根據社會發展不同階段對人才規格的不同需求作出教育制度方面的相應調整。而職業院校與企業雖隸屬于社會的不同系統，但職業教育以服務經濟社會發展和人的全面發展為宗旨，產教融合必然需要政府立足主責，發揮引導、聚合、融入作用。

三、多元協作：產教融合立法的切入路徑

在生產力發生根本性變革時期，科學技術與專業技能的重要性日趨凸顯，社會對于職業教育改革發展的進程和期許日益迫切。之前產教融合、校企合作所依賴的建設路徑與曾經的經驗推廣已不再是新發展階段的最佳方案。在以創新驅動戰略為中心、調動各領域資源推動高質量發展的當下，行動者多元化、辦學資源異質化、發展路徑特色化等要求產教融合立法對相關多元主體進一步明晰責任、制度設計更突出具象、保障舉措全方位形成。

（一）職能與效用并重：產教融合法律實施主體的明晰化

職業教育產教融合立法，離不開政府、行業企業以及職業院校的共同參與和支持。政府、行業企業與職業院校作為三種不同類型的區域創新發展主體，三方在履行職能與發揮作用的同時，應做到互通有無，以合作為主線延伸出共贏的結果，拓寬行動空間，推動經濟發展與社會進步[11]。

首先，產教融合法律法規應明確職業院校的主導內涵及其建構。職業院校作為產業技術與專業知識的生產機構，其主導作用主要體現在知識與技術的傳播、對高精尖端人才的培養以及對傳統教育的繼承與創新等方面。職業院校應充分利用產教融合帶來的戰略機遇，統籌政府—職業院?！髽I聯動實踐活動中的資源規劃，深化校企合作中的人才培養體系，為促進產業結構轉型提供強有力的創新型技術技能人才。職業院校產教融合須按照行業和市場的要求以及企業的用人標準等，使專業結構與產業結構相適應，按照現代企業管理的理論和實踐經驗推進學校管理和教育教學工作，結合行業特點和企業特色改革教育教學方式和人才培養模式。職業院校還將推進基于產教融合的教學改革，聯合政府與企業打造適合行業發展要求的學生實習實訓基地，出臺相應的創新創業政策，將產教融合、校企合作的理念融入職業院校技術技能人才培養的全方位、全過程。職業院校必須進一步明晰組織定位，建構主體功能；注重職業教育質量，建構長效服務機制；強調校企價值融合，建構校企文化共榮系統，將學校的辦學、管理和人才培養環節融合于產業鏈、公共服務鏈和價值創造鏈[12]。

其次，產教融合法律法規應確立行業企業的主要執行者定位，發揮主體作用。必須通過強化產業主體地位，建構產教間的良性對接機制。企業是產教融合、校企合作過程中成果轉換的主體，以技術創新、知識創新、技術轉移和知識應用為主，同時也進行知識傳播[13]。企業以技術革新為導向，促使職業院校不斷重組、革新與調適，并在人才培育和技術研發中不斷完善社會職能，達成高校與社會的良性互動，凸顯產業主體社會責任，建構育人支持機制——可以從注重鼓勵企業參與職業院校的辦學、改革教學、轉變科技發展方式、依托職業院校共同推進職工培訓等方面進行；也可以從推動企業與職業院校合作，共建行業學校、創業基地及實習車間，以師生下車間、員工進校園等形式推動引企入校、引校入企、校企聯動，吸引有條件的企業與學校共建共享實訓生產基地等方面進行。

另外，產教融合法律法規應提升政府宏觀把控協調力，強化系統構建責任?！按龠M型立法對政府法律責任不加嚴格規定，并不等于政府不承擔任何責任”[14]，產教融合環境的創造離不開政府這個主要機構的作用，政府在產教融合中扮演何種角色能充分闡釋何為產教融合中的政府職能。政府需要為推進產教融合加強頂層設計，構建完善的政策法規體系；政府需要為推進產教融合而統籌要素資源，搭建產教融合平臺；政府需要為推進產教融合而強化行業地位，切實發揮行業的指導作用，等等?？梢?，政府應通過完善產教融合法律法規體系提供一系列法律保障，嚴格規范校企合作，創建良性的法律環境，以助力產教融合目標的更好達成。產教融合立法應當進一步明晰政府在輿論監督、立法干預、政策指引、財政投入、整體規劃、宏觀調控、總體協調、信息服務和監測評估等方面的職責和權限。

（二）層次與內容同行：產教融合法律保障措施的實效化

“任務本身，只有在解決它的物質條件已經存在或者至少是在生成過程中的時候，才會產生”[15]。職業教育產教融合立法應在兼顧各行動者的效益訴求、價值立場與組織特質下，構建利益表達、轉化與保障渠道，達成各方共同利益即公共利益的最大化和最優化。

由表9可知RSD<3%，驗證試驗結果與正交試驗結果吻合，說明正交試驗篩選出的工藝參數能較好地達到所需目的，重現性好。

組織保障方面，國家和省市等各層面應當成立產教融合推進工作領導小組，由主要負責人擔任組長，統籌協調發展改革、教育、人力資源和社會保障、財政、工業和信息化、國有資產監督管理等部門，減少部門之間的掣肘、推諉和矛盾，并使其加強協同聯動，密切配合形成合力[16]。

資金保障方面，國家和省市等各層面應當成立產教融合政府性專項基金，對納入產教融合型企業建設培育范圍的試點企業，興辦職業教育的投資符合相關規定的，可按投資額的一定比例，抵免該企業當年應繳教育費附加和地方教育附加等[17]；要設立校企共建研發中心、公共實訓基地、生產性實訓基地等方面的專項補助資金；要建立健全校企雙元開展學徒制合作育人的補貼制度，解決工學結合育人對校企雙方增加的相關費用補貼問題；要完善學生實習責任保險和人身意外傷害保險制度，由政府補貼相關保險和救濟費用等，以激發校企雙方深度參與產教融合的積極性。

政策保障方面，要加快收入分配、企業用人制度以及學校編制、教學科研管理等配套改革，引導形成學校主動服務經濟社會發展、企業重視“投資于人”的普遍共識[18]；要進一步明確支持企業參與產教融合、校企合作的金融、財政、土地、稅收組合拳的內容、方式，讓企業以“看得見、算得出、拿得到”的方式真實估算投入、產出、風險等，推動產教融合真正落地；要進一步明確學校以資本、校舍、設施設備、技術、人才、管理等參與產教融合、校企合作的程序和國有資產保護負面清單，解除學?！安桓覅⑴c”的后顧之憂。

措施保障方面，要切實開展國家、省市等各層面的職業教育產教融合工程項目遴選和資助工作，加強產教融合實訓環境、平臺和載體建設；要切實開展產教融合建設試點工作，明確試點城市、行業、企業的工作責任、工作要求、工作目標和激勵制度；要切實開展高校參與配合共建“一帶一路”和國際產能合作項目的遴選和資助工作。

（三）權利與義務對等：產教融合法律價值取向的具象化

立法的價值取向，是通過法律朝向社會以某種需要的方向運作及發展得以體現[19]。職業教育產教融合立法的價值取向表現在產教融合法的原則、制度和具體規范之中，決定著職業教育產教融合立法的方向和目標[20]。其具體做法是在《職業教育法》對職業教育產教融合作出原則性制度安排的前提下，制定實施“產教融合促進法”，推動一批深度參與職業教育的“教育型企業”高質量發展，深化產教融合、校企合作、工學結合、知行合一。因此，“產教融合促進法”應當包含以下內容：

第一，強化企業辦學的權利。鼓勵有條件的企業根據自身生產經營的需求，利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素，單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，為企業自身發展和其他相關企業發展提供優質人力資源支撐和實踐實訓保障等。

第二，確立產教融合型企業制度。明確國家建立產教融合型企業認定制度、企業遴選條件和優惠政策。對深度參與產教融合、校企合作，在職業學校辦學和深化改革中發揮重要主體作用，行為規范、成效顯著，創造較大社會價值，在提升技術技能人才培養質量、增強吸引力和競爭力方面具有較強帶動引領效應的企業，予以相應獎勵并明確獎勵額度和申領方式、考核評估方式方法、法定義務和法律責任等。

第四，推進中國特色學徒制。鼓勵有技術技能人才培養能力的企業設立學徒崗位。有條件的企業可以與職業學校聯合招收學員（學徒），以工學結合的方式進行培養。

第五，明晰職業教育產教融合主體的職責權限、權利義務和法律責任等。通過立法著力解決政府“不作為”或“亂作為”問題、企業“不想為”問題和學?！安桓覟椤眴栴}。要構建職業教育產教融合相關參與主體的法律保障制度，保護產教融合中教師、企業導師、學生、參與企業和學校等多方的合法權益，并解決其參與產教融合的成本分擔問題；要構建剛性的職業教育產教融合法律責任制度，促使行政機關、企業組織、職業院校能切實承擔起推進產教融合、校企合作的法律責任。