改革開放以來廣州市應對重大突發公共事件的演進歷程與基本經驗

鐘莉

摘要：改革開放以來，廣州市經歷了多個重大突發公共事件，最大限度保護了人民生命安全與身體健康，維護了經濟社會秩序良好運行。從應急實踐進程與規范化管理等方面看，廣州市應對重大突發公共事件的歷史脈絡呈現兩個階段，即起步探索期與完善成熟期。廣州市應對重大突發公共事件應急管理實踐積累了一些基本經驗，主要包括始終高度重視應對重大突發公共事件、不斷完善突發公共事件應急管理體制、充分發揮社會主義制度優勢。

關鍵詞：廣州市；重大突發公共事件；應急管理；演進歷程；基本經驗

改革開放以來，我國經濟社會面貌發生巨大變化，同時也迎來了新的挑戰和問題，尤其是重大突發公共事件對城市管理和社會穩定提出了更高要求。廣州市作為改革開放的前沿陣地，其在應對重大突發公共事件的過程中逐漸形成了一套較為成熟和有效的機制。本文系統回顧和分析廣州市在改革開放以來應對重大突發公共事件的演進歷程，總結經驗教訓，為我國乃至全球城市的危機管理實踐提供參考。

一、改革開放以來廣州市應對重大突發公共事件的演進歷程

（一）起步探索期 （1978—2002年）

這一時期，廣州市應對重大突發公共事件的處理方式在很大程度上依賴于傳統的行政命令和以往經驗，缺少系統的風險評估與科學決策機制。事件應對主要依靠政府的直接干預，包括動員社會力量、組織救援、實施救助等措施。由于信息技術和通信技術的局限，早期的預警系統不夠完善，信息發布和傳播存在滯后，導致公眾的防范意識和應急反應能力受限。以1983年的 “8·15”臺風為例，臺風侵襲造成了嚴重的人員傷亡和財產損失，暴露出城市基礎設施脆弱、應急救援設備不足、防災減災宣傳教育不到位等問題。

在面對公共衛生事件時，早期的廣州市同樣受限于醫療資源的不足和疾病預防控制體系的不健全。例如，在20世紀80年代末暴發的流行性乙型腦炎疫情中，由于缺少有效的疫情監測預警系統和群眾防控意識不足，導致疫情的快速蔓延和高發病率。盡管政府采取了關閉學校、隔離病例等措施，最終控制了疫情，但這一事件也凸顯了應急管理體系的不完善和公共衛生資源的緊張。

在工業安全事故方面，廣州市早期處理體現出一定的反應遲緩和應對不足。工業化進程中，隨著企業數量的增加和生產規模的擴大，安全生產事故頻發，如化學品爆炸、火災等。這些事故往往因為應急救援能力不強而造成較大的傷亡和經濟損失。政府部門雖然在事后采取了補救措施，但對于事故的預防和風險管控仍顯不足。

（二）完善成熟期 （2003年至今）

自2003年以來，尤其 “非典”疫情后，廣州市在應對重大突發公共事件方面有了較大轉變，采取了多項策略，體現了應急管理政策與實踐的不斷創新和改進。

在風險預防方面，廣州市加強了對重大風險源的監管和評估，建立起一套科學的預警機制。通過對歷史數據的分析和風險評估模型的構建，有效提前識別和預測可能發生的公共事件。例如，在氣象災害方面，廣州市氣象局通過建立多層次的氣象監測網絡，及時向公眾發布天氣預警信息，減少了由極端天氣引起的損失。

在政府協調與資源整合方面，廣州市建立了跨部門協調機制，形成了合力應對突發事件的工作格局。政府相關部門之間的信息共享和資源配置得到了顯著改善。例如，面對2003年 “非典”疫情，廣州市迅速成立防治非典的工作機構，組織醫療、公安等相關部門協調合作，確保醫療物資和防護用品的供應充足和及時到位。

在風險應急反應方面，廣州市不斷優化應急響應流程，提高應對突發事件的效率。通過建立快速響應隊伍和應急指揮體系，在第一時間做出反應，有效處理各類突發事件。例如，2014 年越秀區 “登革熱”疫情暴發，廣州市越秀區委、區政府立即啟動應急響應，成立疫情防控工作指揮部，撥付1 310萬元用于疫情防控，控制了疫情。[1]

在社會動員和公眾參與方面，廣州市充分調動社會各界力量，提升公眾的安全意識和自救互救能力。通過舉辦應急演練、普及應急知識等活動，使社會公眾更加了解如何在突發公共事件發生時保護自己和他人的安全。例如，在新冠疫情期間，廣州市發布相關指引，引導政府機關、企事業單位和市民增強相關健康知識，提高個人健康素養，并加強個人與他人的健康管理。[2]

在恢復重建方面，廣州市注重從根本上提升城市的抗災復原能力。在重大突發公共事件發生后，政府及時評估災害損失，制定科學合理的恢復重建規劃。同時，注重保障受災群眾的基本生活，助力災區經濟社會的快速恢復。例如，新冠疫情暴發后，眾多中小微企業遭受重創，不得不減產、臨時關閉。為幫助這些企業復工復產，廣州相繼推出 “暖企15條”“48條舉措”等實招。[3]

二、改革開放以來廣州市應對重大突發公共事件的基本經驗

（一）始終高度重視應對重大突發公共事件

1.始終把應對重大突發公共事件放在首位

自2003年以來，尤其是 “非典”疫情發生后，廣州市政府把應對重大突發公共事件作為執政能力建設的首位，在應對理念、方式、體制機制等方面都有了積極轉變，制定了一系列政策措施，如 《廣州市突發公共事件總體應急預案》 《廣州市突發事件危險源和危險區域管理規定》 《廣州市突發事件預警信息發布管理規定》等。針對重大突發公共事件應對，廣州市加強頂層設計，制定發展規劃。這些都充分體現了廣州市對突發公共事件的高度重視。

2.集中一切力量處置重大突發公共事件

以2008年雪災為例，超40萬人員滯留廣州火車站，1月23日至2月5日，廣州市政府共投入解放軍、武警官兵和公安民警等各種春運安全保衛力量27.3萬人次，其中警力16.8萬人次。[4]再如，2019年末，新冠疫情極度考驗廣州的治理能力，廣州市立即反應，凝聚起眾志成城的防疫力量，市政府、發改委、公安、衛健等多個部門運用信息技術手段抗擊疫情，控制了疫情蔓延與發展。

3.始終牽掛人民的急難愁盼問題

重大突發公共事件如果不及時干預可能引發次生災害。重大突發公共事件發生后，廣州市政府第一時間響應，及時回應受災民眾的各種訴求，解決受災民眾的急難愁盼問題。例如，2008年雪災發生后，隨著火車晚點、寒冷與饑餓侵襲，滯留的旅客情緒不穩定，旅客與旅客之間、旅客與工作人員之間的矛盾加劇，廣州市組織大批公安民警與志愿者為旅客提供食品和飲用水，給滯留旅客提供幫助，讓旅客心情逐漸平復與恢復信心。

（二）不斷完善重大突發公共事件應急管理體制

1.優化應急預案體系

自2003年以來，廣州市不斷完善重大突發公共事件應急管理，制定了總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、重點企事業單位應急預案、重大活動應急預案等各級各類應急預案3萬多個，形成了覆蓋多層級、多領域的 “橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系。[5]

2.健全應急管理機構設置

縱觀廣州市重大突發公共事件應急管理實踐，面對重大突發公共事件，廣州市立即做出響應，成立跨部門協調領導小組、應急指揮中心、聯防聯控機制等。例如，在2019年新冠疫情中，廣州市迅速成立了疫情工作指揮部辦公室，有效整合醫療衛生、交通、教育、社會組織等多部門資源與力量，形成了統一指揮、分級負責的協調機制。

3.推動以應急管理制度規范化管理

自2003年以來，為深入推進應急管理法治化進程，廣州市不斷建立健全應急管理制度體系，出臺了 《廣州市貫徹落實〈廣東省黨政領導干部安全生產責任制實施細則〉的工作措施》 《廣州市危險化學品安全管理規定》，制定修訂了 《廣州市煙花爆竹安全管理規定》 《廣州市安全風險分級管控實施細則 （試行）》等約60部應急管理相關黨內法規、地方性法規、政府規章、行政規范性文件。[6]

（三）充分發揮社會主義制度優勢

1.堅持黨的集中統一領導

堅持黨的集中統一領導是我國國家治理體系的顯著優勢，[7]貫穿于重大突發公共事件應急管理各個環節。一是重大突發公共事件暴發時，廣州市迅速成立專項領導小組，協調突發公共事件應急處置過程中遇到的棘手又緊急的問題。例如，2019年末新冠疫情暴發后，廣州市迅速開展行動，成立新冠疫情應對領導小組、專家組、工作組、志愿服務組等，開展病情、治療轉歸、流行病學調查、病毒檢測等分析，為打贏疫情防控阻擊戰提供強大的政策研究、科研攻關智庫以及應急救援力量。二是堅持黨對軍隊的絕對領導。每一次重大突發公共事件暴發后，人民軍隊往往沖鋒在前，奔赴一線，較好地維護了社會的穩定與人民的生命健康與財產安全。例如，2008年雪災事件中，中央緊急調動4萬官兵奔赴廣州開展救援。

2.集中力量辦大事

習近平總書記指出：“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶”。[8]

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“打造共建共治共享的社會治理格局”。[9]這為進行應急社會動員提供了根本遵循和行動指南。例如，在新冠疫情防控中，截至2021年6月，廣州共發動志愿者超10萬人次，服務時長超50萬小時，協助開展核酸檢測與疫苗接種近350萬人次；黨員沖鋒在前，成立市直機關與國企黨員突擊隊共124支，協助開展核酸檢測、志愿服務等，累計近2萬人次。[10]

3.科技賦能應急管理智慧化

信息技術為突發公共事件預防預警、應急處置、善后恢復等各個環節提供了技術支撐，提高突發公共事件應急管理智慧化水平。依托大數據、物聯網、云計算、人工智能、5G等新一代信息技術，廣州市充分整合資源，構建集自然災害、安全生產等多領域為一體的應急管理綜合應用平臺，推動各級各類應急管理平臺信息共享，構建集統一指揮、快速響應、信息共享、可視化管理于一體的應急指揮平臺，大大提高了重大突發公共事件應急管理效能。[11]例如，在新冠疫情防控中，廣州市充分利用5G、云計算、大數據和AI等新技術進行流調分析、病毒檢測、疫苗研發、人臉識別、遠程會診、發布防疫信息等，為疫情防控提供了強有力的技術支撐。

三、結束語

改革開放以來，廣州市成功應對各類重大突發公共事件，最大限度保障了人民生命健康與財產安全，維護了經濟社會安全穩定，積累了不少應急管理經驗，為其他城市應急管理實踐提供了參考與借鑒。

參考文獻：

[1] 王有為.廣州市越秀區突發公共衛生事件防控研究[D].蘭州：蘭州大學，2017.

[2] 廣州市疾病預防控制中心.廣州市新冠肺炎疫情防控指揮辦醫療防治組關于印發 《廣州市機關、企事業單位新冠肺炎疫情常態化防控工作指引》和 《廣州市市民健康防護指引》的通知[EB/OL].[2020-06-09].https：//www.gzcdc.org.cn/news/view/4333.html.

[3] 趙云輝，王蕾，馮泰文，等.新冠疫情下政府差異化復工復產路徑研究[J].科研管理，2021，42（04）：191-200.

[4] 網易號.2008年春節，雪災下的廣州火車站，中央緊急調動4萬軍隊進行救援[EB/OL].[2023-02-24].https：//m.163.com/dy/article/HUBSK1QK0553RHO9.html.

[5] 廣州市人民政府.廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市應急管理第十四個五年規劃（2021—2025年）的通知（穗府辦 〔2021〕8號）[EB/OL].[2021-09-18].https：//www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/mpost_7798586.html.

[6] 同[5].

[7] 中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社，2019：8.

[8] 習近平談治國理政：第１卷[Ｍ].北京：外文出版社，2014：109.

[9] 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（001）.

[10] 10萬人次志愿服務50萬小時 廣州志愿力量撐起疫情防控第一線屏障[N].廣州日報，2021-06-04（002）.

[11] 同[5].