緩解資金壓力 保障交通運輸投資可持續(xù)

金春姬　劉昭然

當前交通運輸行業(yè)資金投入多、收入少已成趨勢，一方面要求設(shè)施建設(shè)超前推進，另一方面持續(xù)融資能力卻明顯不足，長期入不敷出可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。在政府側(cè)融資方面，存在經(jīng)營性收費手段未充分運用、正外部溢出無穩(wěn)定回收機制、交叉補貼機制制約投資科學(xué)決策等問題，導(dǎo)致籌資規(guī)模難以支撐發(fā)展需要。建議開源節(jié)流、促進資金供需新平衡，研究建立項目債務(wù)風(fēng)險評估機制，拓展挖潛使用者付費制度，強化交通相關(guān)資金專項專用，引導(dǎo)交通運輸可持續(xù)健康發(fā)展。

一、交通運輸業(yè)已陷資金困境

（一）中央交通專項資金大幅下滑

車輛購置稅、燃油稅、民航發(fā)展基金作為中央層面重要的交通建設(shè)資金來源，均出現(xiàn)了大幅度下滑。受新能源車免減征收車購稅政策影響，2022年車輛購置稅征收2398億元，比上年下降31.9%，較2020年最高峰水平下降1133億元。2023年一季度，車輛購置稅征收規(guī)模繼續(xù)下降，較2022年下降23.3%。2022年民航發(fā)展基金154億元，收入不足2019年的40%，“十四五”前兩年民航重大項目基金缺口達300億元，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多個規(guī)劃內(nèi)支線機場因民航發(fā)展基金不到位，項目前期工作遲緩，開工進度延期。原重要中央水路建設(shè)資金——港口建設(shè)費已于2021年取消征收，交通部門無水運建設(shè)資金補助出口，只能依靠車購稅實行交叉補貼。燃油稅用于交通運輸領(lǐng)域支出比例不斷下降，從此前的90%左右下降到目前的不足60%。

（二）投資運營企業(yè)連續(xù)入不敷出

由于疫情以來連續(xù)3年的收不抵支和持續(xù)高位投資，高負債正逐漸擴展為全行業(yè)屬性。公路方面，受高速公路建設(shè)投資總額擴大、非經(jīng)營性養(yǎng)護管理項目增加、企業(yè)借新債還舊債等因素影響，公路債務(wù)余額快速擴張。2021年全國收費公路支出達到收入的近2倍，車輛通行費收支缺口為6278.8億元，2022年全國收費公路債務(wù)余額超8萬億元。國鐵集團已連續(xù)3年虧損，2022年凈虧損696億元，年底負債規(guī)模達到6.11萬億元、較上年增加1879億元，資產(chǎn)負債率達到66.41%。民航業(yè)是受疫情沖擊最嚴重領(lǐng)域之一，疫情期間民航業(yè)累計虧損接近4000億元，企業(yè)負債率顯著上升，2022年底時有8家航空公司資不抵債。

（三）交通建設(shè)和運營補助支出大

高投入低收益成為大量新建項目的共同特征，部分項目邊際經(jīng)濟效益甚至逼近零及其以下，存量項目補助和養(yǎng)護資金壓力也不斷增大。在建設(shè)投入方面，年度固定資產(chǎn)投資連創(chuàng)新高，“十四五”前兩年完成交通固定資產(chǎn)投資約7.5萬億元，較“十三五”同期增長25.3%。2022年完成交通固定資產(chǎn)投資38545億元，比上年增長6.4%。其中，高速公路完成16262億元、增長7.3%，成為交通投資建設(shè)和新增債務(wù)規(guī)模最大領(lǐng)域。在運營補助方面，已建成的大部分城際鐵路和市（域）郊鐵路、城市公共交通、民航支線機場及航班缺少盈利能力，需要財政補貼維持運營。地方尤其是部分地市級以下財政運轉(zhuǎn)維持困難，承諾補助資金難以按時足額到位。部分支線機場航班、城市公交因此停運減開，近期保定、商丘等城市大量停開公交線路，群眾基本公共服務(wù)受損。

二、政府側(cè)融資存在的突出問題

（一）經(jīng)營性收費手段未充分運用

部分準公益性領(lǐng)域?qū)嵭蟹墙?jīng)營性政策或偏低的收費標準、年限，削減了運營期資金回籠。水路領(lǐng)域，非天然的內(nèi)河高等級航道、清淤后的長江口等河道口、大部分通航建筑物都實行免費通行政策，即便在實行過閘收費的西江干線和京杭運河，收費率也十分低。港口建設(shè)費取消后，水路領(lǐng)域再無行業(yè)專項資金。公路領(lǐng)域，現(xiàn)有《收費公路管理條例》規(guī)定經(jīng)營性收費公路最高收費年限為25年，在當前新建高速公路普遍車流量不大的情況下，25年收費額經(jīng)常不足以回收建設(shè)投入。在法定節(jié)假日等車流量高峰日，小汽車免費通行政策造成部分高速公路項目嚴重減收，而基于車輛使用的道路收費機制遲遲沒有建立。鐵路領(lǐng)域，鐵路貨運長期定位為公益性，鐵路建設(shè)基金和運價基礎(chǔ)費率并未及時動態(tài)調(diào)整。

（二）正外部溢出無穩(wěn)定回收機制

交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地商業(yè)升值難以反哺項目建設(shè)運營。交通運輸產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動面廣、正外部性強，基礎(chǔ)設(shè)施建成會帶來關(guān)聯(lián)景區(qū)、園區(qū)、城區(qū)可達性的提高，沿線土地、地產(chǎn)等直接受益，促進產(chǎn)業(yè)集聚，帶動土地出讓金和稅收上升。一是項目業(yè)主難以獲得沿線土地增值，當前商用土地出讓制度限制業(yè)主優(yōu)先征得周邊土地，一些建成區(qū)內(nèi)土地甚至已出讓，政府也無法獲得沿線土地升值收益。二是缺少預(yù)算外資金反哺交通運輸?shù)膶ｍ棛C制，雖然大量交通營收外資金投入到了交通行業(yè)，但這種資金渠道不穩(wěn)定、“一事一議”居多，資金來源的不穩(wěn)定性制約了行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，也誘使融資平臺公司一些債務(wù)資金偽裝后充當項目資本金，大大增加了項目籌資難度和債務(wù)違約風(fēng)險，干擾項目運營期的運行效率。

（三）交叉補貼制約投資科學(xué)決策

交通專項基金“?？顚Ｓ谩毙再|(zhì)淡化，出現(xiàn)使用去專業(yè)化傾向。小汽車車輛購置稅部分統(tǒng)籌用于水路建設(shè)、鐵路建設(shè)等領(lǐng)域和支持運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等事業(yè)，而對小汽車長期使用的市政道路建設(shè)毫無支持。同時，為推動部分財務(wù)虧損項目上馬，地方政府往往將與項目無關(guān)的本地旅游、土地或者其他優(yōu)質(zhì)公共資產(chǎn)低價捆綁授予開發(fā)企業(yè)。如此操作，一方面導(dǎo)致非交通行業(yè)資源的錯配，由于交通項目業(yè)主公司一般不以旅游等產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)為主業(yè)，其主導(dǎo)開發(fā)效果不盡人意，再次委托出讓給專業(yè)企業(yè)會增加交易環(huán)節(jié)，提高開發(fā)成本；另一方面造成交通項目真正效益難以評估，資金交叉使用和項目打包開發(fā)導(dǎo)致項目建設(shè)必要性、經(jīng)濟合理性難以估量，缺少因應(yīng)的反饋評估機制，易導(dǎo)致過度超前發(fā)展或項目浪費問題。

三、應(yīng)開源節(jié)流促進資金供需新平衡

（一）建立項目債務(wù)風(fēng)險評估機制

建立投資項目評估機制，將債務(wù)風(fēng)險評估作為主要內(nèi)容之一，控制防范新建項目債務(wù)風(fēng)險。研究建立政府投資性項目決策評估程序，由本級發(fā)展改革、財政和行業(yè)部門等在項目立項之前（不批復(fù)立項的，在批復(fù)項目可行性研究報告之前）聯(lián)合開展，重要事項報本級人民政府常務(wù)會議審議決策，決策評估通過后，再由項目審批部門按規(guī)定批復(fù)項目建議書或可行性研究報告。評估論證要重點論證項目實施的必要性、經(jīng)濟技術(shù)的可行性、建設(shè)規(guī)模和工程造價的合理性、項目資本金比例、資金來源的可靠性以及財政承受能力，對項目是否屬于公益性領(lǐng)域、預(yù)期收益是否符合實際、資金平衡方案是否可行，可能形成的重大風(fēng)險隱患等進行評估。對編制嚴重失實、資本金建議比例明顯偏低項目報告的工程咨詢單位給予降級懲罰，堅決杜絕實施過度超前、超大項目。

（二）拓展和挖潛使用者付費制度

探索建立基于使用者付費、受益者出資的資金回收反哺機制。推動使用者承擔包括外部成本在內(nèi)的全社會成本，將外部成本收益作為推動運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要資金來源。探索實施公路里程稅，結(jié)合現(xiàn)代定位通信和行車里程記錄技術(shù)，基于車輛行駛里程、地域收取小汽車里程稅。盡快出臺《收費公路管理條例（修訂）》，延長經(jīng)營性公路最高收費期限，保障已到期項目運營和養(yǎng)護等管理資金。針對內(nèi)河航道整治提升、新建船閘、河道口清淤導(dǎo)致的通行條件改善，基于改善效果和資金投入，征收船舶通行費。實施鐵路價格和建設(shè)基金靈活上浮機制，放開高鐵商務(wù)座、一等座票價，研究實行臨近發(fā)車時段的車票票價上浮等差別化定價措施。探索建立綜合交通發(fā)展基金，統(tǒng)籌推進多方式一體合作類項目補助。

（三）強化交通相關(guān)資金專項專用

除研究設(shè)立的綜合交通發(fā)展基金支持范圍不限于特定運輸方式外，推動其他各項稅費專用于相關(guān)運輸方式和地域。優(yōu)化車輛購置稅主要用于道路和部分城市軌道交通建設(shè)運營補助。依托燃油稅的公路分成和研究征收的汽車里程稅，作為道路養(yǎng)護的主要資金來源。實施新建通航建筑物、江河口清淤通行收費，成為水路領(lǐng)域中央專項基金的主要來源。拓展高速公路服務(wù)區(qū)展覽、游覽和商業(yè)消費功能，增加交通運輸資產(chǎn)非通行費收入。建立交通運輸溢出效益的反哺機制和預(yù)算制度，將沿線土地性質(zhì)變更、容積率調(diào)整帶來的土地升值回收，疊加周邊土地商業(yè)綜合開發(fā)收益，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施更新的主要資金來源。研究推動具有較好現(xiàn)金流的城際鐵路和周邊土地、商業(yè)等資產(chǎn)打包上市，回籠資金補貼部分經(jīng)營困難線路。

（金春姬，吉林省經(jīng)濟信息中心高級經(jīng)濟師。劉昭然，中國宏觀經(jīng)濟研究院運輸所副研究員）