生態(tài)文明促進(jìn)法的基本設(shè)想及其展開

摘 要：生態(tài)文明促進(jìn)法是關(guān)涉“五位一體”總體布局、“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化，蘊(yùn)含山水林田湖草沙生命共同體理念的立法。生態(tài)文明促進(jìn)法立足于生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體利益，滿足人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的合理期待，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)生活方式，使生態(tài)文明觀內(nèi)化于社會(huì)機(jī)體。生態(tài)文明促進(jìn)法的基本原則應(yīng)當(dāng)凸顯自然生態(tài)系統(tǒng)的固有價(jià)值，反映生態(tài)文明建設(shè)的基本要求，指引生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇，引領(lǐng)整部立法的結(jié)構(gòu)布局和制度體系。生態(tài)文明促進(jìn)法的法律制度要與基本原則相互呼應(yīng)，與既有政策相互協(xié)調(diào)，既要體現(xiàn)生態(tài)文明的價(jià)值意蘊(yùn)，對(duì)現(xiàn)行成熟的制度進(jìn)行整合和完善；又要注重制度的體系化建設(shè)，使制度之間互相銜接，提升制度體系的自洽性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明促進(jìn)法；法律定位；法律原則；制度體系；人與自然生命共同體

文章編號(hào)： 1671-6604（2024）01-0001-17" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：" 中圖分類號(hào)： D912.6" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為我國(guó)“五位一體”總體布局的重要組成部分，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。黨的二十大報(bào)告更是將生態(tài)文明建設(shè)推向了為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興、為世界謀大同的高度。習(xí)近平總書記多次對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出系統(tǒng)、深刻的論述，我國(guó)生態(tài)文明體系建設(shè)取得了新進(jìn)展，生態(tài)文明理論體系不斷豐富，生態(tài)文明體制改革全面深化。目前，我國(guó)關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定分散于憲法、各部門法、地方性法規(guī)以及相關(guān)政策文件當(dāng)中，缺少具有統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)文明專項(xiàng)立法。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，部分省、市陸續(xù)出臺(tái)了地方性生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)專門性立法提供了良好的地方經(jīng)驗(yàn)。遵循習(xí)近平總書記全面依法治國(guó)的新理念新思想新戰(zhàn)略，法治應(yīng)是生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)的終極方式，生態(tài)文明促進(jìn)法承擔(dān)著指引生態(tài)文明建設(shè)，為生態(tài)文明體制改革提供法律依據(jù)的重任?，F(xiàn)階段迫切需要梳理、提煉、歸納行之有效的生態(tài)文明建設(shè)的方針路線、制度舉措、途徑方法，以國(guó)家立法的形式將其固定化，構(gòu)建以生態(tài)文明促進(jìn)法為核心的全面、科學(xué)、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法律體系。

一、 生態(tài)文明促進(jìn)法的立法動(dòng)因

黨的十九大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)?！绷?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（1）.2018年5月，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)上升為“中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.十九大以來重要文獻(xiàn)選編：上[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019：443.。追根溯源，我國(guó)傳統(tǒng)文化就蘊(yùn)含著豐富的生態(tài)文明思想，“天人合一”“道法自然”“萬物并育而不相害”，強(qiáng)調(diào)對(duì)自然法則的尊崇，展現(xiàn)了人類與自然界生物互惠共生的價(jià)值取向。作為人類社會(huì)文明的一種重要形式，生態(tài)文明與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明共同促進(jìn)人類社會(huì)的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。近幾年來，隨著生態(tài)文明日漸深入人心，山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理逐漸成為環(huán)境保護(hù)和治理的重要議題，為生態(tài)文明立法的呼聲也日漸高漲。

（一） 生態(tài)文明政策法律化的客觀要求

政策和法律是治國(guó)理政的基本遵循，政策是法律的淵源之一。黨的十七大報(bào)告第一次明確提出“建設(shè)生態(tài)文明”的目標(biāo)胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J].前進(jìn)，2007（11）：4-21.。黨的十八大報(bào)告將“生態(tài)文明建設(shè)”上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，賦予生態(tài)文明建設(shè)新內(nèi)涵和新要求胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J].黨建，2012（12）：13-30.。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持人與自然和諧共生”和“建設(shè)美麗中國(guó)”的要求同①.。黨的二十大報(bào)告以“歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化”總結(jié)生態(tài)文明建設(shè)成就，并將“人與自然和諧共生”作為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26（1）.。

在生態(tài)文明專項(xiàng)政策方面，2015年，中央針對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，前者提出了生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、五項(xiàng)原則和七大任務(wù)，后者是關(guān)于生態(tài)文明制度體系構(gòu)建及其保障措施的具體規(guī)定。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕?biāo)要求、責(zé)任認(rèn)定、賠償程序、保障措施等方面。盡管該方案?jìng)?cè)重于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)治理和責(zé)任認(rèn)定，是對(duì)基于環(huán)境負(fù)外部行為所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理責(zé)任，缺乏正向、積極的對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的“促進(jìn)”作用，但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于生態(tài)文明制度體系的范疇，是生態(tài)文明建設(shè)不可分割的一部分，該方案包含的理念、原則與制度也應(yīng)在生態(tài)文明促進(jìn)法中有所體現(xiàn)。2018年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》系統(tǒng)闡述了習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步提出加強(qiáng)“大氣”“水資源”“土壤”三類環(huán)境要素的污染防治，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，補(bǔ)齊生態(tài)文明建設(shè)短板的要求。2021年，中央相繼出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》等等，基于近年來生態(tài)文明建設(shè)的成果，提出“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的新目標(biāo)和新任務(wù)。可以說，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，生態(tài)文明制度體系基本建成，生態(tài)文明理論體系日趨完善。

在生態(tài)文明體制改革的初期，國(guó)家通常處于“摸著石頭過河”的探索狀態(tài)張梓太，吳惟予.我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法研究[J].環(huán)境保護(hù)，2018（5）：25-30.，在沒有充分理論成果和經(jīng)驗(yàn)舉措的支撐下要求以立法形式來規(guī)制生態(tài)文明建設(shè)的可行性較小。作為法律的先行者，政策以其因事而立、因勢(shì)而新的靈活性和指導(dǎo)性，在生態(tài)文明建設(shè)初期發(fā)揮著主要作用。但相較于法律，政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性較弱，在特定的情況下存在因事而變、因時(shí)而廢的必要性。在全面依法治國(guó)，建設(shè)法治社會(huì)的時(shí)代背景下，生態(tài)文明建設(shè)最終必須與法治相結(jié)合，立法應(yīng)是生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定的根本保障。自黨的十八大以來，中央高密度出臺(tái)了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政策文件，中央政策文件中提出的大量原創(chuàng)性原則、制度、措施、方法奠定了生態(tài)文明的立法基礎(chǔ)，這些政策文件中成熟的原則和制度亟須法制化，以使其具備更強(qiáng)的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

（二） 生態(tài)文明建設(shè)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法定化的有效途徑

根據(jù)中央頂層設(shè)計(jì)，各級(jí)地方政府積極開展改革試點(diǎn)工作，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，圍繞生態(tài)政治、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，積累了豐碩的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)出鮮活的生態(tài)文明建設(shè)地方樣本。2014年，貴州省制定了全國(guó)首部省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)——《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，在沒有上位法參照和其他省、市立法借鑒的情況下，貴州省結(jié)合地方實(shí)際大膽先行，要求建立健全自然生態(tài)空間規(guī)劃體系、生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系、資源循環(huán)利用體系、技術(shù)創(chuàng)新體系、生態(tài)文明聯(lián)動(dòng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)和考核體系，有效解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境管理的“碎片化”問題。2016年，浙江省湖州市實(shí)施的《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》是全國(guó)首部生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)地方性法規(guī)。該條例要求建立生態(tài)文明先行示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化體系、建設(shè)綠色生態(tài)屏障、落實(shí)空間規(guī)劃、建立實(shí)物量核算賬戶等。2018年8月，湖州市率先發(fā)布《生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指南》，這是全國(guó)首個(gè)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)，建立了統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可借鑒的生態(tài)文明“湖州模式”。

截至2022年，青海、貴州、江西、福建、云南等地均制定了生態(tài)文明建設(shè)地方性法規(guī)，“全國(guó)范圍內(nèi)共建立468個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”央視網(wǎng).生態(tài)環(huán)境部：全國(guó)已經(jīng)建設(shè)468個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)[EB/OL].（2023-01-19）[2023-06-10].https：//news.cctv.com/2023/01/19/ARTIC1GuUjrTFDih8BfIqNsC230119.shtml.。其中三江之源的青海省已創(chuàng)建8個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，堅(jiān)持以國(guó)家公園示范省建設(shè)為引領(lǐng)，基本形成了以國(guó)家公園為主體的新型自然保護(hù)地體系青海省全力推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性持續(xù)提升，已建有三江源、祁連山、青海湖等國(guó)家公園，國(guó)家公園占自然保護(hù)地面積的77.17%。參見宋明慧《青海：以國(guó)家公園為主體的新型自然保護(hù)地體系基本成型》，載《青海日?qǐng)?bào)》，2022年9月19日第1版。?？梢姡鷳B(tài)文明建設(shè)以地方實(shí)踐形式得到迅速推進(jìn)和發(fā)展，國(guó)家層面應(yīng)對(duì)這些地方生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行確認(rèn)和鞏固，將具有普適性和代表性的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)定并推廣施行，從個(gè)別零散的地方經(jīng)驗(yàn)逐步向一般化的法律規(guī)范演進(jìn)。

（三） 完善生態(tài)文明制度體系的應(yīng)然之選

2018年，生態(tài)文明正式載入憲法，其意義在于詮釋了生態(tài)文明的憲法規(guī)范體系，在確立生態(tài)文明憲法地位的同時(shí)也為未來生態(tài)文明建設(shè)提供方向性指引，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行以實(shí)施為導(dǎo)向的復(fù)合制度建構(gòu)張震，楊茗皓.論生態(tài)文明入憲與憲法環(huán)境條款體系的完善［J］.學(xué)習(xí)與探索，2019（2）：85-92.。從現(xiàn)行環(huán)境資源保護(hù)立法目的看，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)草原法》等主要環(huán)境資源保護(hù)法律均以“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為立法目的，相關(guān)規(guī)定也散見于各項(xiàng)環(huán)境資源保護(hù)單行法之中。從現(xiàn)有生態(tài)文明政策文件看，國(guó)家已初步建立了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、全面節(jié)約制度、排污權(quán)交易制度、資源有償使用制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等涵蓋污染防治、資源保護(hù)、市場(chǎng)交易、監(jiān)督管理、責(zé)任負(fù)擔(dān)的生態(tài)文明制度體系。但在涉及自然保護(hù)地、生物多樣性保護(hù)和山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的制度方面相對(duì)薄弱，市場(chǎng)機(jī)制作用未充分發(fā)揮，資源定價(jià)機(jī)制未完全建立，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度仍在探索中曹明德，等.生態(tài)文明法律體系的構(gòu)建及實(shí)施保障研究[M].北京：法律出版社，2021：69.，諸多制度較為零散，關(guān)聯(lián)度尚不緊密。

生態(tài)文明建設(shè)既要以環(huán)境資源保護(hù)單行法為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)文明政策體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)有政策法律中的生態(tài)文明條款和實(shí)踐成果集中整合，篩選共同且具代表性的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成果，形成基本制度規(guī)范；又要根據(jù)生態(tài)文明的內(nèi)在特性、發(fā)展方向和目標(biāo)歸屬，修正制度規(guī)范的具體內(nèi)容。盡管政策也可以成為生態(tài)文明的制度載體，但隨著生態(tài)文明體制改革的逐漸深入，制度建設(shè)最終必須體現(xiàn)在法治建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中。具體而言，從價(jià)值理性上講，生態(tài)文明制度通過設(shè)定一系列準(zhǔn)則規(guī)范引導(dǎo)主體行為，是生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和原則的貫徹與延伸。法律制度的構(gòu)建必然使制度具有法律賦予的強(qiáng)制力，從而有效增強(qiáng)制度的確定性，使生態(tài)文明建設(shè)始終不會(huì)偏離其內(nèi)在的價(jià)值方向。從工具理性上講，制度是對(duì)實(shí)踐具有指導(dǎo)意義的規(guī)制措施的總和，是生態(tài)文明建設(shè)的有力支撐。無論是對(duì)既有生態(tài)文明制度的類別整合和內(nèi)容完善，還是新制度的設(shè)立，制訂生態(tài)文明促進(jìn)法都是構(gòu)筑完備生態(tài)文明制度體系最有效的方式。生態(tài)文明體制改革的持續(xù)深入也需要借助國(guó)家立法的統(tǒng)領(lǐng)作用給予制度強(qiáng)有力的保障，將生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐探索轉(zhuǎn)化為法律制度體系內(nèi)法律條款的實(shí)施問題，在法律制度框架內(nèi)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展。

二、 生態(tài)文明促進(jìn)法的法律定位

生態(tài)文明建設(shè)從最初的中國(guó)共產(chǎn)黨人的政治綱領(lǐng)發(fā)展成為新時(shí)代的價(jià)值觀念和社會(huì)實(shí)踐，這一過程會(huì)伴隨著國(guó)家立法將生態(tài)文明納入調(diào)整范圍，引導(dǎo)主體行為朝著有益于生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)的方向發(fā)展。生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略布局，聚焦生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實(shí)問題，注重促進(jìn)人與自然和諧共生，維護(hù)環(huán)境公共利益，強(qiáng)化生態(tài)文明對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的正面導(dǎo)向作用，促進(jìn)部門法的生態(tài)化調(diào)整，形成滿足生態(tài)文明建設(shè)的法律體系。

（一） 生態(tài)文明促進(jìn)法是體現(xiàn)生態(tài)法治觀的法律

所謂文明，是人類完全擺脫蠻荒狀態(tài)，社會(huì)發(fā)展到較高階段和有較高文化的形態(tài)。生態(tài)文明是文明的表現(xiàn)形式之一，是一切生物生存發(fā)展至較高階段，具有較高文化的呈現(xiàn)和趨勢(shì)李永寧.環(huán)境資源法前沿?zé)狳c(diǎn)問題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018：54.。概言之，生態(tài)文明即人與自然和諧相處的一種狀態(tài)，這種狀態(tài)存在的基礎(chǔ)包括先進(jìn)的生產(chǎn)力和科學(xué)的生產(chǎn)方式（物質(zhì)文明），以及圍繞物質(zhì)文明的先進(jìn)制度安排（政治文明）、思想理論成果（精神文明）和社會(huì)公眾的守則意識(shí)（社會(huì)文明）。從本源上看，人類、自然、社會(huì)是統(tǒng)一的整體，自然是“人的無機(jī)的身體”，是人的“延伸的手臂”高帥，孫來斌.習(xí)近平生態(tài)文明思想的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)——基于馬克思主義生態(tài)觀基本原理的分析[J].江漢論壇，2021（1）：5-12.，人類是自然界中有主觀意識(shí)形態(tài)的生命體。傳統(tǒng)法學(xué)采取“主客二分”的研究范式，以人為主體、物為客體，人與自然是認(rèn)識(shí)與被認(rèn)識(shí)、征服與被征服的關(guān)系蔡守秋.論法學(xué)研究范式的革新——以環(huán)境資源法學(xué)為視角[J].法商研究，2003（3）：34-46.。生態(tài)法治觀是面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需求、回應(yīng)國(guó)家發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的法治形態(tài)。“生態(tài)文明自當(dāng)為生態(tài)法治的創(chuàng)生提供價(jià)值原點(diǎn)和革新動(dòng)力”，“法治意蘊(yùn)當(dāng)已凝結(jié)在生態(tài)文明的秩序范式之中，并成為維系和增進(jìn)這一文明秩序的規(guī)范基礎(chǔ)”鄧海峰.生態(tài)法治的整體主義自新進(jìn)路[J].清華法學(xué)，2014（4）：169-176.。在生態(tài)法治觀的視域下，傳統(tǒng)人與人之間的法律關(guān)系增加了“人—自然—人”的新內(nèi)容，體現(xiàn)出一種“天人合一”的自然觀呂忠梅.習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論[J].中國(guó)法學(xué)，2021（1）：48-64.。具體而言，生態(tài)法治觀在承認(rèn)傳統(tǒng)法學(xué)方法論的基礎(chǔ)上要求作出符合人與自然共同利益的修正，從主體對(duì)客體的絕對(duì)支配，片面保護(hù)主體的權(quán)益，調(diào)整為從整體利益出發(fā)，堅(jiān)持人與自然生命共同體，既考慮自然環(huán)境的工具價(jià)值，又重視其生態(tài)價(jià)值及對(duì)人的生存的功能價(jià)值，在利用生態(tài)資源的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明促進(jìn)法是生態(tài)文明與法治文明的結(jié)合體，其以維護(hù)自然—社會(huì)的整體利益為出發(fā)點(diǎn)，通過具體行為規(guī)則的設(shè)立、制度的構(gòu)建、責(zé)任的明確貫徹落實(shí)生態(tài)法治觀，鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果，指引生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展方向。

（二） 生態(tài)文明促進(jìn)法是典型的促進(jìn)法

傳統(tǒng)環(huán)境立法大多具有強(qiáng)烈的管制性，即通過總量控制、排污許可、行政監(jiān)管等途徑防治環(huán)境污染。促進(jìn)型立法主要是針對(duì)推進(jìn)某一領(lǐng)域整體性、系統(tǒng)性發(fā)展的基礎(chǔ)性、方向性和引領(lǐng)性的規(guī)定。首先，就立法內(nèi)容而言，生態(tài)文明促進(jìn)法的首要目的是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)以賦予各級(jí)人民政府生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)為主要促進(jìn)手段、措施和方法，吸納生態(tài)文明改革中富有開創(chuàng)性的制度和規(guī)則，確定推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的方針、原則、路徑、基本制度。其次，就立法的價(jià)值旨?xì)w而言，生態(tài)文明的基礎(chǔ)包括生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境、自然資源及其所蘊(yùn)含的自然生態(tài)規(guī)律蔡守秋.以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律的生態(tài)化[J].中州學(xué)刊，2008（2）：72-76.，是人類生存的客觀環(huán)境以及物質(zhì)能量來源，生態(tài)文明的基礎(chǔ)與人類生存延續(xù)的基礎(chǔ)具有一致性。自然資源以及生態(tài)環(huán)境承載力的有限性要求我們必須為后代人留下良好的生態(tài)環(huán)境，保證后代人與當(dāng)代人共享利用環(huán)境資源的權(quán)利。生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)確認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價(jià)值，以生態(tài)整體觀和可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)立法，以生態(tài)安全為基礎(chǔ)、以綠色發(fā)展為核心、以人與自然和諧共生為終極目標(biāo)。再次，就立法體例而言，由于生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還需在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)。因此，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)兼具強(qiáng)制性規(guī)范和倡導(dǎo)性規(guī)范，充分發(fā)揮雙向激勵(lì)的行為導(dǎo)向作用，樹立尊重自然、善待自然，人與自然共生共榮、和諧相處的生態(tài)文明觀，逐步建立健全符合新時(shí)代要求的生態(tài)文化體系，引導(dǎo)多元主體積極參與生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)，形成并強(qiáng)化低能耗、高效率的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，培育綠色低碳的生活消費(fèi)方式，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三） 生態(tài)文明促進(jìn)法是導(dǎo)向性和協(xié)調(diào)性的法律

“文明是人行動(dòng)的產(chǎn)物”弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克.自由憲章[M].楊玉生，馮興元，陳茅，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012：45.，法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)人們運(yùn)用自身知識(shí)決定自主行動(dòng)的權(quán)益同④：222.。面對(duì)環(huán)境議題的復(fù)雜性以及公眾環(huán)境利益訴求的多元化，我們所需要的不僅僅是機(jī)械僵化地適用管制型法律規(guī)范，更重要的是重視促進(jìn)型立法對(duì)主體行為的指引作用，從強(qiáng)調(diào)“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苤啤迸c“引導(dǎo)”相互協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)并激發(fā)主體服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的自主性和創(chuàng)造性。具言之，首先，應(yīng)通過明確生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任、量化考核指標(biāo)、完善考核問責(zé)機(jī)制，落實(shí)各級(jí)政府生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任；通過設(shè)置自然資源資產(chǎn)核算賬戶，實(shí)行全過程質(zhì)量監(jiān)測(cè)與控制，健全自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)終身責(zé)任。其次，通過扶持新能源和可再生能源等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，構(gòu)造一體化生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)綠色金融業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)市場(chǎng)行為，鼓勵(lì)企業(yè)不斷優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。再次，通過設(shè)定消費(fèi)者行為模式，在全社會(huì)形成綠色生活的積極導(dǎo)向，增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)，喚醒公眾行為自覺，為綠色低碳生活創(chuàng)造必要條件。最后，生態(tài)文明促進(jìn)法的有效實(shí)施還應(yīng)當(dāng)處理好與環(huán)境資源保護(hù)單行法以及其他部門法的有效銜接，將生態(tài)文明的意旨貫徹至各部門法領(lǐng)域，保證生態(tài)文明建設(shè)意圖和手段的連貫和呼應(yīng)。環(huán)境資源保護(hù)單行法應(yīng)按照生態(tài)文明促進(jìn)法的立法宗旨和規(guī)范內(nèi)容及時(shí)作出修改，保持法律價(jià)值歸屬的統(tǒng)一。其他部門法（涉及民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、訴訟法等）也應(yīng)在原則、制度、責(zé)任方面作出相應(yīng)調(diào)整，相關(guān)法律規(guī)則和配套措施應(yīng)協(xié)同跟進(jìn)。

（四） 生態(tài)文明促進(jìn)法是現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的法律

法律的制訂是對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)，是為人們向往美好生活的訴求提供制度供給，也是法治國(guó)家對(duì)法律品質(zhì)不斷提升、法律體系逐漸完善的內(nèi)在要求。法律“以平等地保護(hù)和促進(jìn)一切正當(dāng)利益為其價(jià)值目標(biāo)”張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：165.，當(dāng)人們從“物質(zhì)需求”邁向“生態(tài)需求”時(shí)，對(duì)環(huán)境法治也會(huì)有更高的期許。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源保護(hù)法律主要采用以具體環(huán)境事務(wù)或環(huán)境問題為對(duì)象的“回應(yīng)式”立法，環(huán)境立法往往以聚焦熱點(diǎn)、提出對(duì)策、解決問題為己任，在環(huán)境公平正義價(jià)值方面還有很大的發(fā)展空間。生態(tài)文明促進(jìn)法一方面立足于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)政策體系法律化，為生態(tài)環(huán)境的遺留問題和不斷涌現(xiàn)的新問題、新情況貢獻(xiàn)解決思路；另一方面，生態(tài)文明促進(jìn)法為滿足人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的合理期許提供法治保障，以法律規(guī)范調(diào)整人與自然的關(guān)系、當(dāng)代人與后代人的關(guān)系，從污染治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)增益，從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前調(diào)整。正如德沃金所言：法律是“為了我們想要做的人和我們旨在享有的社會(huì)”，“它以闡釋的精神，旨在使原則高于實(shí)踐，以指明通往更美好的未來的最佳道路”德沃金.法律帝國(guó)[M].李常青，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1996：367.。生態(tài)文明促進(jìn)法扎根現(xiàn)實(shí)、隨事而制，在積極應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)面臨的各種挑戰(zhàn)的同時(shí)，準(zhǔn)確把握生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展方向，從局部的環(huán)境污染防治到自然生態(tài)系統(tǒng)的全方位保護(hù)，充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)法律制度引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大效用。

（五） 生態(tài)文明促進(jìn)法是環(huán)境法典的重要組成部分

我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法和環(huán)境資源保護(hù)單行法通常將“生態(tài)文明建設(shè)”和“可持續(xù)發(fā)展”同列為立法目的，環(huán)境法典編纂也以可持續(xù)發(fā)展為邏輯主線呂忠梅.發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2022（1）：73-86.。實(shí)質(zhì)上，生態(tài)文明建設(shè)包含了可持續(xù)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，但其內(nèi)涵與外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了可持續(xù)發(fā)展，更注重并強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，是在人與自然和諧共生前提下實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展。制訂生態(tài)文明促進(jìn)法有助于繼續(xù)完善環(huán)境法典編纂的基本條件，針對(duì)目前形成的“1+N+4”生態(tài)環(huán)境法律體系按照呂忠梅的觀點(diǎn)，我國(guó)已形成“1+N+4”的生態(tài)環(huán)境法律體系，“1”是發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性作用的環(huán)境保護(hù)法，“N”是多部環(huán)境保護(hù)專門法律，“4”是四部針對(duì)特殊地理、特定區(qū)域或流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法。參見呂忠梅《環(huán)境法典編纂研究的現(xiàn)狀與未來》，載《法治社會(huì)》2023年第4期，第1～11頁。，其中“1”所代表的基礎(chǔ)性、綜合性作用的《環(huán)境保護(hù)法》明顯缺少推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性法律規(guī)定，其他環(huán)境資源法律法規(guī)也不能完全反映生態(tài)文明建設(shè)的完整內(nèi)容。環(huán)境法典以“人與自然和諧共生”理念為基礎(chǔ)，承認(rèn)自然的獨(dú)立價(jià)值呂忠梅.環(huán)境法典編纂論綱[J].中國(guó)法學(xué)，2023（2）：25-47.，生態(tài)文明促進(jìn)法將人與自然和諧共生與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，與環(huán)境法典的價(jià)值理念相契合，是在環(huán)境法典框架內(nèi)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出的系統(tǒng)安排。目前環(huán)境法典專家建議稿按照總分結(jié)構(gòu)，分為總編以及污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。其實(shí)，該法典應(yīng)在現(xiàn)有專家建議稿的基礎(chǔ)上增加“生態(tài)文明建設(shè)編”，貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照促進(jìn)型立法體例編排設(shè)計(jì)基本原則、法律制度和法律條款。區(qū)別于其他分編，生態(tài)文明建設(shè)編更加關(guān)注人與自然關(guān)系的調(diào)整、生物多樣性的保護(hù)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防控，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，并為生態(tài)文明建設(shè)提供路徑指引。

三、 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則的法理解析

生態(tài)文明促進(jìn)法的基本原則是生態(tài)文明促進(jìn)法精神和特征的高度概括，是貫穿生態(tài)文明促進(jìn)法，承載生態(tài)文明促進(jìn)法基本理念、價(jià)值目標(biāo)、立法宗旨，指導(dǎo)生態(tài)文明法律制度構(gòu)建的基本準(zhǔn)則。生態(tài)文明建設(shè)囊括環(huán)境資源保護(hù)在內(nèi)的一切有利于生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、人與自然和諧共生的制度舉措，生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)當(dāng)涵蓋生態(tài)文明本質(zhì)特征，體現(xiàn)生態(tài)文明價(jià)值意蘊(yùn)，與既有政策法律體系相協(xié)調(diào)，反映并指引生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展動(dòng)向。

（一） 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)與環(huán)境保護(hù)法基本原則相承接和補(bǔ)充

生態(tài)是由自然界的生物群落與其生存環(huán)境所組成的整體，人類作為一種生命物種群受生態(tài)力量的制約，生態(tài)系統(tǒng)的形成與發(fā)展是人類與自然相互制約、不斷演變和進(jìn)化的過程。環(huán)境是以人類為中心，“可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各類自然要素的總體”呂忠梅.環(huán)境法導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：2.。環(huán)境資源保護(hù)法調(diào)整的是在開發(fā)利用自然資源、保護(hù)和改善環(huán)境過程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，生態(tài)文明則側(cè)重于調(diào)整人與自然的關(guān)系?？梢哉f，環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明的基石，生態(tài)文明是環(huán)境保護(hù)的歸屬。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”原則，體現(xiàn)了環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓位于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展基調(diào)?！董h(huán)境保護(hù)法》基本原則對(duì)環(huán)境立法具有普遍指導(dǎo)意義，環(huán)境資源保護(hù)單行法中均有《環(huán)境保護(hù)法》基本原則的具體化體現(xiàn)，且根據(jù)客體的不同作出了相應(yīng)調(diào)適。“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”是《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，制訂生態(tài)文明促進(jìn)法是實(shí)現(xiàn)這一立法目的的必要方式。生態(tài)文明促進(jìn)法屬于環(huán)境資源保護(hù)法律體系范疇，應(yīng)秉承一般法的價(jià)值理念，逐步推進(jìn)從環(huán)境保護(hù)向生態(tài)文明的過渡。因此，生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)當(dāng)承接、補(bǔ)充《環(huán)境保護(hù)法》基本原則，并對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》基本原則作出有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的調(diào)整，從生態(tài)安全的角度審視人與自然環(huán)境的關(guān)系，重構(gòu)自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)法律體系的生態(tài)化轉(zhuǎn)變。

（二） 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)凸顯自然生態(tài)系統(tǒng)的應(yīng)有價(jià)值

自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值體現(xiàn)在其作為客體能夠滿足人類生存延續(xù)以及合理期待的積極意義。自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值具有整體性和多樣性的特征，其價(jià)值形態(tài)首先表現(xiàn)為自然生態(tài)既是人類生存發(fā)展的物質(zhì)資料來源，又能夠作為人類認(rèn)識(shí)和改造活動(dòng)的對(duì)象，為人類社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。隨著物質(zhì)生活和科技水平的不斷提升，自然生態(tài)系統(tǒng)已超越其本身的工具屬性，其生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值備受關(guān)注。森林、草原、灘涂、濕地等自然資源具有調(diào)節(jié)氣候、凈化污染、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、減輕災(zāi)害的功能焦艷鵬.自然資源的多元價(jià)值與國(guó)家所有的法律實(shí)現(xiàn)——對(duì)憲法第9條的體系性解讀[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2017（1）：128-141.，自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能及開發(fā)利用潛質(zhì)拓展了科學(xué)研究領(lǐng)域。不僅如此，人類在享受良好自然環(huán)境的同時(shí)，以自然資源和自然環(huán)境為載體的自然遺產(chǎn)、自然景觀等也滿足了人們的精神文化需求。自然生態(tài)價(jià)值的整體性在于自然生態(tài)系統(tǒng)是特定空間內(nèi)，由自然資源和生物群落及其所處的環(huán)境構(gòu)成的有機(jī)整體。過度開發(fā)利用必然導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)要素關(guān)系的失衡，使生態(tài)服務(wù)功能逐漸下降，進(jìn)而導(dǎo)致文化價(jià)值流失，而資源耗竭、生態(tài)修復(fù)往往要付出巨額的成本。多元化價(jià)值之間不是此消彼長(zhǎng)，而是呈現(xiàn)出一種互為依存、休戚與共的整體價(jià)值形態(tài)。自然生態(tài)的公共物品屬性使其所產(chǎn)生的功能性生態(tài)價(jià)值往往被共享，形成了“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的消費(fèi)習(xí)慣，價(jià)值創(chuàng)造者的利益未能得以及時(shí)保護(hù)。因此，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)明確自然有價(jià)原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值納入調(diào)整范圍，承認(rèn)價(jià)值創(chuàng)造者和維護(hù)者各自的貢獻(xiàn)并給予等值的回饋，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源有償使用制度、環(huán)境權(quán)益交易制度，推進(jìn)自然資源的生態(tài)產(chǎn)品化和資產(chǎn)化，使“綠水青山”的生態(tài)功能充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。

（三） 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇

基本原則作為生態(tài)文明促進(jìn)法價(jià)值理念的集中反映，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義，在法律適用中彌補(bǔ)法律制度和法律規(guī)范的缺漏和不足。我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境資源保護(hù)法律制度側(cè)重于生態(tài)環(huán)境問題的解決，生態(tài)文明更多關(guān)注的是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)功能的維護(hù)以及人與自然的關(guān)系，人與自然和諧相處是生態(tài)文明的本質(zhì)追求，這種“和諧”要求人類遵循自然生態(tài)規(guī)律，正視自然資源的內(nèi)在價(jià)值，保證生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。從生態(tài)學(xué)的角度講，自然界本身是一個(gè)循環(huán)生長(zhǎng)的復(fù)合系統(tǒng)，循環(huán)再生必須以人類活動(dòng)的合理限度為前提，這個(gè)“合理限度”是生態(tài)系統(tǒng)所能承受的經(jīng)濟(jì)總量和人口數(shù)量，使生態(tài)系統(tǒng)不因人為的干擾產(chǎn)生功能性障礙，或者即使存在人為的影響，生態(tài)系統(tǒng)仍然可以借助系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的力量克服和抵消這種影響。只有生態(tài)系統(tǒng)始終處于良性循環(huán)的狀態(tài)，才能呈現(xiàn)出對(duì)自然界生物最有利的一面，才能最大限度地滿足人類生存發(fā)展的需求。生態(tài)文明建設(shè)要求法律維護(hù)生態(tài)文明的物質(zhì)生產(chǎn)方式，以及由此產(chǎn)生的利益、需要和經(jīng)濟(jì)關(guān)系蔡守秋，敖安強(qiáng).生態(tài)文明建設(shè)對(duì)法治建設(shè)的影響[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011（6）：77-84.。因此，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡及人與自然的和諧關(guān)系為主線。在價(jià)值導(dǎo)向上，堅(jiān)持萬物并育的生態(tài)倫理觀；在實(shí)現(xiàn)路徑上，堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的原則，形成清潔高效的能源體系、節(jié)能減排的生產(chǎn)方式、節(jié)約資源的消費(fèi)模式、低碳節(jié)儉的生活習(xí)慣、健康文明的社會(huì)風(fēng)尚。

（四） 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)體現(xiàn)保障生態(tài)安全的客觀需要

生態(tài)安全是生態(tài)文明的底線，是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。生態(tài)安全的核心要義在于生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生態(tài)功能完整、生態(tài)系統(tǒng)平衡，其目的在于使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)到維持人體健康的標(biāo)準(zhǔn)。從生態(tài)文明的社會(huì)形態(tài)上講，生態(tài)文明社會(huì)應(yīng)是集資源節(jié)約、環(huán)境友好、低碳循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展于一體，預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、化解生態(tài)災(zāi)害、保障生態(tài)安全是建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)和主要內(nèi)容。從生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)理上講，生態(tài)系統(tǒng)是生物與非生物通過物質(zhì)循環(huán)、能量傳輸、信息傳遞構(gòu)成的綜合體，其存在狀態(tài)和運(yùn)轉(zhuǎn)形式都呈現(xiàn)出整體性、復(fù)合性的特質(zhì)，正如恩格斯指出的那樣，“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的”馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：518.。只有未被污染和破壞的生態(tài)環(huán)境，才能保證人類生產(chǎn)生活擁有良好的自然生態(tài)基礎(chǔ)，享有宜居的生態(tài)環(huán)境和健康的生態(tài)產(chǎn)品。只有生態(tài)系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)完整、持續(xù)良性循環(huán)，才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充足可用的生態(tài)空間和能源資源，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。只有自然生態(tài)價(jià)值的多元化發(fā)展，才能滿足人們對(duì)美好生活的需求，完成建設(shè)美麗中國(guó)的使命。作為一部前瞻性的立法，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)建立以防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)為中心的生態(tài)安全體系，將自然環(huán)境要素納入生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行整體性保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中應(yīng)將生態(tài)環(huán)境的承載力作為首要因素予以考慮，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整與穩(wěn)定。

（五） 生態(tài)文明促進(jìn)法基本原則應(yīng)反映生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任歸屬

由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)問題的公共性，生態(tài)文明建設(shè)不可能僅倚重某一方主體來完成。雖然管理公共事務(wù)是政府的職責(zé)，生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)從政府“推動(dòng)”的意義上，主要以設(shè)定各級(jí)政府部門生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任，由政府部門統(tǒng)一規(guī)劃、層級(jí)傳遞、壓實(shí)責(zé)任來落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，但這種責(zé)任的傳導(dǎo)最終必然會(huì)影響到企業(yè)和公眾的行為。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，需要所有社會(huì)成員的努力以及一代代建設(shè)者的付出，從法律層面上講，應(yīng)由政府、企業(yè)、社會(huì)共同負(fù)責(zé)。具言之，生態(tài)環(huán)境的污染和破壞應(yīng)由造成該結(jié)果的行為人承擔(dān)責(zé)任，無論危害行為是屬于環(huán)境侵權(quán)行為還是生態(tài)環(huán)境損害行為，行為人都應(yīng)負(fù)有修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，即損害者擔(dān)責(zé)。對(duì)于一些生態(tài)破壞的歷史遺留問題，由于生態(tài)破壞者難以認(rèn)定，可由政府設(shè)立專項(xiàng)基金用以修復(fù)治理美國(guó)國(guó)會(huì)1980年通過《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，意在建立環(huán)保超級(jí)基金用于治理閑置不用或被拋棄的危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)。《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》也規(guī)定了設(shè)立中央土壤污染防治專項(xiàng)資金和省級(jí)土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控及修復(fù)事項(xiàng)。。因個(gè)人或組織的行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生符合人類正向需求的有利影響，由政府或其他受益的組織和個(gè)人就其生態(tài)保護(hù)付出進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償，即受益者補(bǔ)償李永寧，等.生態(tài)保護(hù)與利益補(bǔ)償法律機(jī)制問題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018：24.。生態(tài)文明建設(shè)是全民共同的事業(yè)，關(guān)涉每一個(gè)人的切身利益，其不僅是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也是一種健康的生活方式，一種良好的社會(huì)風(fēng)尚。生態(tài)文明成果惠及民生，同時(shí)也需要社會(huì)成員積極投身于生態(tài)文明建設(shè)，以生態(tài)文明價(jià)值觀約束自身行為，踐行綠色生產(chǎn)生活方式，共同擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的使命和責(zé)任。

綜上所述，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、自然有價(jià)、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、責(zé)任共擔(dān)的原則?！吧鷳B(tài)優(yōu)先”妥善處理了生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保障生態(tài)安全的客觀要求，應(yīng)是生態(tài)文明促進(jìn)法的首要原則；“自然有價(jià)”承認(rèn)自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值性和資本性，可以從根本上推動(dòng)社會(huì)成員投身生態(tài)文明建設(shè)的積極主動(dòng)性；“循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展”為生態(tài)文明建設(shè)提供基本路徑的指引；“責(zé)任共擔(dān)”是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》“損害擔(dān)責(zé)”原則的具體化適用，是生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任承擔(dān)的準(zhǔn)則，也是生態(tài)文明促進(jìn)法實(shí)施的有力保障。

四、 生態(tài)文明促進(jìn)法的制度體系

法律制度是“由一般性規(guī)范同適用與執(zhí)行規(guī)范的個(gè)殊性行為構(gòu)成的綜合體”，法律制度的適用“實(shí)際上是法律具體化和個(gè)殊化的過程”E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017：257-258.。作為生態(tài)文明法律規(guī)范的集合，制度構(gòu)成生態(tài)文明促進(jìn)法的內(nèi)容支撐，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：99.。生態(tài)文明促進(jìn)法的制度應(yīng)包括防控性制度、管制性制度、保護(hù)性制度、保障性制度四類，各項(xiàng)制度具體落實(shí)了生態(tài)文明促進(jìn)法的基本原則，構(gòu)成對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有規(guī)范性、約束性和可操作性的相互補(bǔ)充、彼此配合的有機(jī)整體。

（一） 防控性制度

防控性制度是為預(yù)防和控制生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段預(yù)測(cè)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，將人類對(duì)資源的開發(fā)利用控制在生態(tài)環(huán)境承載力范圍之內(nèi)的一系列制度。防控性制度是生態(tài)優(yōu)先原則的制度化呈現(xiàn)，其著眼于自然資源的可持續(xù)利用、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能的穩(wěn)定，旨在處理好發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。

1. 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是為克服自然資源開發(fā)利用的盲目性和隨意性而對(duì)一定時(shí)期和空間范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)、資源環(huán)境合理利用和科學(xué)布局等事項(xiàng)的安排部署。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的一部分，也是政府科學(xué)決策的體現(xiàn)。根據(jù)規(guī)劃類別的差異，現(xiàn)行涉及環(huán)境資源的規(guī)劃主要有污染防治規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等等。生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)需要建立包括生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、保障措施等內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度，將不同類別的環(huán)境資源規(guī)劃納入生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃體系范疇，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生物多樣性功能的維護(hù)，積極引導(dǎo)公眾參與，吸納公眾意見，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接。

2. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。根據(jù)評(píng)價(jià)客體的不同，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、政策環(huán)評(píng)，發(fā)揮著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的作用李永寧，張雋.政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論證成與完善路徑[J].中州學(xué)刊，2022（7）：53-62.。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立意味著從末端治理向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，其與《環(huán)境保護(hù)法》預(yù)防原則相契合。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及潛在污染源的調(diào)查，對(duì)大氣、水、土壤等各類環(huán)境要素負(fù)面影響的評(píng)測(cè)，以及提出緩解不良環(huán)境影響的措施。生態(tài)文明建設(shè)不僅要做到環(huán)境要素保護(hù)全覆蓋，而且需要維護(hù)自然界生物與環(huán)境要素構(gòu)成的統(tǒng)一整體，即生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。因此，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)將生物多樣性影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容之一，建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)規(guī)劃、行政決策都應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)其對(duì)生物物種安全和物種平衡的影響，遵從生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性，凸顯生物多樣性蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值。

3. 總量控制制度。總量控制是“負(fù)載定額”律的制度體現(xiàn)，我國(guó)總量控制始于水污染防治領(lǐng)域，逐漸擴(kuò)展至大氣、水體、土壤等自然環(huán)境要素的污染物總量控制。生態(tài)系統(tǒng)的總量控制通常以一定時(shí)間、特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量為限度，是國(guó)家對(duì)污染物排放量的總體安排。生態(tài)文明建設(shè)場(chǎng)域下的總量控制不僅應(yīng)以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，還要兼顧排污總量和自然資源開發(fā)利用總量的疊加效應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)匯集各類環(huán)境要素的整體，各環(huán)境要素之間緊密相連，資源開發(fā)利用在一定程度上會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的納污能力，如水利工程建設(shè)、城市化發(fā)展、跨流域調(diào)水都會(huì)誘發(fā)河流納污能力的改變，因此要綜合考量排污總量和開發(fā)利用總量之間的關(guān)系，預(yù)防二者疊加可能存在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。，根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境稟賦和生態(tài)服務(wù)功能需求的差異，以及地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)發(fā)展側(cè)重的區(qū)別，實(shí)施分區(qū)分類總量分配管理，細(xì)化總量分配指標(biāo)，實(shí)行精準(zhǔn)高效控制，完善環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，提高污染源排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為總量控制指標(biāo)的確定和分配提供科學(xué)依據(jù)。

（二） 管制性制度

管制性制度是對(duì)自然資源的開發(fā)、利用、權(quán)利交易等進(jìn)行監(jiān)管，以優(yōu)化自然資源的用途，約束自然資源相關(guān)權(quán)利人行為的法律制度。自然有價(jià)原則要求自然生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)首先應(yīng)充分體現(xiàn)自然資源的權(quán)利歸屬和使用狀態(tài)，明晰的權(quán)屬關(guān)系是開展交易的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，自然資源作為一種資產(chǎn)，對(duì)自然資源的使用必然要支付一定的費(fèi)用，有償使用制度賦予了自然資源使用權(quán)的商品化屬性，使其可以投入市場(chǎng)進(jìn)行交易。

1. 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。所謂產(chǎn)權(quán)本是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，“是賦予特定主體對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”ALCHIAN A A. Some economics of property rights[J].Il politico，1965（4）：816-829.。產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)是為了解決資源的稀缺性導(dǎo)致個(gè)體在發(fā)展過程中忽視整體利益所產(chǎn)生的負(fù)外部性問題，產(chǎn)權(quán)邊界清晰是借助市場(chǎng)機(jī)制解決負(fù)外部性問題的前提條件。自然資源是自然生態(tài)系統(tǒng)中可供人類獲取生產(chǎn)生活資料的物質(zhì)來源，自然資源所具備的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值使其具備資產(chǎn)的屬性。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度，自然資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)首先需要“摸清家底”，統(tǒng)一確權(quán)登記。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰一方面能夠確定各類權(quán)利的主體和邊界，避免資源開發(fā)利用的無序和混亂；另一方面，自然資源資產(chǎn)化是外部成本內(nèi)部化的一種有效方式，不僅保障所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益，同時(shí)也明確了不同責(zé)任的歸屬主體，使自然資源使用者在利用自然資源的同時(shí)采取保護(hù)和節(jié)約等措施，保護(hù)歸屬于自己的自然資源的不同權(quán)能，促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用。

2. 自然資源有償使用制度。自然資源是一種公共物品，并非特定主體的私有財(cái)產(chǎn)，自然資源有償使用是自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最基本的途徑。《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》要求建立和完善國(guó)有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國(guó)有森林資源、國(guó)有草原資源、海域海島等國(guó)有自然資源的有償使用制度。自然資源雖屬于國(guó)有資產(chǎn)，但其使用費(fèi)的定價(jià)權(quán)主要?dú)w屬于地方人民政府，同類自然資源使用費(fèi)往往存在較大的地域差異。誠(chéng)然，我國(guó)自然資源分布具有鮮明的地域性，各地自然資源賦存各不相同，供求關(guān)系各異，根據(jù)各地自然資源實(shí)際儲(chǔ)量和利用率來確定使用費(fèi)雖有其必要的合理性，但不宜完全任由地方自主定價(jià)。生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)確立自然資源有償使用制度，國(guó)家自然資源主管部門制訂統(tǒng)一的自然資源使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2021年3月，自然資源部發(fā)布了《自然資源價(jià)格評(píng)估通則》，對(duì)土地、礦產(chǎn)、海島海域等各類自然資源價(jià)格評(píng)估進(jìn)行整體性規(guī)范，但未涉及自然資源統(tǒng)一定價(jià)和減免標(biāo)準(zhǔn)。為避免同類自然資源使用費(fèi)存在較大的地域差異，有必要由國(guó)家自然資源主管部門制訂自然資源有償使用指導(dǎo)價(jià)格。，地方政府以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)發(fā)布本區(qū)域各類自然資源使用價(jià)格，實(shí)行資源使用費(fèi)?？顚Ｓ?。

3. 環(huán)境權(quán)益交易制度。環(huán)境權(quán)益交易是在總量控制的前提下，通過市場(chǎng)交易機(jī)制配置環(huán)境資源要素，其實(shí)質(zhì)上是一種基于環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)交易行為，包括自然資源使用權(quán)交易、排污權(quán)交易以及碳排放權(quán)等新型權(quán)利交易。市場(chǎng)交易是將國(guó)家分配或以其他合法途徑取得的資源使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等作為商品投入市場(chǎng)進(jìn)行交易，以經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)市場(chǎng)主體，提高資源利用效率。生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展原則，為避免節(jié)能減排成為企業(yè)發(fā)展“不能承受之重”，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，完善環(huán)境權(quán)益交易制度，建立排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，根據(jù)不同類別環(huán)境權(quán)益確立交易規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)交易行為，擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)范圍，加強(qiáng)環(huán)保部門對(duì)企業(yè)資源使用和排放數(shù)據(jù)的核查，確保交易數(shù)據(jù)公開透明。

（三） 保護(hù)性制度

保護(hù)性制度是針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)空間分類實(shí)施的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化、功能性維護(hù)、差別化利用和保護(hù)的制度安排，其中包括匯集各類資源環(huán)境要素的國(guó)土空間和自然保護(hù)地以及與國(guó)土空間、自然保護(hù)地緊密相關(guān)的生物多樣性保護(hù)。

1. 國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。國(guó)土空間是國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄的所有地域空間，是各類自然資源的聚集場(chǎng)所，其不僅涉及國(guó)土資源的開發(fā)利用，而且關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全。國(guó)土空間已從生產(chǎn)生活空間擴(kuò)展至自然生態(tài)空間，構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路，生態(tài)文明建設(shè)要求國(guó)土空間科學(xué)布局、加強(qiáng)管理、綠色發(fā)展。面對(duì)保障國(guó)土安全、建設(shè)美麗中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)確立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，優(yōu)化國(guó)土空間治理結(jié)構(gòu)，在主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化功能用途，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口與資源環(huán)境的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，貫徹“山水林田湖草沙”生命共同體理念，加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境要素的整體性保護(hù)，實(shí)行自然生態(tài)空間用途管制全覆蓋，使國(guó)土資源得以充分利用，確保各區(qū)域按照其資源條件和主體功能分工協(xié)作、共同發(fā)展。

2. 自然保護(hù)地制度。自然保護(hù)地是生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值的復(fù)合體，蘊(yùn)含豐富的自然資源、動(dòng)植物種群，具備獨(dú)特的自然景觀，“既是以生態(tài)要素為紐帶和基礎(chǔ)的自然單元，同時(shí)也是構(gòu)成人類生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元”呂忠梅.以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考[J].生物多樣性，2019（2）：128-136.。自然保護(hù)地以其特殊的地理?xiàng)l件和價(jià)值功能在維護(hù)生物多樣性、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、開展科學(xué)研究和環(huán)保教育等方面發(fā)揮著重要作用。不同類型的自然保護(hù)地呈現(xiàn)出多樣化、多層級(jí)的特征，這些特征對(duì)自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理造成很大障礙李永寧，司軍.試論生態(tài)文明促進(jìn)法的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容[J].中國(guó)生態(tài)文明，2021（6）：33-35.。生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地制度，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置，按照不同環(huán)境要素種類和地區(qū)特征實(shí)行分級(jí)分類管理，明確分級(jí)分類的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)分區(qū)管控，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，制訂差別化保護(hù)和利用措施。

3. 生物多樣性保護(hù)制度。生物作為自然界的一種資源具有維護(hù)生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，保持生態(tài)系統(tǒng)平衡的功能。“生態(tài)文明價(jià)值觀不僅要求珍視個(gè)人的生命和人類的生存、發(fā)展與延續(xù)，而且應(yīng)關(guān)心其他物種的生存、發(fā)展和延續(xù)?！辈淌厍?以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律的生態(tài)化[J].中州學(xué)刊，2008（2）：72-76.中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》指出：“到2035年，生物多樣性保護(hù)政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)體系全面完善”。無論是生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值所指，還是國(guó)家對(duì)生物多樣性保護(hù)的要求，都應(yīng)使生物多樣性保護(hù)作為一項(xiàng)制度得到立法的確認(rèn)。政府應(yīng)將生物多樣性保護(hù)融入地區(qū)發(fā)展布局，尤其是國(guó)土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地應(yīng)強(qiáng)化生物多樣性的管控，建立生物多樣性監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)于瀕危物種要及時(shí)預(yù)警并采取保護(hù)性措施，完善外來物種生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格防范外來物種入侵破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡，筑牢國(guó)家生物安全屏障。

（四） 保障性制度

保障性制度主要通過“正向激勵(lì)、反向約束”的雙向評(píng)價(jià)方式激發(fā)環(huán)境保護(hù)主體的行動(dòng)自覺，包括雙向評(píng)價(jià)兼具的目標(biāo)責(zé)任考核制度、激勵(lì)主體環(huán)境正外部行為的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度以及否定主體環(huán)境負(fù)外部行為的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。三項(xiàng)制度分別從利益補(bǔ)償、責(zé)任負(fù)擔(dān)、評(píng)價(jià)考核等方面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，保障相關(guān)法律制度的有效實(shí)施，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。

1. 目標(biāo)責(zé)任考核制度。目標(biāo)責(zé)任考核以正向激勵(lì)和反向約束提升政府行政效能，是一種行政績(jī)效管理方式。政府在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，法律既然賦予政府生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)設(shè)定任務(wù)目標(biāo)并定期考核以明確政府的責(zé)任。政府部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明納入目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，建立以改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源、維護(hù)生態(tài)平衡為中心的目標(biāo)責(zé)任考核制度，合理設(shè)定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，完善評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系。在目標(biāo)責(zé)任設(shè)定方面，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的資源生態(tài)稟賦、區(qū)域功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有針對(duì)性地制訂生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，將目標(biāo)任務(wù)細(xì)化分解至各基層單位和職能部門，使考核評(píng)價(jià)有據(jù)可循。在評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系方面，要綜合考慮行政舉措對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的正外部性和負(fù)外部性效應(yīng)，針對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo)、差別化考核，考核指標(biāo)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況有所側(cè)重，即要有優(yōu)先考慮的環(huán)境要素指標(biāo)，并明確各類環(huán)境要素量化評(píng)價(jià)方法。

2. 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是國(guó)家或受益人對(duì)環(huán)境正外部行為的實(shí)施者（生態(tài)環(huán)境保護(hù)者）給予一定財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行利益平衡，以彌補(bǔ)其環(huán)境投入和發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失的制度安排。從制度的關(guān)聯(lián)性角度看，自然資源有其自身固有的價(jià)值，使用自然資源應(yīng)該支付相應(yīng)費(fèi)用，即自然資源的有償使用，故而以自然資源為載體的環(huán)境正外部行為所產(chǎn)生的溢出利益也應(yīng)當(dāng)有償享用。從治理的運(yùn)行邏輯看，在科層治理體制下，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)，行政機(jī)關(guān)必然會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)采取管制措施，造成一定范圍內(nèi)企業(yè)和公民權(quán)益的實(shí)質(zhì)影響。且生態(tài)文明建設(shè)還須主動(dòng)采取一系列諸如生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和還原等措施，如果沒有等價(jià)的利益補(bǔ)償，生態(tài)文明建設(shè)將難以為繼。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)囊括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償、地區(qū)間的橫向補(bǔ)償以及市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式，設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，發(fā)揮“受益者付費(fèi)，保護(hù)者受償”的市場(chǎng)機(jī)制作用寇江澤.完善生態(tài)補(bǔ)償，共護(hù)綠水青山（人民時(shí)評(píng)）[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-09-22（7）.，使生態(tài)價(jià)值的創(chuàng)造者切實(shí)享受到其生態(tài)貢獻(xiàn)的等額回報(bào)。

3. 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償即損害者擔(dān)責(zé)，通過讓生態(tài)環(huán)境破壞者承擔(dān)損害賠償責(zé)任的方式，有效破解了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困境，使生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本內(nèi)部化。自2015年以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革從地方試點(diǎn)到全國(guó)推行，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步形成?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分?！币虼?，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)貫穿在生態(tài)文明促進(jìn)法當(dāng)中，在法律責(zé)任章節(jié)中明確該制度的適用范圍，建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法體系，擴(kuò)大信息公開范圍，構(gòu)建涵蓋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的編制與執(zhí)行、磋商和訴訟階段的公眾監(jiān)督機(jī)制，提升公眾的參與度。

綜上，生態(tài)文明促進(jìn)法相關(guān)法律制度以生態(tài)文明促進(jìn)法的法律定位為依據(jù)，是生態(tài)文明價(jià)值觀和法律原則的制度化回應(yīng)，意在借助法律的強(qiáng)制力調(diào)整生態(tài)文明建設(shè)過程中主體之間的關(guān)系，約束、規(guī)范利益主體的行為。防控性制度發(fā)揮著生態(tài)環(huán)境問題源頭防控的作用，避免盲目、短視的環(huán)境資源開發(fā)利用行為；保護(hù)性制度、管制性制度主要是作用于資源環(huán)境要素的保護(hù)以及資源管理方式和資源使用行為等方面的相關(guān)制度總和；保障性制度的作用在于保障法律的有效實(shí)施，平衡主體利益以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效化發(fā)展，厘清責(zé)任歸屬，防止損害無限度擴(kuò)大。各類法律制度緊密聯(lián)系、相互支持，形成融貫源頭防范、過程管控、責(zé)任負(fù)擔(dān)、權(quán)利救濟(jì)的生態(tài)文明法律制度體系。

生態(tài)文明作為社會(huì)文明的一種表現(xiàn)形式，有其自身特有的價(jià)值內(nèi)核、發(fā)展要求和路徑選擇。當(dāng)前亟須生態(tài)文明專項(xiàng)立法指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，以法治方式規(guī)制生態(tài)文明建設(shè)行為，引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，使環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)更加完備。首先，在價(jià)值理念方面，生態(tài)文明促進(jìn)法應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想統(tǒng)領(lǐng)立法，將生態(tài)整體觀和可持續(xù)發(fā)展觀貫穿立法，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生為最終目標(biāo)，在傳承環(huán)境資源保護(hù)法律體系價(jià)值蘊(yùn)含的同時(shí)作出生態(tài)化調(diào)整；其次，在法律條款設(shè)計(jì)方面，應(yīng)立足國(guó)家戰(zhàn)略布局，重視自然生態(tài)系統(tǒng)的多元價(jià)值，應(yīng)對(duì)建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的各種挑戰(zhàn)，綜合利用管制型規(guī)范和促進(jìn)型規(guī)范解決生態(tài)問題；再次，在基本原則方面，應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)文明觀的價(jià)值旨趣，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，以承認(rèn)自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值為基礎(chǔ)，以生態(tài)安全為底線，以指引生態(tài)文明建設(shè)路徑選擇為目的，以責(zé)任歸屬為保障；最后，在制度構(gòu)建方面，法律制度要與整部立法的功能定位和基本原則相適宜，制度安排應(yīng)突出重點(diǎn)、有的放矢、相互協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮法律制度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)作用。

（責(zé)任編輯： 潘亞莉）

The Basic Conception and Development of the Law on the Promotion of Ecological Civilization

Li Yongning， Zhang Jun

（School of Economics， Northwest University of Political Science amp; Law， Xian 710063， China）

Abstract： The Law on the Promotion of Ecological Civilization is one involving the overall plan of five aspects and the modernization of harmonious coexistence between man and nature， and embodies the concept of a community of life with mountains， rivers， forests， farmlands， lakes， grasslands and deserts. It should be rooted in the practice of Chinas ecological civilization construction and development， safeguard the overall interests of the ecological system， satisfy the peoples reasonable expectations of the ecological environment， guide the green production and life style and internalize the concept of ecological civilization in the social organism. Its basic principles should reflect the inherent values of the natural ecosystem and the basic requirements of ecological civilization construction， guide the path selection of ecological civilization construction， and lead the structure and institutional system of the legislation. Its legal institution should echo with the above basic principles and coordinate with the existing policies as well. It should not only reflect the value implication of ecological civilization and integrate and improve the existing mature institution， but also pay attention to the systematic construction of the legal institution to assure of the systemic compatibility and selfconsistency.

Key words： Law on the Promotion of Ecological Civilization; legal position; legal principle; institutional system; community of life for man and nature

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（22amp;ZD107）

作者簡(jiǎn)介：李永寧，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，工學(xué)博士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究；張雋，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

主持人簡(jiǎn)介：于文軒，教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)，

中國(guó)政法大學(xué)生態(tài)與資源法治研究中心主任，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京市生態(tài)法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)委員會(huì)常務(wù)委員，入選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”，獲中國(guó)法學(xué)會(huì)首屆“董必武青年法學(xué)成果獎(jiǎng)”“北京市第十屆哲學(xué)社科優(yōu)秀獎(jiǎng)”、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)“青年科技獎(jiǎng)”“優(yōu)秀環(huán)境科技工作者獎(jiǎng)”“勵(lì)青環(huán)境法學(xué)獎(jiǎng)”和“中達(dá)環(huán)境法青年學(xué)者獎(jiǎng)”等，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。