某公益性場館成本預(yù)算績效管理實踐探索

●羅曉蘭 楊 明

一、引言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的總要求提出，要創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局。面對當前經(jīng)濟運行的壓力和挑戰(zhàn)，財政收支矛盾日益突出的問題，以及我國全面實施預(yù)算績效管理以來，對預(yù)算編制更加精細化、系統(tǒng)化，預(yù)算審核更加嚴格化、標準化的需求，亟需在源頭和資金管理上進一步提升財政資金使用效率和使用效益。通過“核成本、評績效、出定額、調(diào)機制、促管理”的整體規(guī)劃，探索實踐成本預(yù)算管理，進一步推動預(yù)算管理降本增效。

二、成本預(yù)算績效管理目標及難點

（一）成本預(yù)算管理目標

成本預(yù)算管理改革從傳統(tǒng)的增量預(yù)算制度到引入績效預(yù)算概念再到建立項目支出管理所經(jīng)歷的一系列變革，都是為了提高預(yù)算編制的合理性、執(zhí)行的效率以及整體的財務(wù)績效。為達到上述目的，成本預(yù)算管理應(yīng)達到成本、質(zhì)量、效益的統(tǒng)一，具體有以下三個目標：一是在保證相應(yīng)服務(wù)標準、質(zhì)量的前提下，最大限度地降低服務(wù)成本；二是剔除無效的成本耗費，使成本的效益得到最大限度的實現(xiàn)；三是以提高服務(wù)標準、質(zhì)量、影響力等為前提，科學合規(guī)、有針對性地調(diào)整成本構(gòu)成。當前，我國預(yù)算支出標準體系建設(shè)采取的基本方案是：基于新《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定，各級財政管理部門結(jié)合自身情況進行預(yù)算支出標準體系建設(shè)。目前人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費等方面主要采用定額標準進行編制。

（二）存在的問題和難點

1.預(yù)算主管部門、預(yù)算單位責任履行不積極。成本預(yù)算績效管理這項變革并不局限于財政部門，同時也涉及預(yù)算主管部門、預(yù)算單位的既有利益。成本定額標準的制定與實施是財政部門與預(yù)算主管部門、預(yù)算單位磨合與博弈的過程，預(yù)算主管部門、預(yù)算單位投入大量的時間、人力、物力開展成本績效管理，最終結(jié)果可能是壓減本單位項目資金，導(dǎo)致對全成本預(yù)算管理工作的接受度、參與度、積極性不高。

2.歷史資料、橫向數(shù)據(jù)獲取困難。長期以來，各預(yù)算主管部門、預(yù)算單位對于預(yù)算項目重資金分配、輕效益管理，對項目業(yè)務(wù)成本等明細賬目及關(guān)聯(lián)資料等財務(wù)、業(yè)務(wù)資料的記錄、保存、管理不到位，導(dǎo)致成本核算缺乏必要、準確、完整的數(shù)據(jù)支撐。橫向數(shù)據(jù)、項目邊界不一致，市與市、區(qū)與區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平、服務(wù)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不共享。

3.從業(yè)人員專業(yè)性限制。成本績效從業(yè)人員存在以下幾個專業(yè)性限制的問題：一是專業(yè)知識不足。從業(yè)人員多為財務(wù)專業(yè)，并沒有接受過專業(yè)的成本預(yù)算績效管理培訓，對于成本控制、預(yù)算編制、績效評估等方面的知識和技能掌握不足，導(dǎo)致在實際操作中無法準確、有效地進行成本預(yù)算和績效管理。二是經(jīng)驗不足。成本預(yù)算績效管理需要大量的實踐經(jīng)驗積累，但許多從業(yè)人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗，無法準確預(yù)測和管理成本，也無法有效評估績效。三是視野局限。成本預(yù)算績效管理需要從宏觀和微觀兩個層面進行考慮，但許多從業(yè)人員的視野局限，無法全面、深入地理解和把握成本預(yù)算績效管理的全貌和細節(jié)。四是溝通能力差。成本預(yù)算績效管理工作涉及多個部門和層級的協(xié)調(diào)和溝通，需要從業(yè)人員具備良好的溝通能力，但許多從業(yè)人員在這方面的能力不足，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)各種溝通障礙和誤解。

4.效益指標量化程度較低。效益指標主觀性較強，量化程度較低，評價過程中難以做到客觀、有代表性地考核效益指標。部分項目指標值設(shè)置不夠明確清晰，如設(shè)置“提高”“改善”“良好”等主觀性較強、不夠量化的等級指標，沒有明確的考核標準和充足的證據(jù)支撐，績效評價的約束作用不夠強。

5.標桿值的科學性、合理性問題。標桿值的主要依據(jù)來源于兩處：一是國家級、市區(qū)級預(yù)算主管部門的工作實施要求、規(guī)范等；二是本級管理部門內(nèi)部文件工作要求或具體工作實施規(guī)范等。但由于文件內(nèi)容偏工作任務(wù)、工作目標等行政內(nèi)容，對實際工作內(nèi)容、工作量、績效考核標準等內(nèi)容涉及較少，在設(shè)置標桿值進行成本分析時缺乏數(shù)據(jù)支持。

三、以某公益性場館為例探索成本績效評價的整體設(shè)想與規(guī)劃

本文所列舉的公益性場館（以下簡稱“A 館”）始建成于1988 年，占地面積約3358 平方米，2003 年屬地化為街鎮(zhèn)圖書館。2017 年，經(jīng)區(qū)政府第X 期專題會議討論決定對該館進行拆除重建，新館建設(shè)項目被列為2018 年區(qū)政府重大實事項目之一。新建場館是一座集圖書借閱、文檔管理、藏書、文化宣傳、展覽展示為一體的現(xiàn)代化、智能化綜合建筑。項目總用地面積約7661 平方米，總建筑面積16790 平方米，包括新建一棟地下一層、地上三層、局部四層的圖書館。接下來將介紹評審流程及內(nèi)容：

（一）結(jié)合項目特點確立評審重點

一是細化量化預(yù)算及匹配相應(yīng)的項目內(nèi)容及明細；二是收集項目歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)同類項目成本數(shù)據(jù)；三是按項目明細類型和預(yù)算可變因素整理預(yù)算明細表；四是注重目標效益與成本的匹配性，設(shè)定合理的效益目標和標桿值進行數(shù)據(jù)修正。

（二）有效梳理項目資料

資料梳理是成本績效評審的重難點，需要取得預(yù)算主管部門、預(yù)算單位的配合，在項目前期調(diào)研、結(jié)合行業(yè)專家的專業(yè)指導(dǎo)、形成評審思路和重點，根據(jù)評審思路和重點，有目的、有方向地收集、分析、整理、匯總各方資料，為中期評審提供準確的資料、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這也是進行后期修正成本構(gòu)成、優(yōu)化成本支出定額體系的基礎(chǔ)。同時需解決項目經(jīng)費邊界不清、列支內(nèi)容不規(guī)范等問題，梳理形成符合市場行情、現(xiàn)實需求，以及預(yù)算與內(nèi)容相對應(yīng)的資料集合。主要項目資料相關(guān)情況如下：

1.項目必要性資料。項目必要性資料以上級或區(qū)級文件要求、相關(guān)標準、項目進展等為主，目的是理清政策導(dǎo)向，判斷各項成本的必要性及剔除不合理的成本內(nèi)容等，以A 館項目大事記為例說明（詳見表1）。

表1 A 館項目大事記表

2.項目基本情況。以基本情況、運營方案、績效目標等為主，分析職能、現(xiàn)實需求、工作流程等，該部分以項目基本情況表為例（見表2 和表3）。

表2 A 館項目基本情況表

表3 A 館區(qū)域及功能設(shè)置表

3.預(yù)算資料。預(yù)算相關(guān)資料以細化后的項目申報明細、明細依據(jù)、標準，邊界清晰且匹配后的項目內(nèi)容及工作量等財務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，影響項目成本變動的可變因素分析等為主，判斷成本測算的邏輯合理性、依據(jù)充分性和結(jié)果科學性等，以項目預(yù)算明細、項目內(nèi)容及可變因素分析表和物業(yè)管理服務(wù)崗位說明表為例（分別見表4 和表5）。

表4 A 館項目預(yù)算明細、項目內(nèi)容及可變因素分析表

表5 物業(yè)管理服務(wù)崗位說明表

4.歷史支出情況和行業(yè)同類項目支出情況等。梳理歷史成本和橫向?qū)Ρ龋袛喑杀疽?guī)模或標準的科學性和合理性，是否存在過度保障、保障不足或保障不均衡的問題，研究分析項目成本的差異因素，并根據(jù)項目需求和影響項目成本因素的變動情況，預(yù)判成本變動趨勢，本文以水電費數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ缺頌槔f明（見表6）。

表6 水電費數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ缺?/p>

5.其他需要說明的情況。補充說明關(guān)于項目及子項目必要性、合理性的說明或附件。

（三）科學核定項目成本

1.評審要求。一是根據(jù)政策、規(guī)范、工作職能等界定事項邊界以確定項目必要性；二是根據(jù)政策及現(xiàn)實需求確定效益/質(zhì)量標桿值；三是通過充分考慮影響項目成本變動的核心要素、成本差異性因素、成本變化趨勢等，使用加權(quán)賦值等科學的數(shù)據(jù)統(tǒng)計法修正成本數(shù)據(jù)，建立或優(yōu)化支出成本定額體系；四是通過專家評審會、市場調(diào)研等方法驗證結(jié)果科學性。

2.評審過程。主要是根據(jù)匯總、梳理后的資料，結(jié)合各級相關(guān)政策規(guī)范標準，以及歷史/橫向數(shù)據(jù)，通過專家評審、市場調(diào)研，運用科學合理的成本分析法等，開展成本績效評價，具體評審情況如下。

（1）人工。一是運營服務(wù)人員，按照圖書館運營架構(gòu)5 個部門（辦公室、流通部、采編部、閱讀推廣部、品牌運營部）審核5 個部門主任；12 類崗位設(shè)置（流通、采編、信息技術(shù)、策劃組織、宣傳推廣、新媒體運營、圖書管理等），部分崗位合并、審核10 個技術(shù)辦公人員等。二是地上物業(yè)服務(wù)人員，按照圖書館建筑平面圖和布局，按照崗位和面積，審核配置保安、保潔崗位。三是地下物業(yè)服務(wù)人員，因圖書館地下車庫對外24 小時開放，根據(jù)巡邏點位、停車管理崗?fù)ず蜋C械車庫操作點位配置需要，審核服務(wù)人員。四是人員單價，參照某圖書館運營服務(wù)人員成本，區(qū)內(nèi)同類物業(yè)、運營服務(wù)人員、區(qū)政府雇員保障標準，街道社工保障標準，審核人員費用。五是核減項目，考慮到室內(nèi)空調(diào)辦公環(huán)境，高溫補貼不合理暫不安排等；保潔耗材、干濕垃圾清運和綠化費，參照同類區(qū)內(nèi)大樓面積和服務(wù)費用，同比例測算。

（2）日常運營運維。一是日常費用，在咨詢行業(yè)專家意見的基礎(chǔ)上，明確辦公經(jīng)費范圍：培訓費、置裝費、調(diào)研費、電腦、紙筆等費用，確定年度費用標準，辦公經(jīng)費單價根據(jù)保障內(nèi)容、結(jié)合同類運營服務(wù)項目行業(yè)標準核定X 萬元/人/年；根據(jù)區(qū)政府部門對外窗口勞動識別服務(wù)采購標準，審核置裝費預(yù)算標準，單價審核換裝當年X 萬元/人/年，后續(xù)X 萬元/人/年。二是基礎(chǔ)保障費用，調(diào)研對比H 區(qū)、Q 區(qū)圖書館建筑面積和水電費支出情況，電費最低值X萬元/年，審核圖書館（按面積）電費X 萬元/年等。

（3）專項活動。一是專項經(jīng)費審核說明，鑒于圖書配送不屬于委托運營范疇，建議另行申報；雙月刊制作按照發(fā)放對象和宣傳目標，核定每季度1 次，每次2500 冊；單價按照市場詢價標準，每冊X 元。二是常態(tài)化活動審核說明，A 館新館開辦，無歷史活動開展、群眾參與度和受益人次數(shù)據(jù)，項目單位申報活動場次頻繁，但活動對象和宣傳機制不夠明確，同時鑒于場館活動區(qū)域面積有限，頻繁活動可能出現(xiàn)參與人數(shù)不達標、影響日常讀者借閱服務(wù)情況；考慮到需配合M 區(qū)圖書館指定活動任務(wù)，參照B 館（每年月100 場）、C 館（每年76 場），核定A 圖書館年活動65 場。各類常態(tài)化活動金額，包括專家費、設(shè)施設(shè)備租賃、圖書等物料采購和攝影攝像等相關(guān)費用，參照B 館和C 館同類型、相似規(guī)模活動金額審核活動單價（詳見下頁表7）。

（4）一次性投入。將開館主題日、宣傳片制作、專項搬遷費等都歸并到一次性投入一起審核。新館建成開辦運營需安排開館活動，費用參照同類活動行業(yè)標準，結(jié)合專家意見核定X 萬元；宣傳片制作內(nèi)容和宣傳計劃不明確，暫不安排；開館裝飾制作和專項搬遷費不屬于委托運營范疇，建議另行申報。

（四）優(yōu)化形成績效目標

根據(jù)單位申報績效目標審核后形成績效目標，見下頁表8。

（五）嚴格落實結(jié)果應(yīng)用

1.建立成本支出與預(yù)算管理直接掛鉤機制。在以后年度預(yù)算安排階段，以評審論證通過后的成本支出標準作為預(yù)算申報和安排的標準依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行階段，實施績效目標和預(yù)算執(zhí)行“雙監(jiān)控”機制，監(jiān)控執(zhí)行階段是否按標準執(zhí)行。項目完成之后，通過事后績效評價，回顧和總結(jié)成本支出標準的成效和不足，為下一年度成本支出標準的使用提供參考。

2.完善機制促管理。基于成本效益分析指標體系和支出標準體系，建立更加科學有效的財政資金保障機制。同時給予項目主管部門、項目單位關(guān)于實施效益、成本控制、運營管理、績效考核等方面進行項目管理優(yōu)化的建議。