政策定期績效評估及路徑優(yōu)化
——云南實踐視角下的邏輯框架分析

●周 偉 常玉芳 楊家濤

一、引言

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，深化預(yù)算績效管理改革成為實現(xiàn)財政支出“提質(zhì)增效”、優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量、讓有限財政資金發(fā)揮最大效能的重要抓手。2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，明確要求“建立健全政策評估制度……加強對政策執(zhí)行情況、實施效果和社會影響的評估”。2018 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出建立績效評估機制的要求，并要求各級財政部門加強新增重大政策和項目的預(yù)算績效評估，并將審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確要“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”。健全公共政策決策機制、提高政策決策科學(xué)化和法治化水平，建立健全績效評估機制成為我國“十四五”時期一項重要的制度安排。

公共政策作為公權(quán)力機關(guān)解決社會公共問題、實現(xiàn)社會公共利益而采取的策略方針，本質(zhì)上是社會資源分配，我國進(jìn)入經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展階段后，公共政策體系建設(shè)的重心已經(jīng)從解決政策“有沒有”向更加關(guān)注政策“好不好”的方向轉(zhuǎn)變，如何將有限的公共資源最大化地利用起來，盡量避免公共政策“效率走低”與“偏差產(chǎn)生”，成為提升地方財政治理水平、保障地方財政可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

政策績效評估通過考察公共政策過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)，對公共政策的效果、效能及價值進(jìn)行檢測、評價和判斷，為公共政策的糾偏糾錯提供了方法論，為政策決策的科學(xué)性和合理性提供了有效工具，為新一輪的政策出臺提供科學(xué)的決策依據(jù)。綜上，推進(jìn)政策績效評估科學(xué)化、制度化和專業(yè)化，具有重要的理論意義和實踐價值，科學(xué)有效的政策績效評估體系建設(shè)是高質(zhì)量政府決策的重要保證。按照評估節(jié)點、評估對象，政策績效評估可分為事前績效評估和定期績效評估，其中事前績效評估為新增政策、項目開展的績效評估，定期績效評估則是對執(zhí)行即將到期的政策、項目開展的績效評估，本文通過提煉云南省政策定期績效評估體系的經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑Y(jié)合云南省村（社區(qū)）干部能力素質(zhì)和學(xué)歷水平提升行動計劃（簡稱“雙提升”計劃）評估案例，分析政策定期績效評估的思路要點、指標(biāo)體系、結(jié)果應(yīng)用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)云南省政策定期績效評估工作中存在的不足并提出優(yōu)化建議，旨在推動地方績效評估工作科學(xué)、規(guī)范發(fā)展，為促進(jìn)公共政策決策科學(xué)化、提升地方預(yù)算績效管理水平提供參考。

二、云南省政策定期績效評估體系

（一）評估依據(jù)及要求

2019 年，云南省印發(fā)了《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，要求“建立經(jīng)常性項目定期評估機制，以3—5 年為周期開展績效評估，評估結(jié)果作為項目延續(xù)、政策和項目調(diào)整完善、預(yù)算安排的重要依據(jù)”，進(jìn)一步細(xì)化了績效評估的要求，明確了評估方式、評估對象、評估組織流程等內(nèi)容。2022年，云南省財政廳制定了《云南省省級預(yù)算績效管理辦法》，明確將績效評估納入預(yù)算編制、執(zhí)行和決算監(jiān)督全過程，由省財政廳根據(jù)工作需要選取部分重大項目開展重點評估，評估結(jié)果作為專項資金、轉(zhuǎn)移支付政策、項目延期、調(diào)整和退出，以及預(yù)算決策的重要參考依據(jù)。

（二）評估體系和內(nèi)容

云南省政策定期績效評估按照時間范圍分為上一期政策執(zhí)行的事后評估以及下一期政策延續(xù)的事前評估。上一期政策執(zhí)行評估重點圍繞目標(biāo)定位、資源配置、政策執(zhí)行和政策效果等四個維度，進(jìn)一步細(xì)分設(shè)置二級、三級評估指標(biāo)，基于指標(biāo)評估總結(jié)公共政策執(zhí)行情況及績效目標(biāo)和效益實現(xiàn)情況，云南省政策執(zhí)行期績效評估體系框架如圖1。

圖1 政策執(zhí)行期評估體系框架

圖2 政策可持續(xù)性評估體系框架

圖3 云南政策定期績效評估程序

圖4 “雙提升”計劃政策概要圖

下一期政策延續(xù)事前評估是在政策執(zhí)行到期前所進(jìn)行的一種帶有預(yù)測性質(zhì)的評估，在上一期政策執(zhí)行評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合最新的發(fā)展背景及要求，分析政策延續(xù)的必要性、實施方案可行性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟性、籌資合規(guī)性等條件，綜合分析政策可持續(xù)性。

（三）評估程序機制

云南省政策定期績效評估工作具體分為前期準(zhǔn)備、評估實施、評估報告撰寫和評估結(jié)果應(yīng)用等四個環(huán)節(jié)。

1.前期準(zhǔn)備。由財政部門根據(jù)工作需要選擇實施評估的政策項目，明確評估目標(biāo)、評估對象后，選聘評估工作機構(gòu)，下達(dá)評估工作目標(biāo)要求，組建評估工作組。

2.評估實施。首先，由財政部門組織相關(guān)評估工作組、政策主管部門、評估工作組等相關(guān)主體人員召開評估啟動會，明確各方工作職責(zé)及要求。其次，由評估工作組收集資料并編制評估實施方案，主要包括評估依據(jù)、評估工作組織實施、評估方法、評估指標(biāo)體系及附件等，實施方案編制完成后由財政部門組織政策行業(yè)專家、績效管理專家對方案進(jìn)行會審，會審?fù)ㄟ^后征求政策主管部門意見，確定最終實施方案。最后，評估工作組根據(jù)實施方案抽取部分實施點、實施單位進(jìn)行評估預(yù)調(diào)研，進(jìn)一步修訂完善相關(guān)工作底表，根據(jù)評估調(diào)研計劃進(jìn)行調(diào)研，了解預(yù)算及資金使用情況、具體實施內(nèi)容、管理情況、完成情況、效益實現(xiàn)情況等評估信息。

3.評估報告撰寫。根據(jù)前期所收集的資料，結(jié)合評估調(diào)研現(xiàn)場核實情況，整理出評估所需數(shù)據(jù)，按照評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，根據(jù)評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對評估對象的績效情況進(jìn)行全面的定量、定性分析、量化評分和綜合評估，形成評估報告初稿，由財政部門組織政策行業(yè)專家、績效管理專家對評估報告初稿進(jìn)行會審，會審?fù)ㄟ^后征求政策主管部門意見，確定最終評估報告。

4.評估結(jié)果應(yīng)用。出具評估報告后，財政部門按照《云南省省級預(yù)算績效管理辦法》將評估結(jié)果應(yīng)用于政策調(diào)整、支持以及相關(guān)預(yù)算安排的決策。

三、“雙提升”計劃定期績效評估案例分析

（一）政策背景及內(nèi)容

為解決云南省城鄉(xiāng)基層干部隊伍知識層次不高、能力素質(zhì)偏低、后備干部匱乏等突出問題，切實加強農(nóng)村基層人才隊伍建設(shè)，2018 年云南省委組織部等六個部門聯(lián)合印發(fā)了《云南省村（社區(qū)）干部能力素質(zhì)和學(xué)歷水平提升行動計劃》，由云南省委組織部牽頭，云南省教育廳、云南省財政廳等相關(guān)部門配合，云南開放大學(xué)具體承辦，從全省符合條件的村（社區(qū)）干部和后備力量中招收學(xué)員開展學(xué)歷教育，學(xué)員畢業(yè)后頒發(fā)國家承認(rèn)學(xué)歷的國民教育開放教育畢業(yè)證書，由省級財政按照每學(xué)分特定的費用標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)學(xué)員學(xué)費。

“雙提升”計劃基于“1+N”個教學(xué)平臺、“六支隊伍”“四個課堂”開展，采取線上與線下結(jié)合的模式，由云南開放大學(xué)和各州（市）118 個教學(xué)點，通過空中課堂、固定課堂、田間課堂、流動課堂“四個課堂”實施教學(xué)。

（二）評估思路及重難點

1.結(jié)合項目實施及管理路徑評估政策目標(biāo)完成情況。一是理順“雙提升”計劃辦學(xué)過程中的組織關(guān)系和業(yè)務(wù)邏輯，包括項目工作組各成員單位職責(zé)分工執(zhí)行情況及對項目實施的影響、云南開放大學(xué)總部與二級辦學(xué)單位的職責(zé)關(guān)系和履職情況、“一平臺”“四課堂”“六支隊伍”“多基地”的教學(xué)體系建設(shè)和功能作用等。二是按照教學(xué)準(zhǔn)備、組織招生、教學(xué)實施和教學(xué)考核等階段，評估各階段項目管理要求及目標(biāo)完成情況。

2.綜合評估政策效益實現(xiàn)情況。從學(xué)歷提升和能力提升兩個維度評估項目政策效益。學(xué)歷提升方面重點分析學(xué)制到期學(xué)員畢業(yè)率。能力提升方面以“留得住、用得上、干得好”為標(biāo)準(zhǔn)，評估項目教學(xué)內(nèi)容的應(yīng)用場景和路徑、學(xué)員“領(lǐng)頭雁”作用，分析學(xué)員對所在基層組織的貢獻(xiàn)情況和具體影響。

3.立足發(fā)展現(xiàn)狀和實施基礎(chǔ)評估政策的可持續(xù)性。一是基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等戰(zhàn)略發(fā)展對基層干部人才的要求，全面考慮云南省最新工作要求，結(jié)合云南基層干部學(xué)歷及能力素質(zhì)現(xiàn)狀，研究分析政策的必要性。二是對比分析下期政策計劃實施的目標(biāo)、內(nèi)容與上期計劃之間的差異，結(jié)合上期執(zhí)行過程中存在的不足，提出政策可持續(xù)發(fā)展建議（見下頁圖5）。

圖5 “雙提升”計劃政策定期績效評估邏輯框架

（三）下期政策投入估算

在評估后，建議政策繼續(xù)實施的前提下，下期政策資金需求估算將成為政策決策的關(guān)注重點，直接影響下期政策項目預(yù)算資金安排、項目實施規(guī)模、目標(biāo)完成程度等各方面績效實現(xiàn)程度。本文以 “雙提升”計劃為例，基于上期政策歷史成本支出、下期政策計劃實施規(guī)模和工作需求綜合估算下期政策實施的資金需求規(guī)模，為績效評估結(jié)果應(yīng)用中估算下期政策資金投入需求提供參考。

1.估算模型。按照總成本函數(shù)模型，“雙提升”總投入（TC）=固定成本（F）+可變成本（VN）。其中固定成本是一定條件下成本支出總額不隨學(xué)生數(shù)量的變動而變化的成本，可變成本是指在一定條件下，成本總額隨學(xué)生數(shù)量變動而變化的成本。

TC2=F2+VN2，其中TC2為下期“雙提升”計劃總投入；F2為下期“雙提升”計劃固定成本；VN2為下期“雙提升”計劃變動成本。F2=f1+f2，其中f1為上期“雙提升”計劃資產(chǎn)投入中，按照相關(guān)折舊年限計算下期“雙提升”計劃實施期間仍未達(dá)到折舊年限資產(chǎn)的歷史成本；f2為經(jīng)評估下期“雙提升”計劃資產(chǎn)新增投入及更新需求與其他費用類固定成本之和。VN2=VN1/N1×N2；其中VN1為上期“雙提升”計劃的變動成本，N1為上期“雙提升”計劃學(xué)員選修的學(xué)分?jǐn)?shù)，N2為下期“雙提升”計劃擬招生規(guī)模下的學(xué)員選修學(xué)分?jǐn)?shù)。綜上，下期“雙提升”計劃投入估算的函數(shù)模型如圖6。

圖6 下期“雙提升”計劃投入估算函數(shù)圖

2.估算程序

（1）確認(rèn)上期政策支出有效投入。根據(jù)政策實施期限及各資金使用單位收支明細(xì)賬目，梳理出上期政策實施期間實際到位資金、支出資金、應(yīng)付未付款項，并根據(jù)政策資金管理相關(guān)要求，審核各項支出的合規(guī)性，剔除不合規(guī)支出金額后，確認(rèn)上期“雙提升”計劃政策實施的有效投入規(guī)模。

（2）劃分上期政策支出成本性態(tài)。根據(jù)有效投入的支出明細(xì)，將政策支出劃分為與選課學(xué)分成正比的變動成本、與選課學(xué)分無關(guān)的固定成本。

（3）確定資產(chǎn)類投入以及折舊年限。根據(jù)上期“雙提升”計劃相關(guān)資金支出明細(xì)、資產(chǎn)購置記錄、資產(chǎn)臺賬等，確定上期“雙提升”計劃的資產(chǎn)投入，包括固定資產(chǎn)投入和無形資產(chǎn)投入。根據(jù)不同資產(chǎn)折舊年限確定可持續(xù)應(yīng)用至下期政策實施期間的資產(chǎn)，以及下期實施期間的資產(chǎn)更新投入需求。

（4）評估下期政策新增固定投入的合理性。經(jīng)評估政策可持續(xù)實施后，政策實施主體單位根據(jù)下期政策目標(biāo)、要求，提出新增固定投入需求，政策定期評估過程中需對實施單位提出的投入需求進(jìn)行審核，審核主要圍繞投入事項是否清晰、必要，費用標(biāo)準(zhǔn)是否明確、合理，數(shù)量測算是否符合實際，費用之間是否存在交叉重疊等，以保障財政資金投入的合理有效。

（5）估算下期政策投入規(guī)模。根據(jù)下期“雙提升”計劃投入估算函數(shù)估算下期政策投入規(guī)模。

四、云南省政策定期績效評估存在的問題

（一）政府主導(dǎo)作用強，評估獨立性不足

政府部門既是政策的制定與執(zhí)行者，又是政策評估的主導(dǎo)者，是一個具有雙重身份的特殊利益相關(guān)者，不同利益訴求使其在政策績效評估中的價值取向存在明顯的矛盾。云南省政策定期績效評估工作按照職能劃分由財政部門組織，并引入第三方評估機構(gòu)參與，一定程度上減少了評估的主觀性，但是績效評估的結(jié)構(gòu)中，存在著多個縱向上級評估主體和多個橫向被評估單位，在上下級評估主體之間、同級評估主體之間以及與多個被評估者之間存在著績效競爭與博弈關(guān)系，財政部門、政策主管部門、政策實施部門等不同主體對政策評估的問題披露、政策調(diào)整、延續(xù)或取消等存在不同的行政立場和價值取向，復(fù)雜的利益相關(guān)關(guān)系導(dǎo)致評估工作過程中評估機構(gòu)的主體作用被弱化，評估機構(gòu)在問題定位、優(yōu)化建議、評估結(jié)論等意見表達(dá)上很難實現(xiàn)完全獨立和客觀，各主體之間的博弈結(jié)果對評估結(jié)論的影響作用顯著，政府部門對評估的主導(dǎo)作用強、評估機構(gòu)的獨立性不足，最終容易導(dǎo)致政策定期績效評估工作成為政府部門回應(yīng)政策實施績效的典型媒介以及公共資源分配決策的規(guī)范化程序途徑，以決策意向引導(dǎo)評估結(jié)論，績效評估作用存在形式化和失效的風(fēng)險。

（二）評估范圍泛化，評估方法單一，指標(biāo)體系不健全

一是對政策范圍的理解存在泛化，對評估范圍界定存在過度延展。政策定期績效評估的對象為目標(biāo)政策，但不同主體對政策對象與邊界的理解不同，財政部門關(guān)注資金安排與使用的績效，通常以資金政策為對象開展評估，關(guān)注特定財政資金政策的績效是實現(xiàn)情況。政策主管部門關(guān)注其職能職責(zé)背景下的工作完成情況，一般將評估對象理解為特定事業(yè)發(fā)展政策。但是一項事業(yè)發(fā)展政策往往有多項資金政策支持，導(dǎo)致不同主體對政策范圍、績效目標(biāo)等評估要素的理解存在偏差和錯位。當(dāng)前政策定期績效評估同時涉及政策執(zhí)行期的評估以及可持續(xù)性評估，財政部門在評估范圍設(shè)計上同時借鑒了相對成熟的績效評價體系和事前績效評估體系，導(dǎo)致政策定期績效評估的維度在幾項工作中最為繁雜，評估工作量大、重點不突出。二是評估方法單一，當(dāng)前財政部門組織的政策定期績效評估遵循國家績效管理相關(guān)工作指南、管理辦法中的框架體系，已經(jīng)形成了以指標(biāo)體系法為主流方法的評價、評估行業(yè)規(guī)則和思想，在評估體系、評估方法上很難形成較為有效的創(chuàng)新和突破，多數(shù)評估機構(gòu)只能從主要體系外探索一些附屬內(nèi)容的創(chuàng)新，例如政策投入成本估算。三是指標(biāo)體系不健全，尤其是對政策可持續(xù)性的“五性”評估，基本是以定性分析為主，尚未建立定量指標(biāo)，評估的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，評估結(jié)論的信度不足，加之領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，容易導(dǎo)致評估分析成為帶著結(jié)論堆疊依據(jù)的“逆向選擇”。

（三）評估工作機制不完善，評估結(jié)果應(yīng)用價值未體現(xiàn)

目前政策定期績效評估工作機制不完善主要體現(xiàn)在三個方面，一是政策選取機制不明確，評估工作節(jié)點滯后，績效評估作為一項管理工具同樣是政府資源配置的一種體現(xiàn)，財政資金的有限性難以完全保障所有到期政策均引入第三方咨詢機構(gòu)開展績效評估，因此政策到期未經(jīng)評估直接調(diào)整、延續(xù)或已經(jīng)制定了下一期政策后補評估手續(xù)等情況仍然存在。二是在評估過程中反復(fù)征求利益相關(guān)單位的意見，拉長了主體間博弈的周期，評估參與主體上未突破政策決策和實施的部門體系，社會公眾參與程度不足。三是評估結(jié)論應(yīng)用不足，雖然評估報告中明確了關(guān)于政策執(zhí)行期發(fā)現(xiàn)的問題以及是否支持政策可持續(xù)的建議，但是政策評估結(jié)果屬于“診斷”性質(zhì)，至于最終是否采信“診斷報告”、采信到何種程度，取決于政治過程，這是“政治—行政”兩分的“出口原則”。但是目前尚未明確各評估參與主體如何根據(jù)評估結(jié)論應(yīng)用至政策決策、優(yōu)化和調(diào)整的相關(guān)機制，如何跟蹤整改的完成情況和成效。政策績效評估結(jié)果與應(yīng)用“兩張皮”現(xiàn)象還較為突出，評估結(jié)果出爐之日，通常即為評估有效期終結(jié)之時，使政策評估面臨著淪為形式主義的危險。

五、政策定期績效評估優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化政策定期績效評估工作機制

政策定期績效評估不僅回溯了政策執(zhí)行過程中公共資源投入和政策目標(biāo)效益的實現(xiàn)情況，同時也反映了相關(guān)政府部門的履職情況，為了保障評估結(jié)論盡可能不受政策利益相關(guān)方的博弈影響，確保評估結(jié)論的客觀性，建議地方政府按照相互制約、相互監(jiān)督的原則，優(yōu)化政策定期績效評估職能分配，建立以審計部門、紀(jì)委監(jiān)察部門等為主導(dǎo)，第三方評估機構(gòu)參與的多元獨立評估工作機制，財政部門作為財政收支管理部門，通常也是政策決策的參與主體，應(yīng)當(dāng)將財政部門、政策主管部門、政策執(zhí)行部門均納入評估范圍內(nèi)，綜合考察各部門履職情況、政策綜合效益實現(xiàn)情況。另外，應(yīng)進(jìn)一步建立有效的“全過程”政策評估工作規(guī)范，在政策即將到期前組織開展評估，避免后補式評估工作。建立健全政策自評估、評估整改和問責(zé)的相關(guān)跟蹤機制，形成評估工作閉環(huán)，切實將評估發(fā)現(xiàn)的問題、結(jié)論應(yīng)用于優(yōu)化管理和政策決策參考之中。

（二）完善政策定期績效評估體系

表1 定期績效評估核心指標(biāo)

當(dāng)前政策定期績效評估主要采用指標(biāo)體系評分法，指標(biāo)體系作為績效評估工具應(yīng)當(dāng)為評估目的服務(wù)，但僅針對政策執(zhí)行期設(shè)置評估指標(biāo)，最終的評估評分并不能直接支撐政策延續(xù)、政策取消、增加財政資金投入、減少財政資金投入等績效評估結(jié)論。建議地方政府將政策可持續(xù)性評估定量指標(biāo)引入績效評估體系，與政策執(zhí)行期指標(biāo)整合后共同支撐評估結(jié)論。政策執(zhí)行期評估除了綜合性的政策效果評估外，也評估相關(guān)部門的履職情況，但是政策執(zhí)行期評估作為政策實施全過程績效水平的回溯，不應(yīng)將歷史投入及績效水平作為下期政策決策的主要依據(jù)，而是重點從風(fēng)險控制的視角，將可持續(xù)性評估情況作為政策繼續(xù)實施或取消安排的直接依據(jù)，經(jīng)可持續(xù)性評估分析確定有必要繼續(xù)實施的政策，并結(jié)合執(zhí)行期評估發(fā)現(xiàn)的問題對下期政策提出優(yōu)化建議。鑒于當(dāng)前政策定期績效評估體系較為龐雜，建議將政策執(zhí)行期部分評估維度、指標(biāo)進(jìn)行簡化、整合，政策執(zhí)行期評估的關(guān)注重點聚焦于政策目標(biāo)定位、政策目標(biāo)完成和政策效益是否實現(xiàn)等三方面。

（三）關(guān)注社會公眾參與，聚焦核心指標(biāo)

公共政策績效評估應(yīng)當(dāng)將話語權(quán)交予社會群眾，不能變成政府部門“自問自答”，地方政府需要重視構(gòu)建多元化社會主體參與的政策定期績效評估機制，在政策執(zhí)行期評估范圍內(nèi)重點考察社會群眾對政策實施的滿意度，在政策可持續(xù)性評估階段重點收集群眾對政策延續(xù)、取消或調(diào)整的支持態(tài)度。根據(jù)政策評估的目的、重點，建議將政策執(zhí)行期評估的核心指標(biāo)聚焦于“目標(biāo)定位”“項目管理”“目標(biāo)完成”“政策效益”“滿意度”等五項核心指標(biāo)，將政策可持續(xù)性評估的核心聚焦在政策延續(xù)的必要性、可行性、經(jīng)濟性和群眾支持度等四項核心指標(biāo)。