筑牢產業根基推動縣域新型城鎮化高質量發展

“郡縣治，天下安”，縣域一頭連著城市，一頭連著農村，在國家治理體系中居于重要地位。習近平總書記多次強調，“縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”。截至2023年底，我國常住人口城鎮化率為66.2%，而縣域常住人口城鎮化率則僅為49.7%，距離發達國家80%的平均水平還有較大差距。隨著大城市城鎮化速度逐漸放緩，縣域將是全國城鎮化的重要潛力空間，推動縣域城鎮化高質量發展是全面實現中國式現代化、實現共同富裕、構建新發展格局的重大任務和突破關鍵。而高質量的縣域產業則是推動縣域新型城鎮化發展的核心支撐，是實現縣域經濟增長、人口集聚、創造就業的關鍵所在。因此，準確把握縣域產業在全國經濟發展格局中的主要特征、分析面臨的問題和重大挑戰，提出高質量發展對策建議對推動縣域新型城鎮化發展具有重要意義。

一、縣域產業在全國經濟發展大局中呈“743”格局

（一）超七成農業在縣域，凸顯縣域國家糧食安全壓艙石地位

縣域是全國農產品種植的主陣地。糧食種植和動物飼養業多集中于縣域，其農業發展對保障國家糧食安全影響重大，因此，縣域承擔著國家“米袋子”“菜籃子”等重要職能。縣域第一產業增加值占全國第一產業增加值的比重從2017年的70.4%增長至2021年的75.6%，5年累計增長5.2個百分點。縣域主要農產品產量均占全國比重近八成左右，例如油料、棉花等農產品產量分別占到全國總產量的81.9%和80.8%，折射出縣域作為全國糧食安全壓艙石的地位日益堅實。

縣域是全國農產品加工業的主戰場。根據農業農村部的數據顯示，2022年全國規模以上農產品加工企業約9萬家，規模以上農產品加工企業實現營業收入超過18.5萬億元，農產品加工轉化率達72%，農產品加工業與農業產值比達到2.52∶1，累計建設1600多個農產品加工園區、23萬個農產品初加工和產地冷藏保鮮設施。從事農產品加工的企業多以中小企業為主，選址一般靠近原材料產地，因此，縣域成為農產品加工企業的主要選址區域，全國近七成規上農產品加工企業將總部設在縣域，進一步證明了農產品加工業在縣域發展的偏好性。

（二）四成工業在縣域，凸顯縣域保障國家工業總體平穩基石地位

縣域第二產業增加值和工業增加值均占全國比重約四成。2016—2021年縣域第二產業增加值由15.6萬億元增長至18.1萬億元，而縣域第二產業增加值占全國第二產業增加值的比重由52.6%下降至40.3%（如圖1所示），雖然市轄區內工業加快轉型升級是縣域第二產業增加值占全國比重下降的一部分原因，但更為重要的影響因素則是撤縣設市等行政區劃調整導致縣域數量減少，5年間縣域數量共減少44個，其中大部分為工業強縣。此外，根據國家工信部測算，2021年，全國縣域工業增加值貢獻了全國工業增加值的40%左右。

縣域規上工業企業數量占全國比重超四成。縣域一直是規上工業企業分布較廣的區域，在2013年最高點時全國縣域規上工業企業數量高達209735個，占全國規上工業企業總規模的56.7%。2017—2019年，縣域規上工業企業數量呈現明顯的下降趨勢，從199131個下降至184072個，主要原因是受國家推動產業綠色發展，限制高能耗產業發展等宏觀政策影響，許多化工、鋼鐵等傳統高能耗、高污染產業關停。至2021年，縣域規上工業企業數量雖然有所回升，增加至203465個，但占全國比重則由2017年的53.4%下降至46.1%（如圖2所示），其中，東部地區占據了全國縣域近五成以上的規上工業企業，而東北地區最低，僅占全國縣域規上工業企業數量的3%左右。

四成國家級中小企業特色產業集群分布在縣域。縣域依托特色資源稟賦在特色產業集群發展方面對全國制造業發展具有舉足輕重的作用。根據國家工業和信息化部2022、2023年度評選出的兩批共計200個國家級中小企業特色產業集群中有81個分布在縣域，占比為40.5%。特色產業集群類型主要集中在金屬制品業、電氣機械和器材制造業等行業。此外，縣域在專精特新“小巨人”企業和制造業單項冠軍企業培育方面也取得快速進展，根據工信部數據顯示，縣域專精特新“小巨人”企業數量占全國的1/3，制造業單項冠軍占比近四成。

（三）超三成消費在縣域，凸顯縣域國內龐大消費市場承載地位

截至2022年底，全國縣域常住人口規模達7.4億人，占全國總人口的一半以上，巨大的人口規模潛藏著巨大的消費需求和消費潛力。根據各縣（市）國民經濟和社會發展統計公報、政府工作報告等不完全數據整理，2021年全國縣域社會消費品零售總額達15.2萬億元，占全國社會消費品零售總額的比重達到34.5%。此外，新消費業態和模式近年來在縣域也得到了快速的發展。根據國家電影局統計數據顯示，2023年上半年全國新開的391家電影院中約有150家位于縣（市），占比達38.4%。從電子商務消費看，根據農業農村部發布的《2022縣域數字農業農村電子商務發展報告》顯示，2021年縣域實物商品網絡零售額為3.88萬億元，占全國實物商品網絡零售額的比重達33.5%，隨著數字經濟的持續下沉，以小視頻、直播帶貨為代表的新消費模式日益壯大，縣域網絡零售消費將保持高速增長態勢。

二、縣域產業發展面臨的三大突出挑戰

（一）產業多處于產業鏈低端環節，面臨巨大轉型升級挑戰

傳統產業占比較高，轉型升級任務艱巨。長期以來，縣域依托土地、資源、人力的低成本優勢，發展方式較為粗放，產業層級較低，多處于價值鏈較低環節，產品附加值普遍較低。從全國隨機抽取的102個樣本縣主導產業分布看（如圖3所示），農副產品與食品工業、裝備制造、化工、有色金屬冶煉與加工四類產業占比較大，從側面也反映出縣域主導產業發展層次不高的問題。經過統計分析，以農副產品與食品工業、裝備制造、化工、有色金屬冶煉加工四類產業為主導產業的縣分別有37個、31個、27個、20個，占比達到36.3%、30.4%、26.5%和19.6%，其他如電子信息、文化旅游、農業科技、新材料、數字經濟等產業分布均較低。

尚有較高比例的縣處于工業化初期階段，加速推動工業化進程面臨挑戰。從全國看，尚有不少縣域的第一產業比重高于第二產業，處于工業化初期階段。在貴州、青海和甘肅，第一產業比重高于第二產業比重的縣（市）占比分別高達47.2%、48.7%和60.3%，而四川、湖北、云南和內蒙古的這一比例則達到24%以上。除東部發達地區省份外，其余多數省份第一產業占比高于第二產業占比的縣域數量都在10%以上。縣域經濟的產業結構亟待轉型，特別是中西部地區縣域的工業化進程仍然任重道遠。

（二）縣級財力對產業支持有限，面臨培育發展壯大挑戰

除東部發達地區縣（市）外，全國縣域工業大多依靠當地資源稟賦優勢從事原料加工等低附加值產業。由于縣級財力有限，在制定吸引產業落地優惠政策方面的支持力度較弱，疊加區位、交通等要素成本，導致縣域承接東部地區產業轉移的比較優勢弱于東南亞國家的城市地區，這導致在新一輪的產業變革中，縣域經濟發展面臨著工業增長乏力的困境。縣域地方財政支出占全國地方財政支出的比例從2011年的32.9%上升到35.2%，但是2000—2010年，縣域財政的自給率確從49%迅速下降至28%，2011—2021年間則基本維持在28%左右。這意味著縣域經濟的投資回報率幾乎長期維持在低水平，財政支出的略微增加也并沒有帶來快于財政支出速度的財政收入的增長。長期的低投資回報最終造成縣域經濟在多年的發展中并沒有積累起足夠的產業規模。

（三）人口持續流出，面臨破解企業用工結構性矛盾的挑戰

全國2/3縣域人口持續減少且勞動力持續外流。充足而相對低廉的勞動力資源是縣域參與區域競爭的核心優勢之一，但長期以來從縣域流向城市的勞動人口以青壯年為主，加之各大城市爭相開展“搶人大戰”，縣域內部的適齡勞動人口大量外流，導致縣域人口年齡結構愈加失衡。即便是縣域經濟強省江蘇省人口減少縣的比例也達到了75%，全省僅有10個縣實現了人口增長。整體來看，縣域經濟對農村剩余勞動力和城市回流勞動力的承載空間和吸納手段有限，短期內無法扭轉勞動力流失的局面。與此同時，縣域人口的深度老齡化加重了縣域的人力資源成本和用工難度，持續擴大了縣域勞動力短缺的困境。

縣域企業用工存在結構性矛盾。一是高技術人才匱乏與企業需求增強之間的結構性問題。一方面高技術高技能人才匱乏，受區位條件、人才引入、公共服務配套、薪資待遇等條件約束，縣域對職業技工、技術人才、管理人才等高層次人才的吸引力不足，而另一方面受新一代信息技術、機器換人、生產設施智能化發展等趨勢影響，企業對高素質勞動力的需求在不斷增強，形成了企業用工需求與供給之間的結構性失衡。以縣域電子商務產業為例，技術人員主要集中在運營推廣、美工設計、數據分析等領域，縣域電子商務企業在三個領域的人才缺口巨大，有79.1%的縣域電商表示缺乏運營推廣人才，60.4%缺乏美工設計人才，有50.3%的縣域網商表示缺乏數據分析人才。二是企業用工年齡偏好與就業群體不匹配，一方面是年輕人因就業觀念、對高品質城市生活的要求等不愿進工廠從事制造業勞動，而另一方面45周歲以上大齡返鄉農民工有進廠就業意愿但企業又不愿用。三是倒班制、計件類普工工作待遇仍然偏低，導致崗位吸引力不足。以中部某縣為例，月收入均值在3500元左右的崗位不足以吸引勞動群體特別是青壯年勞動力進廠。

三、推動縣域產業高質量發展的對策建議

（一）積極主動融入中心城市產業生態，提高產業強吸附能力

在賽迪研究院發布的全國經濟百強縣中除個別中西部資源型縣（市）外，其余90多個縣（市）均位于城市群范圍內，這些經濟強縣在空間上緊鄰大城市，具有承接中心城市產業轉移、產業要素外溢的天然優勢。大城市周邊縣要聚焦產業鏈在研發、設計、品牌、市場、工藝、人才等各個環節的發展訴求，加強與大城市在信息咨詢、創新平臺、人才合作、商務服務等方面要素的共享，推動與中心城市在產業鏈、創新鏈、價值鏈、資本鏈的有機融合，與中心城市之間形成“總部+生產”“研發+轉化”等功能互補、錯位發展的產業格局。

（二）聚焦培育“單項冠軍”，提升特色產業強影響力

全國近五成規上工業企業分布在縣域，且多以中小企業為主。我國1866個縣的稟賦條件、發展路徑、所處階段千差萬別，因此，縣域經濟發展必須立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位等，充分發揮低成本要素優勢，堅持“一縣一策”因地制宜，走特色化、差異化的發展路徑。縣域產業的培育和壯大更要聚焦區域產業鏈分工的細分領域和基礎配套環節做精做細，在國際國內產業細分領域單項生產方面打造競爭優勢。隨著新一代工業互聯網技術的下沉和縣域產業轉型升級的推進，將培育“專精特新”“單項冠軍”“鏈主”等具有核心競爭力的頭部企業作為推動縣域經濟高質量發展的重要抓手，加大對縣域內優勢企業的政策支持和要素保障力度，引導企業依托核心技術、自主品牌等打造縣域發展支柱產業，提升縣域特色產業的區域影響力和競爭力。

（三）持續實施縣域消費提質行動，激活巨大消費潛力

為了充分挖掘超7億人口的消費潛力，需要大幅改善縣域消費環境，創造多元消費業態和消費場景。與市轄區比較，縣域在消費環境、商業設施和消費場景等方面還有較大提升空間。2023年8月，商務部等9部門聯合印發了《縣域商業三年行動計劃（2023—2025年）》，明確提出要打造一批縣域商業“領跑縣”， 著力改善農村消費環境，引導縣域商貿流通企業數字化轉型等。縣（市）要聚焦改造提升商業設施，暢通物流渠道，構建縣—鄉—村一體的物流配送體系，提升物流服務效率。依托文化旅游資源和農村閑置資源，積極培育集文化體驗、休閑度假、醫療康養、數字農業等新業態新消費，在提升縣域消費活力的同時吸引更大區域人口在縣域消費，充分激發縣域消費活力。

（四）強化要素保障，降低產業發展成本

一是聚焦產業發展強化職業教育，提升勞動力就近就地就業積極性。針對農業轉移人口、城鄉未繼續升學初高中畢業生等青年、下崗失業人員、退役軍人、就業困難人員等，聚焦智能制造、信息技術、醫療照護、家政、養老托育、電子商務等緊缺崗位，持續開展職業技能培訓，提高與產業發展需求契合度。二是強化科技賦能。搭建縣校合作平臺，暢通“產學研”“產教”融合渠道，積極引入高等院校、科研院所科技資源服務縣域產業發展。借鑒江蘇省“科技鎮長團”試點經驗，積極對接高等院校，爭取在校博士、教授等到縣域任職，共建“科技小院”、研究生工作站和工程技術研究中心等各類創新平臺，打通科教資源與縣域經濟發展的“隔膜”，有效提升縣域企業自主創新能力和產業競爭力。三是優化縣域用地指標分配。優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，切實保障重大產業項目、縣城城鎮化補短板強弱項等項目合理用地需求，重點支持農產品加工、物流倉儲、產地批發市場或小微創業園、農業科技園區、休閑旅游等產業融合發展。四是構建多元金融政策支持。建立規范化多元化的縣城投融資機制。有效激發國有平臺活力，創新投融資模式。對于有收益的公益性項目，可以對接地方政府專項債券等；對于新興產業培育、傳統產業改造升級等積極引導企業對接制造業中長期貸款、設備更新改造專項再貸款財政貼息等政策性金融工具。

（雷海麗，中國城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部城市規劃師）