我國政府引導基金績效評價體系的構建

劉應元 呂竟成 郭文宇

摘 要：政府引導基金作為一種由政府設立的政策型基金，體現政府的政策導向和產業扶持方向。政府引導基金設立以來，已然成為地方政府促進地區發展，推進產業結構升級有力的財政政策工具之一。然而目前政府引導基金建設發展過程存在投資效率不足、評價體系不完善等問題。因此，本文結合國內外先進經驗，針對湖北省實際情況，構建了一套政府引導基金的完整框架。本文基于生命周期理論，運用層次分析法進一步構建評價指標體系，以期為政府引導基金發展提供監督評價的客觀依據和建議。

關鍵詞：政府引導基金；績效評價；生命周期理論；層次分析法；湖北經濟發展

本文索引：劉應元，呂竟成，郭文宇.<變量 2>[J].中國商論，2024（08）：-144.

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）04（b）--04

1 引言

2016年，國家發改委頒布的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》〔發改財金規（2016）2800號〕中指出，充分發揮政府基金推動產業政策貫徹實施、促進民間投資以及刺激經濟增長等方面的作用，是財政支持市場化、金融化的有效措施。在處理投資中可能存在信息不對稱問題以及識別投資風險方面，相較直接財政補貼，引導基金具有更為顯著的優勢。近年來，在借鑒發達國家已有成熟模式的基礎上，我國政府參與創業風險投資的方式正向設立引導基金為主的市場化操作轉變。

湖北省緊跟發改委的政策步伐，在2016年由省級財政出資400億元同步設立了長江經濟帶產業基金（以下簡稱“長江基金”），并且采取市場化的運作方式。同時，長江基金也提出了探索構建“投資+投行+產業落地”的政府引導基金運作新模式。

2 文獻綜述

我國對于政府基金績效評價指標體系方面的研究尚處于發展期，并沒有成熟完善且適應國情的一整套績效評價指標體系。因此，本文主要依據國內學者針對本領域所做的研究，結合國內引導基金模式范例，分析總結國內績效評價指標體系研究的啟示。

國內研究中，學者對于引導基金績效評價的研究大致集中在以下兩方面。一方面，研究重點在于政策性和經濟性指標，現有研究成果提出了需考慮杠桿效應、產業扶持及可持續性等因素，強調公共財政支出和財政科技投入的重要性，主張從財務、管理和可持續性三個角度評價戰略性新興產業引導基金，以及考察社會效益和政府退出與讓利情況。另一方面，研究著眼于分層次構建指標的定性分析，將引導基金視為企業，依據企業平衡計分卡原理運用TOPSIS模型進行績效評價，或從生命周期視角完善績效評價體系。

在實證研究方面，有學者運用負二項分布模型證明，重視本地投資比例的引導基金績效評價指標有利于促進企業創新。此外，在欠發達地區，引導基金對促進企業創新作用顯著，同時還能推動當地金融業快速發展。另有研究者從政策層面探討影響政府引導基金政策擴散的經濟政治因素，以及創投機構對引導基金政策反應的動機。

總體來看，我國對本領域的研究表現出以下特點：政策性和經濟性指標研究較為豐富，管理性指標研究相對不足；指標體系以分層次構建為主，定性探討較多，但實證研究支撐不足。

3 湖北省政府引導基金運行模式的框架設計

本文以資金鏈為核心主線，結合湖北省實際情況，統籌設計引導基金的運行框架。

3.1 目標設定

“一主引領、兩翼驅動、全域協同”，這是政府對湖北省的總體性、長期性、系統性發展規劃的精煉總結。對于湖北省政府引導基金而言，基金的主要使命就是借助政府信譽的背書來吸收各類資本，為湖北省的高新技術產業發展賦能，最終補全產業鏈的薄弱環節，為湖北省的經濟社會發展提供新動能。

3.2 資金來源

我國是世界上最大的發展中國家，而湖北省地處內陸，私人資本尚處于發展階段，創業投資歷史較短。因此，引導基金在早期難以引入大量私人資本進入，私人資本更可能會在引導基金取得盈利后才逐漸進入本領域。早期，基金可以主要依靠政府背書以及官媒的宣傳，來吸引私人資本盡早進入。結合湖北省提出的構建“51020”現代產業體系的發展規劃，湖北省應瞄準掌握先進技術的外國資本和具有成熟運營創業投資基金經驗的外國資本，有針對有重點地引進外資。最后，對于政府背景資本，湖北省需要針對預計投資的主要產業方向，相應地引進產業鏈上下游的政府背景資本，形成集聚效應，為被投資企業提供更多資金意外的幫助。

3.3 資金管理

資金管理機制包括資金的使用、監管和決策流程。資金的使用是指基金公司如何使用投資者的資金，以實現基金的投資目標。通過委托管理基金的專業機構的方式，由專業人員代理資金管理的業務，并委托專業審計機構來進行外部審查，通過市場化手段，最大程度地保證基金內部管理的決策合理，過程透明，程序公平，最終達到保護政府和社會資本合法利益的根本目的。

3.4 投資策略

3.4.1 投資方向

參考國內的各類引導基金普遍投資偏好，創業投資基金的投資方向與政府政策扶持方向有強相關，例如地方優勢產業，高新科技產業或經營成熟的中小企業。

3.4.2 退出機制

資金的妥善回收，需關注產業導向發展的同時，適度關注投資收益。只有在投資收益得以保障的情況下，私人資本才會傾向于投入創業投資領域，從而真正發揮政府創業投資引導基金的作用。引導基金的退出機制主要涵蓋首次公開募股（IPO）退出及并購方式。

3.4.3 新規劃為經濟賦新能

湖北省的政府引導基金投資策略和政府重要發展規劃之間應緊密聯系。本框架設計基于“一主兩翼全域協同”的理念，緊緊圍繞“51020”現代產業體系規劃以及“武漢新城”建設規劃兩大核心，結合實際提出引導基金的投資策略。

從產業結構角度來看，湖北省擁有全部41個工業大類，具有構建以先進制造業為主導的現代產業體系的完善產業基礎。湖北省引導基金主要投資方向應主要聚焦于“51020”中的20個千億級特色產業集群。這些在我省尚處于萌芽階段的高精尖產業，除了依靠自身的人才培養、技術研發外，引導基金可以借助自身獨特優勢，通過資本投入、人才技術交流和引入成熟管理模式等方式，提速我省先進制造業的崛起。

從空間分布角度來看，湖北省新規劃可以分為兩部分：“一主引領”——武漢和“兩翼驅動”——宜昌，荊州。武漢作為湖北省經濟的絕對核心，未來發展的重要增長點之一便是作為武鄂黃黃都市圈的核心——武漢新城。湖北省發布的《武漢新城規劃》提出努力打造“兩高地、兩中心、一樣板”，引導基金的投資方向理應對此保持高度關注，助力武漢新城發展進入快車道。此外，宜昌作為“兩翼”之一，引導基金應針對本市綠色化工、農產品加工、裝備制造、生物醫藥等優勢產業和重點行業提供支持和引導。對于另外“一翼”荊州，引導基金主要應從基礎設施建設，荊楚文化創意行業等方面入手，助力荊州打造國內大循環重要節點城市以及荊楚文化保護傳承示范區。

3.4.4 監督評估

政府引導基金的監督評估包括設計基金的監督評估機制和定期評估基金的運行效果及風險水平。湖北省政府引導基金應建立一套基于績效評價指標體系的監督評估系統，可以幫助政府監管部門客觀便利地對引導基金作出全面且數字化的監督評價。根據進入基金的投資周期，可以分階段進行評估，更加具有時效性與針對性。

4 政府引導基金的績效評價體系

4.1 績效評價形成機理分析

政府引導基金是由國家發展改革委和財政部聯合投資，它可以在戰略上、政策性上引導投資，從而掌握投資的方向，按照市場化運營的方式，將基金的日常運營委托給專業基金托管人。

4.2 基于生命周期的湖北省政府引導基金績效評價指標構建

依據生命周期理論及國內外成功經驗，湖北省政府引導基金績效評價指標體系構建框架如下：創立期、投入期、使用期、產出期和退出期?；谏芷诶碚?，本文依據其來構建湖北省政府引導基金綜合績效指標體系。

4.3 基于層次分析法的湖北省政府基金績效評價體系設計

4.3.1 層次分析法

層次分析法能夠對多目標決策問題進行分解，通過逐一對比各因素之間的相對重要程度，以確立其權重。

4.3.2 層次分析法的運用

（1）層次分析法步驟

層次分析法的運用主要有4個步驟：

一是層次的劃分。本文將對政府基金的評價貫徹全過程，按照生命周期理論分為創立期、投入期、使用期、產出期和退出期；將關聯結構劃分為若干個層次。

二是確定相對重要性的比例標度，如表1所示。

三是評價環節，本文采用確定的比例標度，對同層次因素進行兩兩比較。評價過程可分為以下三個步驟：首先，與企業決策者進行溝通，構建判斷矩陣；其次，計算權重系數；最后，檢驗一致性。若CR值低于0.1，表明檢驗通過，計算所得權重系數可接受；否則，需重新執行上述操作。

（2）以層次分析法建立政府引導基金績效評價指標體系

依據生命周期理論，兼顧政府引導基金發展特性，將其劃分為創立階段、投入階段、使用階段、產出階段及退出階段五個評價指標體系構建階段。采用層次分析法為各指標賦予權重，進而構建全面的績效評價體系。本文采用德爾菲法（專家意見法），以第一層指標為例，運用層次分析法計算指標權重。

在本文中，二級指標與三級指標的權重計算方法相同，此處不再贅述。根據層次分析法得出的指標體系中各指標的權重如表3所示。

5 主要結論與建議

5.1 主要結論

本文基于生命周期理論，主要利用層次分析法，在吸收國內外優秀政府基金的成功經驗基礎上，構建了一整套多層次，系統化并且注重環境效益的政府基金績效評價指標體系?；趯嶋H調研案例的匯總，本文得出以下主要結論：政府引導基金在創立期和投入期應重點關注資金規模、投資占比和資金流向等資金方面的績效水平；對于相對更加重要的產出期和退出期，引導基金除了關注基金的經濟效益外，還需要對基金的社會效益和環境效益給予必要的關注，特別是通過政府基金推動當地綠色技術創新水平的提升。

5.2 政策建議

對于私人資金，本文應該通過吸引私人投資，增大規模，提高基金效率。對于政府背景資金，本文可以通過利用政府政策和資金優勢，增加基金的整體投資水平。對于境外資金，通過向國外投資者推廣基金，吸引境外資金，從而擴大基金的規模。最后，政府的信用背書和政策影響力也是重要因素，可以有效增大資金的放大乘數。

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