行政單位內部財會監督與紀檢監察監督貫通協同路徑探析

●趙鴻選

2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱 《意見》），《意見》 中明確了財會監督在黨和國家監督體系中的地位和作用，并鮮明地提出財會監督與紀檢監察監督要有機貫通、相互協調，建立健全信息溝通、線索移送、協同監督、成果共享等機制。《意見》對財會監督與紀檢監察監督如何貫通協同指明了方向和提出了原則性的指導，為充分發揮財會監督在全面從嚴治黨、保障重大財經政策貫徹落實方面的作用，進行了頂層規劃設計。但是如何在《意見》的大框架下，生動實踐財會監督與紀檢監察監督貫通協同，真正實現同向發力、同時發力，切實提升監督成效，還需要找準二者貫通協同的“梗阻”，打破二者職責邊界壁壘，發揮各自優勢特長，在具體操作實施上不斷探索，逐步形成常態長效合作機制。行政單位作為公權行使、公共資金使用的機構，既要主動接受外部的各類監督，也要重視建立健全內部監督體系，帶頭貫徹落實《意見》，積極探索實踐加強財會監督與紀檢監察監督貫通協同的路徑。

一、財會監督與紀檢監察監督貫通協同的必要性

（一）二者貫通協同是建立完善“大監督”格局的必然要求

加強財會監督與紀檢監察監督貫通協同是完整、準確、全面貫徹習近平總書記關于建立完善“大監督”格局指示的重要舉措，為適應全面從嚴治黨和依法治國的新形勢和新要求，黨和國家監督體系也在不斷健全和完善，各類監督主體和監督條線需要打破條塊分割，加強溝通協作，同向和同時發力，形成系統集成、協同高效的“大監督”格局，增強監督合力，提升監督效果。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上提出黨內監督與包括財會監督在內的九類監督①需要貫通融合、協同協調。在十九屆中央紀委六次全會上，習近平總書記強調了財會監督的重要性，指出財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分。二十屆中央紀委二次全會對加快形成“大監督”格局進行了安排部署，強調發揮紀檢監察監督、巡視巡察黨內監督的主導作用，要求完善黨內監督與其他各類監督貫通協同的運行機制，促進各類監督高效協作，形成強大的監督合力。行政單位設置紀檢監察部門和財會部門，加強二者的貫通協同，是引領和推動單位內部健全完善“大監督”格局建設的有力抓手。

（二）二者貫通協同具備政治基礎

二者都是黨的領導下的監督。各級紀律檢查委員會是黨的紀律檢查機關，接受黨的中央委員會領導，《中國共產黨章程》 賦予其監督黨員領導干部和黨組織履職盡責、正確行使權力等職責。各級監委是行使國家監察職能的專責機構，《監察法》明確要求，國家監察工作要堅持黨的領導，其主要職責是監督行使公權力的公職人員開展工作。《意見》中旗幟鮮明地強調了財會監督工作首先要堅持黨的領導，發揮政治優勢，把黨的領導落實到財會監督全過程各方面，確立了黨全面領導下的對財政、財務、會計活動開展全覆蓋的內在統一監督模式。紀檢監察監督與財會監督都要堅持加強黨的全面領導，二者在貫通協同上具備天然的政治優勢和組織優勢。二者監督的目標趨同。紀檢監察監督與財會監督實現的政治目標是一致的，紀檢監察監督要發揮黨和國家監督體系中的主導作用，其目標就是要維護黨中央的集中統一領導，維護黨中央的權威，確保黨的路線方針政策得到全面準確貫徹、中央決策部署得到高效及時落實、黨中央政令得以暢通和令行禁止。《意見》要求，立足財會監督在黨和國家監督體系中的重要作用，針對財經領域存在的突出問題，要求切實加大監督力度，為確保中央決策部署貫徹落實、嚴肅財經紀律、維護財經秩序提供堅強保障。二者監督的重點相近。財會監督的重點內容與紀檢監察監督中有關政治監督具體化、精準化要求相契合，《意見》強調，新時期財會監督的重點任務有聚焦深化供給側結構性改革，做好穩增長、穩就業、穩物價工作等重大部署，嚴肅查處財經領域違反中央宏觀決策和治理調整要求、影響經濟社會健康發展的違紀違規行為，確保黨中央政令暢通；強化財經紀律的剛性約束，加強對財經領域公權使用的制約和監督，聚焦黨政機關過緊日子，加強基層“三保”工作等方面存在的突出問題，強化通報問責和處理處罰，使紀律真正成為帶電的“高壓線”。

（三）二者的監督方式具有互補性

財會監督的最大特點是在監督過程中會查閱、分析、整理大量記錄各類經濟活動事項的會計財務檔案資料，紀檢監察監督在監督過程中，可能會涉及監督對象的經濟活動和財會活動，進而關注監督對象的財會資料和其他證據資料，因而可以借鑒財會監督的有效做法和分析利用財會監督的有效成果。抓好財會監督，可以最大程度上提高整體監督的效率，節約監督資源，減少重復監督、多頭監督、錯位監督和無效監督，財會監督能夠及時挖出深層次、隱形變異問題，不僅是發現“四風”及腐敗問題的一把“利劍”，也是防止小問題變成大問題的重要一環。但財會監督對監督中發現的問題缺乏嚴肅追責問責的有力手段和措施，而紀檢監察機關對各類違規違紀問題的追責問責具有強大的震懾力。將二者有效融合貫通，財會監督可以為紀檢監察監督查處重大要案提供更加科學可靠的依據，而紀檢監察監督可以為財會監督發現問題整改、責任追究、警示教育提供強大震懾力。

（四）二者貫通協同是一體推進“三不腐”的重要抓手

從監督的職能來看，紀檢監察監督的重點工作是警示教育和執紀問責，強調從思想認識的事前預防和事后懲戒震懾來懲治腐敗行為，在不想腐和不敢腐上有較為有力的抓手，但是紀檢監察監督對在腐敗行為發生過程中如何及時予以監督糾正，則缺少恰當的切入點和有效的措施。財會監督的重點是對被監督對象所有經濟活動所涉及的財政財務管理、財經紀律執行、會計信息生成及使用等進行全過程監督。財會監督一個重要優勢是可以對資金流動、使用的全過程進行監督，如行政單位的財務管理負責編制預算申請預算資金、按照預算分配計劃均衡執行預算、預算完成后開展績效評價，會計負責全面、及時、準確、完整記錄預算資金的收支及結轉，財會監督集事前、事中、事后監督于一體，監督職責全流程嵌入到了預算資金流動和使用的全過程，可以緊盯資金分配、使用等各個環節，及時發現問題，糾正偏差，例如財會人員辦理費用報銷業務時，發現有違反中央八項規定精神的不合規費用支出可以直接拒絕報銷，并及時向單位紀檢監察部門反映問題線索，由紀檢監察部門提醒談話，將違紀、違法行為及時制止并糾正，將問題隱患消滅在影響最小的階段。因此，財會監督與紀檢監察監督在日常的監督工作中及時溝通協作，可以增強事中監督的力量，可以強化執行各項法規制度的剛性，織密權力安全運行的籠子，在預防腐敗中真正實現抓早抓小，用提醒談話、誡勉等輕處分，及時讓法規制度的安全網帶電，時刻讓各級領導干部警醒，真正讓不敢腐、不能腐、不想腐在事中監督過程中就能夠實現，大大降低事后監督以及已經形成重大違紀違法行為造成的損失。

二、建立貫通協同機制面臨的問題和困難

（一）財會人員的協作觀念轉變存在困難

單位內部財會人員在日常工作中的重心往往是資金管理和會計核算，強調服務單位中心工作，而忽視了財會監督職能的發揮。《會計法》賦予財會人員拒絕辦理或者按照職權予以糾正違反財經紀律和法規的會計事項②，但是在工作實際中，受到在單位內部所處的地位和履職環境影響，財會人員遇到一般性不合規的業務時，可以直接拒絕辦理，遇到一些涉及領導干部的重大會計事項時，監督觀念較弱的財會人員很難直接提出拒絕辦理的意見，一些財會人員甚至搞變通、掩蓋違紀違法行為，大部分財會人員抱著多一事不如少一事的心態，對工作中發現領導干部有違反財經紀律法規的苗頭性、傾向性問題時，不敢提醒，不敢糾正，更不愿向紀檢監察機關提供日常工作發現的問題線索。

（二）貫通協同的機制操作實施存在困難

財會監督與紀檢監察監督的貫通協同內容包括重大問題處理、綜合執法檢查、監督結果運用、監督線索移送、監督信息交流等方面，要在這些方面實現合作，需建立相應的工作機制。為了實現各類監督的貫通協同，一些行政單位內部探索建立“大監督”聯席會議制度，一般由紀檢監察部門牽頭，有些是黨委辦公室牽頭，組織人事、財會、內審、法律事務等部門參加，定期召開會議，通報日常監督中發現的問題，分析研判單位內部風險狀況，協調解決一些整改難題。由于聯席會議制度是一種松散的協調議事機構，并且缺少責任追究制度，對成員部門沒有約束力，成員部門對聯席會議不重視，會議召開流于形式，只是簡單交流一下監督信息，其他監督合作方面的內容一般不涉及，會議不能解決實際性問題。

（三）監督成果的共享轉化利用存在困難

行政單位內部財會監督的主體一般是財會部門，由于財會監督與紀檢監察監督職責范圍存在差異，其工作內容和關注的重點也有所不同，形成的監督成果也具有鮮明的專業特色，如單位內部承擔財會監督的機構和人員，對本單位經濟業務、財會行為和會計資料進行日常監督，為了保障監督的質量，監督形式上一般采取上級財會部門對下級財會部門現場監督檢查的形式，檢查結束后形成檢查報告，報告中大多反映合規性問題，側重反映經濟業務、財會行為是否嚴格執行財會內控制度，以及會計資料是否真實準確完整，不相容崗位工作是否由同一人經手辦理，大額采購是否執行相應的采購程序，費用支出賬務核算是否及時準確等，并且報告中反映的問題一般與被檢查單位反復溝通確認，一些重大的風險性問題直接被過濾，或者在報告中經過文字修飾處理后變成合規性問題，紀檢監察機構即便拿到財會監督的檢查報告，也很難從表面的合規性問題分析中發現背后的重大違紀違法線索。例如應當采用公開招標采購專用設備，但被檢查單位以本地區供應商稀缺或者與現有設備型號配套以及設備后續維護保養等借口，采取單一來源的方式實施采購，財會監督的報告僅反映被檢查單位未執行公開招標采購貨物的問題，但對于問題背后有沒有存在采用單一來源方式高價采購或者向特定關系人利益輸送等違法行為不會深究，紀檢監察監督單憑報告中的違規問題表象也不愿去挖掘案件線索。同樣，財會監督轉化利用紀檢監督成果也存在不足，紀檢監察監督對審理涉及違反財經法紀的案件形成的警示教育材料，注重從政治高度、理想信念、黨章黨紀黨規等方面剖析根源，對黨員領導干部拒腐防變的思想認識有較強的影響，但是財會監督機構和人員如何從案件背后深入分析制定、執行財會制度過程中的漏洞、如何從案件中汲取教訓存在明顯不足。如許多通報的案件中，領導干部涉及違反財經法規方面的職務犯罪，利用職務上的便利為他人在預算項目安排、工程承攬、資金周轉等方面謀取利益，這些職務犯罪行為如何層層突破財會內控制度，為何在日常的財會監督中沒有被及時發現和糾正，表明財會監督在警示教育中對這些案件暴露出的財會管理問題對照檢視、舉一反三、以案為鑒缺乏主動性。

（四）監督項目的人員統籌使用存在困難

目前財會監督與紀檢監察監督開展監督項目中統籌利用資源一般體現在人員協作和信息共享兩個方面，然而這種協作往往是單方面的，紀檢監察的專項監督和巡視巡察監督中，為解決在專業領域人力資源不足的問題，會成立臨時的項目組，組長由紀檢監察部門人員擔任，組員由紀檢監察部門會商組織人事部門，包括從財會等業務部門借調業務骨干參加，在監督對象的選擇確定上，紀檢監察部門會聽取財會部門意見建議，選擇業務管理薄弱、問題多發的領域和單位。考慮到紀檢監察監督執紀問責的職能特性，在財會監督開展的監督項目中，一般不愿讓紀檢監察部門人員參與，財會監督發現的嚴重性問題，通常采取退賠資金、資金原路返回、調整賬務等方式進行整改，對涉及的責任人一般采取批評教育、扣罰績效工資等方式問責，如果讓紀檢部門人員參與，則意味著被監督領域和被監督單位存在嚴重的問題，問題查實后，會對相關責任人依照黨紀國法進行重處理。因此財會監督機構和人員害怕因失職失察被追責而不愿與紀檢監察部門人員一起開展監督檢查。同時，參加紀檢監察監督項目的財會人員，因人事組織關系、工作業績考核都受原單位和上級主管部門管理等影響，在監督檢查過程中，往往只關注規范性問題，即便發現有重大違紀、違法風險的線索，也不愿深入追查，導致專項監督檢查中發現的財會領域問題質量不高。

三、推進財會監督與紀檢監察監督貫通協同的有效途徑

（一）強化財會人員職業道德建設

要發揮財會監督為紀檢監察監督提供基礎性的支撐作用，首先需要高素質的財會人員，《意見》提出，財會人員要加強自我約束，遵守職業道德，拒絕辦理或者按照職責權限糾正違反法律法規的財會事項，有權檢舉單位和個人的違法違規行為，既強調了財會監督工作內嵌于日常業務工作，也突出財會人員誠實、正直的職業道德在履行財會監督職能中的重要性。因此，實現財會監督在信息共享、線索提供等方面對紀檢監察監督的支撐和幫助，需要加強財會人員職業道德建設。在財會人員職業道德建設中，首先要發揮財會人員中的黨員引領示范作用，從全面從嚴治黨的高度，抓好財會人員黨性教育，提升財會人員政治領悟力、政治判斷力、政治執行力，引導財會人員以高度政治自覺履行財會監督職責，敢于堅持原則、敢于堅持準則、敢于檢舉違法違紀行為。其次，既要在財會人員入職時就要引導其形成正確的價值追求和行為規范，又要加強財會人員工作期間繼續教育中的持續培育，從正反兩個方面引導其遵守“堅持誠信，守法奉公；堅持準則，守責敬業”的職業道德規范，加強典型宣傳和警示教育。對敢于制止和糾正違反財經紀律和法規的行為，避免造成重大經濟損失，做出重大貢獻的財會人員要樹立成學習的榜樣，對其表彰獎勵和大力宣傳報道；同時紀檢監察部門與財會監督部門共同挖掘重大違法違紀典型案例，編寫財會人員因不忠實履行職責、不堅持原則、同流合污而被追責問責的警示教育宣傳材料，以生動鮮活的案例教育引導財會人員認真踐行職業道德規范。

（二）優化完善貫通協同工作機制

優化完善以紀檢監察部門負責統籌協調和監督落實，黨委巡察、組織人事、會計財務、內部審計等具有監督職能部門參與的“大監督”工作機制，加強監督與再監督的協調銜接，不斷提升監督質量和效率，形成科學、系統、嚴格、有效的監督體系。一是提升“大監督”聯席會議解決實質性問題的能力，聯席會議不僅僅是學習傳達貫徹黨中央和國務院有關監督重要會議精神和法規制度的重要平臺，更重要的是協調解決監督工作中遇到的問題，尤其是職責交叉重疊或責任不明的問題、工作推進遇到的疑難性問題以及部門間產生的矛盾等，研究提出解決辦法和處理意見。二是落實問題線索移交工作機制，通過以案倒查追責的形式，督促包括財會部門在內的成員部門對工作中發現涉嫌違紀或職務違法、職務犯罪問題線索，及時向紀檢監察部門轉交。三是完善監督信息共享機制，進一步明確成員部門共享監督信息的內容、方式、時限等要求，充分利用監督共享信息，統籌組織安排監督檢查項目，避免多頭監督、重復監督，提升監督效率。四是豐富工作會商形式，工作會商既可以通過會議討論研究的形式開展，也可以以書面的形式傳閱簽批，會商形成的結論、共識成果，通過紀要或簡報報送成員部門。

（三）提升監督成果轉化利用能力

財會監督和紀檢監察監督會形成大量的監督成果，但是受專業能力和職責范圍的限制，相互之間的轉化利用率不高，因此二者在成果轉化利用上都需要向前走一步，實現無縫銜接。一是財會監督人員對監督中發現的問題及時總結分析，從一些頻繁發生在重要業務、關鍵流程環節的合規性問題，分析可能存在的廉政風險，向紀檢監察部門提供專項監督的建議；對一些偶爾發生的性質比較敏感的問題，應及時向紀檢監察部門反映情況、提供線索，紀檢監察部門及早介入，對出現的苗頭性、傾向性問題通過提醒談話、誡勉等形態進行及時處置，避免小問題逐步演變成大錯誤。二是財會人員對業務監督檢查中形成的報告進行深入挖掘，歸納梳理普遍性、反復發生的問題，分析揭示背后的體制性、機制性原因，借助紀檢監察監督問責利器，推動問題及時、徹底整改。三是紀檢監察監督在案件辦理完畢或專項監督結束后，對案件或監督中涉及的財會人員失職、財會業務失范、財會監督失效問題進行梳理匯總，組織財會管理部門和監督部門開展討論分析，查找責任劃分盲區、業務流程漏洞、監督薄弱環節等方面的原因，提出有針對性的整改措施，以案促改促治，實現查辦一個案件、整治一個領域、警示一個隊伍的目的，切實提升監督成果利用效率。

（四）拓展監督人員統籌使用渠道

財會監督和紀檢監察監督的專業性都很強，在實踐中，紀檢監察機構在線索核查、案件辦理、專項監督等工作中，更多地需要財會專業人員和業務骨干的支持協作，在人員統籌利用中，往往以項目管理的形式開展，一個案件或一個專項監督，由牽頭機構分別從不同單位和部門臨時借調業務骨干，在項目完成后，回原單位或原部門工作，這種以項目管理的方式統籌使用監督人員的做法具有靈活、高效的特點，但是也存在一些弊端，這種臨時性的借調工作，派出單位不一定會把最優秀的業務骨干推薦出去，被抽調的業務骨干受本位主義影響，工作能力的發揮往往有所保留。因此，統籌使用監督人員，既要發揮已有項目管理的優勢，又要打通財會監督和紀檢監察監督機構之間專業人才正常流動的渠道，把項目合作打造成培養綜合性監督人才的平臺，通過開展項目合作，考察、發現政治素養高、業務能力強的優秀財會監督專業人員，可以正式從財會監督機構調入紀檢監察機構工作，對其進行長期培養使用，同時也為以后參與監督項目的財會人員建立了心理預期，克服本位主義，積極投入監督項目工作中。

注釋：

①九類監督是指人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督和輿論監督。

②《會計法》第二十八條 會計機構、會計人員對違反本法和國家統一的會計制度規定的會計事項，有權拒絕辦理或者按照職權予以糾正。