論刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度的廢除

摘 要：我國刑事附帶民事公益訴訟中是否訴前公告爭議很大。現(xiàn)行司法解釋要求履行訴前公告程序，保障其他法律規(guī)定的機關和組織提起刑事附帶民事公益訴訟的優(yōu)位性，目的在于限制公權力介入私權領域，發(fā)揮其他機關和組織在民事公益訴訟上的專業(yè)優(yōu)勢，但是其未關注到我國其他機關和組織在公益訴訟中的現(xiàn)實弱勢，不利于公共利益的保護。在司法實踐中，訴前公告制度呈現(xiàn)“空置狀態(tài)”，基本沒有其他機關和組織在公告后介入訴訟，反而導致與刑事審查起訴期限之間的沖突，干擾刑事審判的正常進行，不利于保障訴訟效率，損害犯罪嫌疑人、被告人獲得迅速審判的權利，應當廢除刑事附帶公益訴訟案件的訴前公告制度。

關鍵詞：刑事附帶民事公益訴訟 訴前公告 公共利益

一、問題提出

在我國民事公益訴訟中，是否需要訴前公告曾經(jīng)是爭議很大的問題。2015 年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定人民檢察院可以向人民法院提起民事公益訴訟，雖有訴前程序的要求，但主要表現(xiàn)為督促起訴、建議起訴，并無訴前公告的規(guī)定。隨著檢察公益訴訟試點成功，民事公益訴訟也成為了檢察機關維護國家利益和社會公共利益的“利器”。2017 年修改后的《民事訴訟法》在第55 條增加一款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。其顯然以“法律規(guī)定的機關和組織”提起民事公益訴訟為優(yōu)先，檢察機關提起民事公益訴訟處于補充地位。

2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條規(guī)定檢察院提起民事公益訴訟的，應當依法公告。①然而，該法第20 條授權人民檢察院可以提起刑事附帶民事公益訴訟的同時，并未規(guī)定訴前公告制度。此后，關于刑事附帶民事公益訴訟公告制度的存廢引起了學術界、實務部門的爭議。最高檢、最高法于2019 年發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》：“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序。對于未履行訴前公告程序的，人民法院應當進行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟。”從而訴前公告從普通民事公益訴訟延伸至刑事附帶民事公益訴訟，該規(guī)定為訴前公告制度的適用提供了指引，實踐部門都遵循該司法解釋進行公告，但是理論界對其仍存爭議。

公益訴訟在全國范圍內(nèi)鋪開后取得了迅速發(fā)展，其中刑事附帶民事公益訴訟很快成為公益訴訟案件的主要案件類型，圍繞著刑事附帶民事公益訴訟訴前公告的理論探討也成為熱點，學術界對其進行了討論。目前，主要形成了兩種不同觀點：

其一，附帶民事公益訴訟需要履行訴前公告制度。部分學者認為應當履行公告程序，原因是基于民事訴訟法中民事公益訴訟的規(guī)定，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟也要保持謙抑性，公告程序最主要的目的是對其他有權提起公益訴訟的主體進行告知，體現(xiàn)了檢察權的謙抑性和補充性；②有的認為，訴前公告制度符合刑事附帶民事訴訟制度的立法宗旨，保障其他適格原告的民事公益訴權，維護附帶民事訴訟基本結(jié)構。③

其二，否定附帶民事公益訴訟的訴前公告制度。部分學者認為無需履行公告程序，原因在于公告與《刑事訴訟法》及其司法解釋立法意圖相沖突，人為割裂了刑事案件與附帶民事案件的關聯(lián)性，造成了司法適用的困惑和沖突④，不利于司法效率的實現(xiàn)⑤，無需公告更有利于節(jié)約資源和保守秘密⑥，更能有力保障被告人權利。⑦

對于刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前程序的討論，必須探求制度的功能定位，并以其運作規(guī)律為基礎進行分析，審度維持或者廢除是否有違刑事訴訟法治精神，是否有助于發(fā)揮刑事附帶民事公益訴訟的獨特價值和作用。本文將通過描述刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度的運行效果以及存在問題，檢視其在刑事司法實踐之中的功能取向，探求訴前公告制度是否能符合其初設時的定位。本文認為，訴前公告制度在刑事附帶民事公益訴訟中的適用處于“空置狀態(tài)”，且存在一系列問題，應當廢除訴前公告制度。

二、刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度的理論基礎及其質(zhì)疑

我國刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度構建的理論基礎，實質(zhì)上是建立在民事公益訴訟的訴前公告制度基礎上，通過分析民事公益訴訟訴前公告的理論基礎就可以揭示刑事附帶民事公益訴訟訴前公告的理論基礎。當前，對于民事公益訴訟訴前公告的理論基礎主要有三種觀點，這三種觀點都值得商榷。

（一）民事訴訟訴前公告制度的理論基礎

1. 貫徹國家機關有限介入民事領域的精神

檢察權介入民事公益訴訟領域應當遵循謙抑性原則。《民事訴訟法》第58 條在賦予法律規(guī)定的機關和組織以及檢察機關提起民事公益訴訟的同時，也對多元主體的訴權順位作了規(guī)定。設置訴前公告程序是貫徹檢察公益訴權必要性和后補性的內(nèi)在要求，也是對適格主體之民事公益訴權的尊重。

原因有三點，其一，民事公益訴訟也屬于民事領域，屬于私權領域，國家機關不應過多介入，否則會對私權領域造成侵犯。其二，檢察機關是法律監(jiān)督機關，容易出現(xiàn)檢察權不當擴張和濫用等問題，應當加以限制。所以，檢察權作為具有法律監(jiān)督性質(zhì)的公權力，介入民事公益訴訟領域應當保持克制。⑧其三，民事訴訟中的兩造關系是平等的，訴訟地位、訴權權利都是平等的，但與刑事公訴一樣，檢察機關作為公益起訴人介入民事公益訴訟，導致公益訴訟結(jié)構難以保持民事訴訟結(jié)構應有的平衡⑨，將使民事公益訴訟的被告方處于劣勢地位，其合法權益可能受到不公正地減損。⑩

2. 發(fā)揮有關機關和組織在民事公益訴訟上的專業(yè)優(yōu)勢

英美法系國家采取行政前置模式，即提起公益訴訟之前，必須要求負有監(jiān)管職責的有關行政機關制止損害社會公共利益的違法行為，無效之后才可提起訴訟。?這是因為行政機關權力行使具有迅速、高效的特點，可立即采取行動，行使其包括行政處罰權在內(nèi)的法律賦予的一切權力，及時制止違法行為，把對國家和社會造成的損失或危險減少到最低程度。這種理念對我國產(chǎn)生較大的影響，也成為論證訴前公告制度的重要理由。

訴前公告制度的理由之一還在于，相較于檢察機關，相關領域的專門社會組織與行政機關在維護社會公共利益上更具有針對性和專業(yè)性，督促其提起民事公益訴訟有助于發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)社會資源的合理分配。以環(huán)境公益訴訟為例，《環(huán)境保護法》第58 條第1 款、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4 條，都要求社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業(yè)務范圍具有關聯(lián)性。

所以，民事公益訴訟賦予其他機關和組織提起公益訴訟的優(yōu)先性，以他人不能訴、不愿訴為前提，這有助于保障專業(yè)的機關和組織介入。檢察機關在民事公益訴訟中扮演的是公益的最終守護人角色，在制度上起的是拾遺補缺的作用。?在民事公益訴訟中，法律賦予檢察機關的是有限訴權，訴前公告注重對其他有權提起公益訴訟的主體進行告知，只有在沒有其他主體時檢察機關才可以補充提起訴訟。

3. 有效節(jié)約司法資源

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、消費者權益等侵害社會公益的行為日趨嚴重，已經(jīng)嚴重限制社會的可持續(xù)發(fā)展，僅靠行政執(zhí)法來維護公益已經(jīng)力不從心。為了應對這種狀況，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力勢在必行，可以有效補充行政執(zhí)法的不足。?然而，檢察機關除提起民事公益訴訟外，還肩負著偵查、提起公訴和法律監(jiān)督等職責，因此，檢察機關對于民事公益訴訟所投入的司法資源必定有限。侵害社會公益的案件增多與檢察機關投入民事公益訴訟檢察資源有限的矛盾，決定了檢察機關不宜成為提起民事公益訴訟的第一順位主體。落實訴前程序讓“法律規(guī)定的機關或者組織”參與進來，保障其他主體公益訴權的實現(xiàn)，行使“守法監(jiān)督權”，能有效地發(fā)揮“節(jié)約訴訟資源，增強司法效益”之程序性功能?，有利于促進檢察院辦案資源的正當利用與有效節(jié)省，也是對適格主體之民事公益訴權的尊重。?因此，訴前程序能夠有效調(diào)動社會資源進行民事公益訴訟，在維護環(huán)境公共利益的同時，也可以有效節(jié)約司法資源。

（二）其他機關、組織的優(yōu)位性并不利于公共利益的保護

其他機關、組織優(yōu)先論者并沒有察覺公益訴訟不同于普通民事訴訟的“公益”本質(zhì)。公益訴訟案件與民事案件不同，民事案件都屬于私權領域，公權力一般不得干預。相反，公益訴訟案件涉及公共利益，不存在不被介入的私權領域，也不能認為國家機關和社會組織存在優(yōu)先性。檢察機關作為公共利益的代表，對于侵害公益的行為責無旁貸應提起訴訟，而不能以“窮盡救濟”為前提，不能以其他適格主體放棄追訴為前提。實際上，認為不得過多介入私權領域的觀點，無法得出其他機關有優(yōu)先于檢察機關起訴的結(jié)論。現(xiàn)代訴訟以管理權為基礎的訴訟實施權標準、訴的利益理論、公共信托理論等方面，擴張了當事人適格理論，為檢察機關作為民事、行政環(huán)境公益訴訟的原告掃清了障礙。?有學者研究后認為，我國刑事附帶民事公益訴訟由檢察機關提起的制度設計從結(jié)構上來說是平衡的，有利于實現(xiàn)司法公平。?

檢察機關提起公益訴訟本來就是為了彌補公民、其他機關和組織提起公益訴訟的不足。檢察機關提起公益訴訟并不是與其他機關、組織搶案件，相反，正是因為后者怠于行使訴權，檢察機關才提起公益訴訟。

我國公民個人提起的環(huán)境公益訴訟往往以失敗告終。事實上，公民公益訴訟的功能在各國都不佳，美國公民訴訟的勝訴比率也不高。道理很簡單，環(huán)境公益訴訟成本高、舉證難，普通公民根本無法和造成重大環(huán)境污染事故者相抗衡，?且容易誘發(fā)群體性事件，所以現(xiàn)行法律皆將提起公益訴訟的主體限定為有關機關或社會組織。

有權提起民事公益訴訟的其他機關，往往是對損害公益的行為具有監(jiān)管職責者，其與案件有著各種聯(lián)系，很難期待其積極提起公益訴訟。以環(huán)境公益訴訟為例，以環(huán)境換經(jīng)濟發(fā)展是許多地方政府的現(xiàn)實選擇，這種“先污染后治理”的思路主導了我國經(jīng)濟發(fā)展的重要階段。深入地方官員心中，這意味著地方政府不愿意看到因為環(huán)境保護而放緩經(jīng)濟發(fā)展，從而影響政績。而負責行政監(jiān)管的諸多部門往往受制于地方，許多污染環(huán)境的行為必然無法受到有效地制約。

同時亦需注意到我國社會組織的薄弱現(xiàn)狀。據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計，截至2014 年第3 季度末，全國共有700 多個社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。但是真正有能力提起公益訴訟的只有30 多家。而這30 多家中，真正提起過訴訟的，也寥寥無幾。?有學者指出，盡管社會組織數(shù)量不少，但我國環(huán)保社團無論在人力、財力和專業(yè)上都較為薄弱，且分布亦極不平衡，加之體制上的約束，目前尚難以如國外環(huán)保組織一樣成為環(huán)境公益訴訟的“頂梁柱”。?這導致由組織提起的民事公益訴訟難于進行。

實際上，國家機關和社會組織缺乏調(diào)取相關證據(jù)的能力、資金支持，其往往依賴檢察機關收集的證據(jù)，在應對訴訟方面也缺乏法律專業(yè)能力。自2012 年以來，我國社會組織并未在公益訴訟領域發(fā)揮應有作用，根本原因主要在于自身訴訟能力的欠缺。21需要追問的是，如果其他機關和組織僅僅依賴檢察機關的支撐進行公益訴訟，又有何必要一定要讓其他機關和組織優(yōu)先介入，讓其成為公益訴訟的原告呢？

檢察機關擁有訴訟資源優(yōu)勢，以每個檢察院2 至3 個檢察官計算，全國將有1 萬多名從事公益訴訟的專門人員。同時，檢察機關擁有豐富的訴訟經(jīng)驗，聚集優(yōu)秀的法律人才，容易開展案件的調(diào)查、取證、提起訴訟和出庭辯論等工作，可以緩解公益訴訟專業(yè)性強、訴訟難的問題。所以，有學者指出檢察機關比行政機關、其他社會組織具有專業(yè)化等方面的優(yōu)勢，作為起訴主體更有利于維護公共利益。22可見，由于檢察機關具有人力和專業(yè)上的優(yōu)勢，具有其他主體不可比擬的優(yōu)勢，認為其他機關和組織具有比檢察機關更優(yōu)的專業(yè)性，是理想狀態(tài)而已，很難得到實踐的支持。

這種分析得到了實務的支持。有學者發(fā)現(xiàn)，民事公益訴訟訴前程序的法律實效并不明顯，經(jīng)訴前程序后，其他機關和組織并不愿意介入，大部分案件需通過檢察機關提起公益訴訟方式來保障公共利益。23比如，檢察公益訴訟試點時采取訴前程序而不是訴前公告的形式，在征求有權機關是否提出公益訴訟時，有的機關明確以能力不足為由放棄訴訟。24

從實務觀察來看，部分社會組織介入公益訴訟的目的不純，其希望介入公益訴訟之后，從勝訴費用中支出高額的其他費用。根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22 條規(guī)定，原告請求被告合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。盡管環(huán)境保護法強調(diào)只能支出合理或者必要費用，然而其限度很難把握，法院限制具有“公益光環(huán)”的組織獲得相關費用，面臨一定的難度。特別值得一提的是，接受訪談的檢察官表示，社會組織甚至可能私下與被告協(xié)商，以被告法外補償換取撤訴。實際上，這已經(jīng)成為司法機關反映較為強烈的問題，正因為此《環(huán)境保護法》第58 條第3 款規(guī)定，“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”。

從實踐運作角度來看，如果通過訴前公告制度，導致檢察機關前期投入的資源被其他人利用，自己種樹他人摘果，長期而言，必將打擊檢察機關提起公益訴訟的積極性。

從我國實踐來看，在沒有刑事附帶民事公益訴訟之前，國家機關和社會組織提出的民事公益訴訟，每年不過數(shù)十起，而檢察機關履行民事公益訴訟職責之后，通過刑事附帶民事公益訴訟和民事公益訴訟方式，提出的案件大量增加。2021 年，法院以受理檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟為主，社會組織只占5.98% 25。2022 年，全國檢察機關共提起公益訴訟1.3 萬件，同期法院一審裁判支持率99.97%，26檢察院已經(jīng)成為我國公益訴訟的中堅力量。可見檢察民事公益訴訟并沒有限制民事公益訴訟的發(fā)展，相反其構成了民事公益訴訟的主力，推動了民事公益訴訟的發(fā)展。

如果必須在其他機關和組織不作為的情形下才可提起公益訴訟，也會帶來問題。因為強行要求其他機關、社會組織前置，而其卻遲遲不作為，可能導致證據(jù)滅失而無法勝訴。所以，基于我國許多重大環(huán)境污染都與行政行為失當有或多或少的聯(lián)系，不應當采取如此機械的規(guī)定，同時，允許檢察機關迅速收集證據(jù)，直接提起訴訟。

三、刑事附帶公益訴訟訴前公告制度的現(xiàn)狀分析

由于裁判文書相對規(guī)范，所以能夠解釋我國刑事附帶民事公益訴訟的現(xiàn)狀。為客觀、真實地對刑事附帶民事公益訴訟的司法運行效果予以評估，筆者采取實證研究方式展開研究。筆者在裁判文書網(wǎng)，以“刑事附帶公益訴訟”為關鍵詞，選擇文書類型為“判決書”，法院層級為“基層法院”，檢索出2023 年裁判文書98 份。這是裁判文書網(wǎng)上2023 年的全樣本。由于通過正義網(wǎng)發(fā)布公告已經(jīng)成為檢察機關發(fā)布訴前公告的常用渠道，筆者比對這些裁判文書中所載案件在正義網(wǎng)上的訴前公告情況。同時，筆者還調(diào)查了數(shù)個檢察院，訪談了數(shù)個檢察官，對訴前公告的實踐有了較為清晰的了解，這有助于判斷訴前公告制度的現(xiàn)實功能，了解其存在必要與否。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國刑事附帶民事公益訴訟公告制度的實施具有如下特征：

（一）訴前公告已經(jīng)趨于統(tǒng)一

由于現(xiàn)行法律要求附帶民事公益訴訟必須履行訴前公告程序，法院也將訴前公告書證作為證明履行訴前公告的證據(jù)。在裁判文書中對公告的描述為“經(jīng)查，公益起訴人已經(jīng)公告了案件的相關情況，公告期內(nèi)未有法律規(guī)定的機關和有關組織提起民事公益訴訟”。

目前，訴前公告已經(jīng)成為刑事附帶民事公益訴訟的必經(jīng)程序。從公告期來看，都是以30 日為標準。研究樣本98 件中有27 件判決書未顯示案件是否進行公告，經(jīng)查詢正義網(wǎng)可知，其中有24 件明確可以在正義網(wǎng)上查詢到公告信息，只有3 件沒有發(fā)現(xiàn)公告信息，有可能是裁判文書信息不全，沒有辦法查找對比。這與前幾年的數(shù)據(jù)相比有了質(zhì)的提升，最初只有少數(shù)地區(qū)履行公告程序。27因此可以得出：檢察機關提起公益訴訟訴前公告制度已經(jīng)基本落實，但是不排除實踐中仍有個別案件可能未經(jīng)訴前公告程序。

（二）訴前公告的階段并不統(tǒng)一

目前，公告的階段并不統(tǒng)一，有的地方推動在偵查階段提前介入的模式，并允許在偵查階段就對案件進行公告。

在判決書中多數(shù)案件有明確的到案時間、發(fā)出訴前公告的時間、提起公訴的時間，如果發(fā)出訴前公告的時間在提起公訴之后則說明公告在審判階段，難以判斷的是發(fā)出公告的時間在提起公訴之前，則無法判斷是在偵查階段公告還是在審查起訴階段公告。由于樣本所涉案件絕大多數(shù)為輕罪案件，以審查起訴期間一個月為例，以樣本判決書所涉及的提起公訴的時間為標記點，向前推一個月來大致推斷公告在何種階段發(fā)出，如果公告期在此期間內(nèi)，則推定公告是在審查起訴階段。28經(jīng)過統(tǒng)計，公告在審查起訴階段發(fā)出的有23 件，在偵查階段發(fā)出的有51 件，在審判階段發(fā)出的有8 件。此外，判決書未顯示具體公訴時間或者公告時間無法準確把握的有16 件。

其一，存在等待公告期結(jié)束再起訴的現(xiàn)象。如鄒某某濫伐林木案29，公告日期為2023 年3 月10 日，公告期間為30 日，該案提起刑事附帶民事公益訴訟日期為4 月10 日，這就意味著檢察機關在等待公告期間過去，在公告到期之前已經(jīng)做好自己起訴的準備。很難在公告期間一到就能無縫銜接上附帶民事公益訴訟，除非提前做好準備。再如楊某某生產(chǎn)、銷售假藥案30，公告日期為2023 年1 月18 日，提起刑事附帶民事公益訴訟的日期為2 月17 日；圖某某非法狩獵案31，公告日期為2023 年1 月16 日，提起刑事附帶民事公益訴訟的日期為2 月16 日。

其二，有案件為在檢察機關提起刑事公訴后才著手公告程序，進而提起刑事附帶民事公益訴訟，這無疑增加了審判成本。如肖某某非法狩獵案32，檢察機關提起公訴的時間是2022 年12 月28 日，而該案公告的時間為2023 年1 月13 日，提起刑事附帶民事的時間為2023 年2 月21 日，在完成審查起訴后二十余天才進行公告，加上公告期間為30 日，使得刑事案件的進程需要等待附帶民事部分的發(fā)展，不利于實現(xiàn)效率原則與對被告人權益的保障。再如，常某某妨礙藥品管理案33，提起公訴時間為2022 年12 月5 日，公告日期為2023 年1 月6 日，提起刑事附帶民事時間為2023 年2 月7 日，既晚于提起公訴時間，又必須等夠30 日才可提起刑事附帶民事公益訴訟。

其三，查閱正義網(wǎng)訴前公告板塊，發(fā)現(xiàn)有的公告文書上的公告時間與實際上網(wǎng)時間存在較大差距，導致實際公告期縮短，甚至無法產(chǎn)生公告效果。比如臨東檢民公告〔2023〕10 號，公告時間是2023 年7 月18 日，上網(wǎng)時間卻是2023 年8 月3 日，距離已經(jīng)過去半個月。再如臨東檢民公告〔2023〕10 號，公告時間是2023 年6 月25 日，上網(wǎng)時間卻是2023 年8 月4 日，距離已經(jīng)過去1 個多月。

（三）公告內(nèi)容簡單含糊

檢察院發(fā)布訴權訴前公告，之前采用的形式是在全國性的報刊上刊登公告，比如《檢察日報》《人民法院報》《中國勞動保障報》等；還有一些檢察機關會在地方性新聞媒體上刊登公告，主要體現(xiàn)為在各省（自治區(qū)、直轄市）法制類報紙上刊登公告或在地方性的廣播電視臺進行公告。34這些平面媒體難于讓人知曉。當前，公告方式有了改進，統(tǒng)一常用公告形式是通過正義網(wǎng)發(fā)布，這樣網(wǎng)絡傳播的效果更好。

根據(jù)正義網(wǎng)發(fā)布的公告內(nèi)容，檢察機關在公告文書制作中都用相同模式的表述，公告文書內(nèi)容大體一致，表述為：本院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，某某某（被告）損害了社會公共利益。大量的訴前公告采取最簡單的表述，比如“本院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，徐某某的失火行為損害了社會公共利益。”35“本院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，蔣某某、朱某某等人非法銷售含有他人公民個人信息微信賬號的行為損害社會公共利益。”36公告內(nèi)容往往只有主體、行為和后果定性描述，缺乏具體內(nèi)容，沒有構成事實的地點、具體行為、具體危害后果等要素，很難起到良好的公告效果，達到公告預期設立的初衷。有學者指出，我國訴前公告從早期的訴前程序本應產(chǎn)生的“督促、幫助提起訴訟”的制度價值，最終轉(zhuǎn)化為簡單的“案件線索的公示、告知”，并不能達到應有效果。37然而，公告內(nèi)容的簡單化、模糊化進一步弱化了公告效果。

（四）審判組織多采取合議庭方式以普通程序?qū)徖?/p>

所有裁判文書樣本中，有47 件案件采用普通程序?qū)徖恚?1 件采用簡易程序?qū)徖恚Ｓ?0 件判決書只顯示通過合議庭方式審理，未載明采用普通程序還是簡易程序。所有裁判文書樣本中，認罪認罰的案件為93 件，沒有顯示是否適用認罪認罰的案件為5 件。裁判文書中簡易程序的適用比率遠低于認罪認罰從寬案件的正常適用比率，38這說明刑事附帶民事訴訟案件制約了認罪認罰從寬對應簡化程序的適用。因為訴前公告程序的30 天，無法適用速裁程序，甚至難以適用簡易程序，使得本來不復雜的案件增加了時間成本。

所有裁判文書樣本中，案件都組建了合議庭，所采樣本中60 件組成七人合議庭、38 件組成三人合議庭。所有裁判文書樣本中只有一個案件的刑罰判決結(jié)果達3 年以上，其余案件的判決均是3 年以下，甚至有的判決結(jié)果是單處罰金。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，在審判組織上，適用簡易程序時，可由審判員一人獨任審判，也可以組成合議庭進行審判，但可能判處有期徒刑超過3 年的，應當組成合議庭。從我國實踐來看，對于適用簡易程序的案件一般都采取獨任審判方式，然而統(tǒng)計樣本雖多數(shù)屬于輕案，對于該類輕罪案件，卻適用合議庭進行審判。

（五）公告后罕見其他機關和組織介入

筆者收集的上述樣本，均系檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，沒有其他主體介入的案件。

筆者調(diào)查了數(shù)個檢察院，城區(qū)Y 縣人民檢察院從2022 年1 月1 日至今，共辦理刑事附帶民事公益訴訟案件7 件，均發(fā)布了訴前公告，均無其他組織介入。城區(qū)Q 縣人民檢察院近5 年辦理刑事附帶民事公益訴訟案件5 件，都在正義網(wǎng)公告，沒有任何組織介入。地級A 市人民檢察院，2017 年以來刑事附帶民事公益訴訟的案件數(shù)39 件，履行訴前公告的有39 件，無社會組織介入。另一個地級J 市人民檢察院，2021 年以來刑事附帶民事公益訴訟的案件數(shù)35 件，都履行訴前公告程序，無社會組織介入。

其他調(diào)查也符合這一結(jié)果。比如，有調(diào)查顯示，河南省鄭州市檢察機關在2017 年7 月至 2020 年8 月辦理的案件中，沒有一起其他機關或者組織在訴前公告后要求提起民事公益訴訟的案件。39

從調(diào)查來看，檢察機關并不愿意其他機關和組織介入，有的地方檢察院在提起公告之后，會積極聯(lián)系行政機關與被告人展開損害賠償磋商，一旦磋商成功就不再提起刑事附帶民事公益訴訟，但是對于已經(jīng)向法院提起刑事附帶民事公益訴訟的案件，檢察院并不愿意其他機關和組織介入，因為這會導致程序過于復雜。

可見，我國刑事附帶民事公益訴訟存在“空置”現(xiàn)象，并未起到立法預期效果。正如有學者指出，在刑事附帶民事公益訴訟制度中，訴前公告程序并不能體現(xiàn)其應有的制度價值，也無法實現(xiàn)推動社會組織提起民事公益訴訟的制度功能，同時也有違檢察機關在民事公益訴訟中所追求的“謙抑”“效率”的價值取向。40

四、刑事附帶民事訴訟訴前公告制度的弊端

2018 年施行的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟制度，對該制度的規(guī)定僅有一條。實踐中，具有獨特屬性的刑事附帶民事公益訴訟，主要適用民事公益訴訟的程序。然而，刑事附帶民事公益訴訟的“刑事先決性”屬性決定了其與民事公益訴訟在程序構造上的不同。刑事附帶民事公益訴訟的獨特屬性造成了與刑事訴訟程序之間的沖突，其主要表現(xiàn)在：

（一）訴前公告與刑事訴訟期限的沖突

根據(jù)《刑事訴訟法》第172 條規(guī)定，刑事訴訟案件在審查起訴階段的訴訟期限較短，一般在一個半月之內(nèi)，而刑事附帶民事公益訴訟需要公告的時間長達30 日，這會造成辦案期限的沖突。

我國對于刑事附帶民事公益訴訟訴前公告的時間沒有統(tǒng)一規(guī)定，筆者認為應當在完成審查起訴后“擬提起公訴”時進行，否則在尚未判斷案件是否應當起訴至法院時就發(fā)出訴前公告，顯然會造成在案件無法提起公訴時，刑事附帶民事公益訴訟程序與刑事程序的沖突，也會綁架刑事起訴程序。因為刑事附帶民事公益訴訟意味著要正式“宣示”向法院提起附帶的民事公益訴訟，該前提顯然是認為案件已經(jīng)符合提起公訴的條件。一旦案件無法提起公訴，比如認為犯罪嫌疑人實施該行為證據(jù)不足，則也應當認為其附帶民事公益訴訟行為無法成立，自然無法提出民事公益訴訟，導致之前訴前公告無法落地，影響程序的安定性與嚴肅性。但是，在審查起訴階段發(fā)出附帶民事公益訴訟公告，則必然導致其超過常規(guī)的審查起訴30日的期限，只能通過延長15 日滿足辦案期限，然而從我國現(xiàn)行法律來看，訴前公告的需要顯然不是延長辦案期限的法定理由，該做法在合法性上存在一定的欠缺。實際上不能認為只要在30 日審查起訴期限內(nèi)都是合法的，從訴訟期限對訴訟及時性的要求來看，不必要的拖延與訴訟期限制度也是相悖的。41即使可以在審查起訴期限內(nèi)最大限度利用法定期限也是不合理的，更何況可能出現(xiàn)法定期限不夠的問題。于是，實踐中也出現(xiàn)一些地方檢察院通過退回補充偵查或者倒簽公告時間的方式解決該問題，但是這不符合退回補充偵查的條件，明顯存在更嚴重的程序違法問題。這意味著附帶民事公益訴訟制度的訴前公告與刑事審查起訴期限存在必然的沖突。

實踐中存在檢察機關在偵查階段提前介入，以案件中犯罪嫌疑人的行為損害公共利益為理由發(fā)出附帶民事公益訴權訴前公告，避免與審查起訴期限的沖突。然而，在案件尚未偵查終結(jié)時，就發(fā)出訴前公告，很難說是嚴肅、謹慎的，而且容易綁架刑事案件。但是，在訴前公告是必經(jīng)程序的要求下，這似乎是唯一可行的方法，雖然在正當性方面面臨一定的質(zhì)疑。

對認罪認罰從寬的案件而言，訴前公告將造成更為嚴重的辦案期限沖突。目前，認罪認罰從寬的案件已經(jīng)高達85% 以上，這部分案件以追求訴訟效率為目標。特別是，其中有一部分案件適用速裁程序，法律規(guī)定了更短的訴訟期限，審查起訴期限最長15 天，這比普遍的審查起訴期限更為短暫。根本無法容納長達30 日的訴前公告期限，這導致辦案機關面臨兩難選擇，如果選擇刑事附帶民事公益訴訟則無法在審查起訴階段適用速裁程序的審查期限，于是對于附帶民事公益訴訟的案件不再適用速裁程序。這顯然不符合我國認罪認罰從寬制度改革設立速裁程序簡化審查起訴審理期限的目標，也違反了刑事訴訟法的規(guī)范要求。訴前公告制度與認罪認罰從寬制度追求效率的目標是沖突的。

從刑事附帶民事訴訟制度的程序設計來看，都要強調(diào)民事訴訟的附帶性，不能因為附帶民事訴訟而影響刑事案件的審理，42嚴格來說刑事案件的審理比民事訴訟具有更高的公共利益價值，應當在程序上予以更高的保護，由此發(fā)展出“刑事優(yōu)先原則”，需要在刑事附帶民事制度中體現(xiàn)刑事的優(yōu)先性。雖然在附帶民事訴訟審理過程中需要依據(jù)民事法律，但對民事法律的適用亦不能妨礙刑事訴訟活動的正常進行，即民事法律規(guī)定的適用具有補充性。正因為此，2019 年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》：“因人民檢察院履行訴前公告程序，可能影響相關刑事案件審理期限的，人民檢察院可以另行提起民事公益訴訟。”然而，從上述分析來看，訴前公告程序必然影響刑事案件審理，造成兩者之間的沖突。

（二）刑事附帶民事公益訴訟中檢察機關是唯一適格主體，沒有公告必要

在普通民事公益訴訟中，存在多種起訴主體。新《民事訴訟法》第58 條第2 款規(guī)定的訴前公告制度正是定位為，其他適格主體的訴權和檢察機關訴權的銜接機制。檢察機關應當保持自己的謙抑性，盡可能尊重公益組織和行政機關的公益訴權，保持檢察公益訴權的兜底性、輔助性、補充性，盡量避免主動提起民事公益訴訟，共同形成保護民事公益的合力。

在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關將已經(jīng)辦理的或者正在辦理的刑事案件是否承擔民事責任的決定權交給社會組織來裁量，有悖法安定性原則。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對法律的理解、對司法工作能力的掌握高于行政機關或者其他社會組織。檢察機關通過偵查手段取得了相關證據(jù)并將之共享于附帶民事公益訴訟案件的辦理，體現(xiàn)出節(jié)約資源、提高訴訟效率的立法本意；其他機關或組織可能并不熟悉案情、未掌握相關證據(jù)，且不具有查閱刑事偵查卷宗的資格。因此，檢察機關自然取得附帶民事訴訟的原告資格，訴前公告程序在刑事附帶民事公益訴訟中無“用武之地”。

不僅如此，根據(jù)2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，刑事附帶民事公益訴訟中檢察機關是提起刑事附帶民事公益訴訟的唯一適格主體。這是基于訴訟規(guī)范、訴訟能力、刑事附帶民事公益訴訟的訴訟效率和效果等多重因素進行全面衡量的結(jié)果。43在檢察機關作為刑事附帶民事公益唯一主體的背景下，根本不需要進行公告。檢察機關是唯一的行政公益訴訟提起的主體，所以行政公益訴訟中并無訴前公告制度，道理其實是一樣的。

（三）訴前公告與刑事附帶民事公益訴訟追求訴訟效率的價值沖突

刑事附帶民事公益訴訟正是通過合并訴訟，降低訴訟成本以提高訴訟效益，然而訴前公告制度卻影響了該訴訟價值的實現(xiàn)。

其一，刑事附帶民事公益訴訟的公告期為30 日，很可能延誤民事公益損害救濟的期限，拖延刑事審理期限。從前述裁判文書的統(tǒng)計分析來看，其影響了訴訟程序。因為訴前公告導致無法適用速裁程序?qū)徖戆讣M而造成其程序啟動上的困境，最終背離了刑事附帶民事公益訴訟的制度價值。

其二，民事主體介入導致程序更為復雜，不利于訴訟效率。在刑事附帶民事公益訴訟中，一旦訴前公告后其他主體介入，則不能再在刑事訴訟中進行附帶民事公益訴訟，社會公益組織需要另行提起附帶民事公益訴訟，需要另行組織審判，在人財物上都存在無必要的支出。這直接架空了刑事附帶民事公益訴訟制度的價值，導致不能由同一個審判組織審理由同一個行為引起的民事責任和刑事責任問題，貶損訴訟效率。而如果由“法律規(guī)定的機關和有關組織”參與至刑事附帶民事公益訴訟的庭審過程，則會出現(xiàn)公訴人為檢察機關，而附帶民事公益訴訟起訴人為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，兩者在訴訟中態(tài)度不一致造成尷尬局面。

刑事訴訟法規(guī)定的刑事附帶民事訴訟制度中，提起附帶民事訴訟的原告一般是被害人，所以可以由被害人在刑事訴訟過程中附帶民事訴訟。然而，刑事附帶民事公益訴訟只授權檢察機關提起，進而即使有其他主體在獲知公告信息后接入也只能通過另行起訴的方式，而不能附帶進行。有的地方為了便利，便采取了其他機關和組織提起刑事附帶民事公益訴訟，由檢察機關支持起訴的方式，或者共同起訴的方式，但是其不符合現(xiàn)行法律，合法性存疑。比如，有學者選取2018 年至2022 年569 件案件的一審判決書為樣本分析得出：在569 件污染環(huán)境罪刑事附帶民事公益訴訟案件中，人民檢察院作為提起主體的案件為532 件，其他主體的附帶民事公益訴訟案件為37 件，人民檢察院占比高達93.5%。44其他主體提起刑事附帶民事公益訴訟嚴格來說并不符合現(xiàn)行制度。

其三，刑事案件中的證據(jù)在判決之前都存在保密的問題，其他機關和組織都不是法定的閱卷權主體，嚴格來說這些證據(jù)不能提供給訴前公告后介入的社會組織，社會組織不得不等待刑事案件審理結(jié)束后獲得這些證據(jù)，這必然導致無法及時保障公共利益。

若訴前公告表述模糊，覆蓋范圍廣或者指向性不足，則很難發(fā)揮出訴前公告的“督促、幫助提起訴訟”的制度價值。為避免訴前公告只發(fā)揮出線索提示的程序性推動作用，提升案件信息的指向性，需明確敘述涉案人員的基本情況及檢察機關認定的案件基本事實。此時，刊登的公告內(nèi)容也可能將刑事案件中的偵查信息披露出來。因為相關聯(lián)的刑事公訴案件和附帶民事公益訴訟案件所認定的事實、犯罪數(shù)額等信息往往是同一的。對于敏感性強、輿論關注度高的案件而言，可能造成信息和資料的泄露，甚至出現(xiàn)輿論干預司法的現(xiàn)象，進而帶來較大的社會風險。

可見，廢除刑事附帶民事公益訴權訴前公告，既不違背合理配置司法資源，又能將刑事訴訟中收集到的證據(jù)有利于迅速而合理地解決民事責任的承擔，節(jié)約了物力人力，有效降低訴訟成本，促進司法資源的合理配置，達到公正與效率的最佳平衡，提高整個社會的訴訟效益。

（四）訴前公告不利于犯罪嫌疑人、被告人權利保護

在刑事訴訟中，制度是否合理有一個重要的考量因素就是對犯罪嫌疑人權利保護的影響。從訴訟目的的角度來看，犯罪嫌疑人權利保障是刑事訴訟中懲罰犯罪與保障人權之雙重目的的重要組成部分，刑事附帶民事公益訴訟的訴前公告制度，直接導致訴訟期限延長30 日，這顯然不利于犯罪嫌疑人獲得及時審判權利的保障。如果犯罪嫌疑人被羈押在看守所，根據(jù)我國現(xiàn)行制度，在審查起訴階段辦案期限與羈押期限一致化，這就意味著犯罪嫌疑人將要因為訴前公告而延長羈押期限1 個月。特別是，我國還存在羈押折抵期限的制度，目前我國很多案件輕刑化，民事公益訴訟的很多案件，比如生態(tài)環(huán)境犯罪案件、食品藥品安全領域侵犯消費者權益的案件等，都是輕刑案件，可能出現(xiàn)“關多久判多久”的現(xiàn)象，45從而審前羈押時間的延長可能會影響犯罪嫌疑人、被告人最終的量刑，這不利于犯罪嫌疑人、被告人實體權益的保護。

嚴格來說，給犯罪嫌疑人帶來直接約束的公告期不只是法律規(guī)定的30 日，發(fā)布公告前的程序準備時間也應當包含在內(nèi)。實踐中，部分地區(qū)檢察機關在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件之前要層報至省級人民檢察院檢察部門審批。如河南省檢察系統(tǒng)內(nèi)部適用《河南省檢察院公益訴訟案件請示匯報工作規(guī)定（試行）》，要求檢察機關在辦理反壟斷、反電信詐騙、婦女權益保障等新領域案件前作出請示。隨著司法實踐的發(fā)展，請示的適用范圍已經(jīng)擴展到全部刑事附帶民事公益訴訟案件。在具體操作中，當基層檢察院擬進行刑事附帶民事公益訴訟立案并發(fā)布公告，須將基本案情和相關證據(jù)整合為請示材料，通過辦案系統(tǒng)逐級上報，市級檢察院收到請示后提交至省級檢察院，在省院和市院依次作出同意的批復后，基層檢察機關方能開展相應的司法活動。值得注意的是，上述規(guī)定雖然限定省級公益訴訟檢察部門檢察官在收到立案請示案件后應于一個月內(nèi)作出批復，案情重大的可延長一個月，但這較長的等待期對犯罪嫌疑人來說無疑是要付出相當代價的。這會變相延長犯罪嫌疑人、被告人的未決羈押期限，影響其基本權利保護。

（五）部分訴前公告造成資源浪費

在司法實踐中，有些訴前公告會不了了之。比如，在案件審查起訴期間，附帶民事公益訴訟案件經(jīng)過請示并完成立案公告，當刑事公訴案件決定不起訴，附帶民事公益訴訟只能在公告期滿后終結(jié)審查。可見，部分訴前公告最終無法發(fā)揮作用，而訴前公告的開展需要刑事檢察和公益訴訟檢察部門之間的協(xié)作，又可能因請示涉及上下三級檢察院的聯(lián)動，一旦失效，會造成多處工作人員辦案精力的浪費。而且，訴前公告刊登會產(chǎn)生費用，也一定程度上消耗了司法資源。

五、結(jié)語

刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度的設置是為了限制國家公權力介入民事領域，保持檢察機關的謙抑性，優(yōu)先保障其他機關和組織的專業(yè)介入，然而其忽視了刑事附帶民事公益訴訟的公益性特點，忽視了其他機關和組織的現(xiàn)實弱點。實踐中，訴前公告“空置現(xiàn)象”較為嚴重。刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度反而造成與刑事審查起訴期限之間的沖突，影響刑事附帶民事訴訟效率的實現(xiàn)，損害犯罪嫌疑人、被告人權利保障。刑事附帶民事公益訴訟的獨特屬性使得不進行訴前公告，不僅不違背公告制度設立的初衷，反而能夠節(jié)約資源提升效率。刑事附帶民事公益訴訟訴前公告制度的廢除具有必要性和現(xiàn)實性。目前，最高人民檢察院推進公益訴訟專門立法是下一步的工作重點，是深入貫徹落實黨的二十大提出的“完善公益訴訟制度”的具體舉措。趁著公益訴訟專門立法的“東風”，筆者建議撤銷“兩高”關于訴前公告制度的批復，廢除刑事附帶民事公益訴訟的訴前公告制度。對普通民事公益訴訟而言，訴前公告制度的存在價值也值得反思，筆者也建議一并廢除，但是需要專門撰文論證。

本文系江西省“雙千計劃”哲學社會科學領軍人才項目（項目編號：jxsq2023203008）階段性成果。