美國對華關系中的涉藏政策：基于美國亞太戰略的考察

摘 "要：美國對華關系中的涉藏政策是為其亞太戰略服務的，服從于其維持亞洲—太平洋霸權的深層次戰略邏輯。新中國成立后，美國接過英國制造的所謂“西藏問題”，將其打造成兼具地緣政治和意識形態雙重效用、對中國施加戰略壓力的工具。從地緣政治看，美國炒作所謂“西藏問題”，旨在從西側對作為陸海復合型國家的中國進行空間擠壓，同時利用印度的地緣政治觀使其在安全訴求上向美國靠攏。從意識形態看，美國企圖借助第十四世達賴和藏傳佛教的影響力動搖中國共產黨的合法性，抹黑中國國際形象，提升美國打壓中國的“道義正當性”。從特朗普到拜登時期，美國政府正抓緊為“后達賴時代”布局，以地緣安全、宗教和人權、水資源等問題為借口，將涉藏政策有機融入對華戰略競爭政策之中，使之成為“印太戰略”的重要組成部分。美國政府對達賴集團的資金援助大幅度提高，與“藏獨”分子及印度政府的三邊互動日益頻繁。鑒于美國對華關系中的涉藏政策呈現新趨勢，中國需加強系統應對。

關鍵詞：中美關系；美國；涉藏政策；地緣政治；意識形態；戰略競爭

中圖分類號：D822.371.2；D633 " "文獻標識碼：A " "文章編號：2096-3378（2024）01-0135-14

二戰結束后，作為域外國家的美國為了建立和維持亞太地區霸權地位，利用所謂“西藏問題”向中國施加地緣政治壓力，將印度捏合進平衡中國的政策框架，以及在國際舞臺上攻擊中國的政治制度和意識形態。2009年，中華人民共和國國務院新聞辦公室發布的《西藏民主改革50年》對所謂“西藏問題”進行了明確的批駁，指出這“根本不是什么民族問題、宗教問題和人權問題，而是西方反華勢力企圖遏制中國、分裂中國、妖魔化中國的問題”［ ］。2018年和2020年美國國會分別通過所謂“對等進入西藏法案”和“西藏政策及支持法案”，并由時任總統特朗普簽署成為“法律”。這意味著在美國將中國界定為“最大地緣政治對手”［ ］、著手推進“印太戰略”以重組地區秩序的背景下，美國政府和戰略界正圍繞所謂“西藏問題”發力。本文嘗試從美國維持亞洲—太平洋霸權的深層次戰略邏輯出發，考察其炒作所謂“西藏問題”的動機與目標，詳細梳理美國推行對華戰略競爭背景下的涉藏政策，以期對理解美國的行為邏輯以及如何更好地應對提供一定參考。

一、問題的提出

從特朗普政府開始，美國對華政策從接觸轉向競爭［ ］。2017年《美國國家安全戰略報告》聲稱：“中國尋求在印太地區取代美國，擴展國家主導型經濟模式的影響范圍，以有利于自己的方式重組地區秩序。”［ ］在此基礎上，美國國防部2019年推出的《印太戰略報告》妄稱：“國家間戰略競爭，主要內容是自由和壓迫性世界秩序圖景之間的地緣政治較量，是美國國家安全的首要關切。尤其是，中華人民共和國在中國共產黨領導下，正通過軍事現代化、影響力行動，以及經濟脅迫等方式尋求重組地區秩序。”［ ］拜登政府繼承、調整和發展了特朗普政府的對華政策。拜登政府的《美國印太戰略》文件在地緣政治競爭框架內充實了更多有關“多邊”制度和價值觀的內容。可見，美國對華戰略競爭有著明確的地緣政治重心（亞洲—太平洋），以及與之相匹配的政策框架（“印太戰略”）［ ］。綜合來看，美國“印太戰略”兼具地緣政治和意識形態雙重目標，包括重建地區權力平衡（即確保美國主導地位）、重組制度體系、強化“自由和開放”的價值觀等［ ］；實施手段既有對中國直接采取對抗行為（如發動“貿易戰”“科技戰”等），也包括在價值觀和共同利益的基礎上聯合盟友與伙伴共同行動。

戰略手段和目標需要“問題”作為支點來貫徹和實現，比如貿易、南海、東海、臺海和科技等。所謂“西藏問題”是美國將地緣政治和意識形態結合起來對中國施加壓力的重要載體，學術界對此已經展開了一些研究。有學者對特朗普和拜登時期美國涉藏政策進行了較為詳細的介紹，指出“美國對中國西藏事務的干涉總體呈現愈演愈烈的趨勢”［ ］。另有學者對美國國會涉藏立法的國內政治動因進行了研究，認為府會關系對立程度和涉藏議題熱度是影響美國國會涉藏立法的主要變量［ ］。中國社會科學院西藏智庫課題組以美國“2020年西藏政策及支持法案”為分析對象，指出其內容表述中的偏見與謬誤，揭露該法案背后掩蓋的邏輯錯誤與險惡用心［ ］。有研究指出，《紐約時報》建構的“虛擬西藏”成為美國全球戰略東移背景下平衡與遏制中國的“武器化”話語［ ］。還有研究基于法律和外交的復合視角梳理和審視美國的“涉藏立法”，揭示了“涉藏立法”行為及內容的非法性［ ］。

總體來看，現有成果尚未將美國涉藏政策置于其對華戰略競爭的整體框架中加以深入分析，因此對美國操弄所謂“西藏問題”的深層次動機、運作手段和未來趨勢的討論還不夠充分。本文第二部分將從美國亞洲—太平洋的秩序觀出發，結合盎格魯—撒克遜的地緣政治思想，分析所謂“西藏問題”如何產生，美國又是如何從英國手中繼承和發展了這一“話語框架”，將其打造為冷戰時期遏制中國的“武器”。第三部分將分析特朗普政府和拜登政府是如何加大對所謂“西藏問題”的介入并嘗試將其捏合進“印太戰略”。本文最后一部分對美國涉藏政策趨勢進行評估，并簡要分析中國應對之策。

二、美國操弄所謂“西藏問題”的戰略邏輯：思想淵源與歷史實踐

美國對所謂“西藏問題”的興趣與其建立亞洲—太平洋霸權的圖謀密不可分。從20世紀初開始，美國在亞洲—太平洋地區一直有兩個核心目標：第一，不允許該地區出現與美國并駕齊驅的強國［ ］；第二，致力于美國價值規范的傳播，構筑所謂“開放社會”，本質是確保美國可以從市場、政治制度、意識形態等各個層面，對該區域國家與社會實施干預［ ］。因此，美國亞太戰略的考量一直是地緣政治和意識形態的混合，兩者高度互補：前者是實現后者的前提，后者保證一旦有“強國”浮現，美國能夠構筑起穩固的聯盟體系來實施“離岸平衡”或直接對抗［ ］。在美國的這種戰略邏輯下，所謂“西藏問題”扮演著重要角色。

（一）“抗俄遏中”的地緣戰略思想與所謂“西藏問題”

所謂“西藏問題”要放到盎格魯—撒克遜人拓殖全球的地緣戰略中加以考慮。這是他們基于自己的地緣政治理論，為了對抗“心臟地帶國家”（即“抵抗俄羅斯”）和規鎖“陸海復合型國家”（即“阻遏中國”）而特意制造出來的“戰略武器”。19世紀末，美國經濟總量超越英國成為世界第一，阿爾弗雷德·賽爾·馬漢的學說為即將到來的“美國世紀”做了理論準備［ ］。馬漢將東亞—太平洋作為美國前進的主要方向，認為能影響該地區權勢平衡的主要力量是中國。對于中國，馬漢的地緣戰略構想區分了兩種情況：一種是如果中國沒有被有效組織起來，那么對海權國家最大的威脅就是俄羅斯。美國和英國需要與德國、日本等海上強國聯合起來，同俄羅斯（陸權）競爭以獲取優勢地位。馬漢認為印度在地緣政治上對海權非常重要：“印度在臨近程度和結構上都最適合于對中亞地區產生影響，也最適合于在俄羅斯前線延伸的漫長邊界線的兩端實施軍事行動。印度的陸地和中心受到阿富汗和喜馬拉雅山脈的保護，其兩翼被作為后方而棄置一邊，因為它們是無法攻破的，只要其海軍保持優勢。”［ ］

中國西藏地區由此進入盎格魯—撒克遜地緣學說的視野，被納入戰略實踐的“棋盤”。哈爾福德·麥金德在《歷史的地理樞紐》一書中指出了中國西藏地區的地緣價值：“這一屏障的功效，除掉撒哈拉沙漠和極地冰塊以外，在世界上或許是無與倫比的。”［ ］因此，英國將中國西藏視為保護印度安全的外圍屏障。由于清朝時期中國實力衰頹，英國并不認為印度會受到來自西藏方向的“安全威脅”。但是，從19世紀下半葉開始，在英俄角逐中亞的“大博弈”背景下，時任印度總督寇松勛爵認為“俄國人想在青藏高原立足”。1903年，英國軍官榮赫鵬率軍入侵西藏，英國人開始炮制出所謂“宗主權”概念，試圖將中國西藏在實質上納入英印的勢力范圍［ ］。

美國在這一時期對中國實施的是“門戶開放”政策，即維持列強在華勢力大致均衡，以使美國能夠共享其他列強在中國的利益［ ］。因此，美國政府對中國西藏的態度與英國不同，它能夠接受英國以阻止俄羅斯陸權擴張為由而在西藏攫取的特殊利益，但是不認同英國將中國西藏地區獨占為勢力范圍的計劃。1904年6月，在榮赫鵬即將攻入拉薩之際，美國國務卿海約翰指示美國駐英國大使約瑟夫·H.喬特提醒英國政府，英國實際上曾經多次承認中國對于西藏的主權：“美國認為西藏是中國的一部分，十分關注中國的領土完整，不能同意印度政府所謂中國對于西藏的主權只不過是‘法律上的虛構’，是‘政治上的矯飾’的說法”［ ］。

馬漢設想的另一種情況是中國將自身廣袤疆土和龐大人口組織起來。雖然馬漢認為如此巨大人口規模的中國被“唯一的精神所鼓舞”，創建高效的政治組織是難以想象的，但是他還是想象式地描述了“一個崛起的中國對于美國霸權圖謀的挑戰”［ ］。他認為要想規避這種“挑戰”，海權國家必須延遲中國建立有效政治組織的時間，直至使中國“最終接受西方的教化影響”。他聲稱，美國的對華政策如果能推進中國“在政治上的進一步分割，那也很可能是有益的，不僅有益于國家的內部管理，而且有益于世界范圍內的整體政治平衡”［17］。在這種邏輯下，美國以打“西藏牌”遏制中國，正符合馬漢的戰略意圖。

美國耶魯大學教授尼古拉斯·斯皮克曼的“邊緣地帶論”，更加凸顯了中國在美國全球戰略中的位置。斯皮克曼認為“心臟地帶”之所以能夠挑戰海權國家，原因在于邊緣地帶即西歐和中國的衰落，從歷史上看真正能夠對海權構成“致命威脅”的是強盛的邊緣地帶國家，比如法國、德國。它們是陸海復合型強國［ ］，既能向歐亞內陸即“心臟地帶”挺進，又能發展強大的海軍，動搖海權國家經略世界的根本。基于“邊緣地帶論”的構想，斯皮克曼在美日激戰正酣的1942年就提出，美國不能在戰爭中徹底摧毀日本，因為戰爭結束后，美國很快就會發現中國才是自己在該區域“最大的競爭對手”。他聲稱：“它的地緣位置將類似于美國之于中美洲。當中國變得強大，它在該區域的經濟滲透無疑將帶有政治含義。完全有可能設想有一天，這片水域將不再由英國、美國或日本的海上力量控制，而是由中國的空中力量控制。”［ ］可見，美國恐懼的不是真實的中國，而是其地緣戰略理論透鏡折射出來的自己。二戰結束后，中國共產黨以摧枯拉朽之勢，迅速贏得了解放戰爭的勝利。美國在思考如何與這樣一個中國打交道時，繼續將陸海復合的地緣位置作為重要切入點。

（二）冷戰時期美國對華戰略與涉藏政策實踐

二戰結束后，美國人接過了英國人制造的所謂“西藏問題”，將其與海權優勢相結合，成為冷戰時期美國從東西兩個方向對中國施加地緣政治和意識形態壓力的重要抓手。與馬漢所誣稱的“中國威脅”即龐大的資源基值和不同于美國的文明形態相呼應，美國駐印度代辦喬治·梅雷爾在1947年1月13日致信美國國務院，向其論證西藏兼具意識形態和地緣政治的雙重戰略重要性。梅雷爾聲稱，如果印度、緬甸、東南亞和中國等出現“敵對”政府，美國有了再次武裝介入亞洲事務的必要性，那么西藏將會成為很好的軍事基地，“可能是唯一可以進行空中和火箭發射行動的廣闊領土”。他妄稱，除了“軍事潛力”外，西藏的意識形態地位也非常重要：鑒于藏傳佛教的存在，控制西藏“可能會抵消共產主義活動在亞洲許多地區的影響，因為達賴喇嘛的影響力延伸到西藏邊界以外的追隨者”［ ］。時任美國代理國務卿迪安·艾奇遜在給梅雷爾的復信中質疑了中國西藏的“軍事價值”［ ］。

但是，隨著共產黨軍隊在解放戰爭中占據優勢，制定美國外交戰略的核心人物們開始調整涉藏政策。1949年7月2日，美國駐印度大使亨德森在給國務卿的電報中寫道：“（a）隨著共產主義中國的勝利，西藏對于亞洲非中國部分的重要性在上升；因此我們如果在拉薩有自己的觀察員將會握有優勢；（b）按照我們的觀點，美國不能繼續忽視這個將會在未來亞洲事務上扮演更加重要角色的地區的人民；（c）如果我們的觀察員以合適的方式成功地為我們在西藏人中建立友好情感的話，將會是極其有用的；（d）如果我們想與西藏建立非正式關系，現在看起來是合適的時機，我們顯然不能通過無能的中國國民黨政府與西藏建立聯系，而且此時我們與其他政府（指共產黨）也沒有聯系。如果我們與對中國實現有效控制的政府建立聯系，那么事情將會變得更加困難。”［ ］同日，艾奇遜給亨德森復電表示：“國務院正在評估美國涉藏政策，達成共識后會通知您結果。”［ ］

1950年2月14日，《中蘇友好同盟互助條約》正式簽訂。美國在中蘇之間植入“楔子”的計劃失敗，美國的涉藏政策也出現了重大轉變。朝鮮戰爭爆發后，杜魯門發表聲明稱：“我已經命令第七艦隊阻止任何對臺灣地區的攻擊。”［ ］東線形勢的變化讓美國和印度更加迫切考慮如何利用西藏做文章。7月15日，亨德森向國務院報告稱：“印度已經交付了西藏人所需要的全部武器（但是沒有提供更多），后者表示滿意。我們同時得知印度在江孜的軍事訓練團得到了加強。”亨德森向西藏反動上層的代表表示：“美國政府已經……原則上準備提供援助，大使館接到指示要獲取具體需求的細節，討論交貨的方法和路線等。”［ ］

10月6日，昌都戰役打響，24日昌都解放，25日志愿軍發起了抗美援朝的第一場戰役，這些事件發生的時間點說明中國也充分考慮了安全形勢的東西聯動特征。1951年5月23日，中國中央人民政府和西藏地方政府經過認真協商和充分討論，在北京簽訂了《十七條協議》。《十七條協議》的簽訂，宣告西藏的和平解放。在此之后，美國仍然不斷鼓動第十四世達賴公開否認和撕毀《十七條協議》，以便美國在國際上制造所謂“西藏問題”，利用達賴的宗教影響力和西藏的地緣位置，破壞中國穩定形勢，擾亂中印關系。美國方面聲稱：“我們把西藏政府否決協議看成是美國援助的首要也是最重要的前提，這也是喚醒印度危險在即的前提。”［ ］

1959年，十四世達賴集團武裝叛國，解放軍很快平息叛亂，順利推進民主改革。美國利用西藏軍事地緣價值擾亂中國的企圖破滅［ ］。但是由于印度繼承了英國的地緣安全觀，試圖將西藏作為中印之間的所謂“緩沖地帶”［ ］，這給美國利用所謂“西藏問題”擴大在南亞和印度洋的影響力，從西面制衡中國提供了“動力”。美國不斷教唆印度在所謂“西藏問題”上“承擔更大責任”，并向在臺灣的蔣介石當局施加壓力，企圖在東西兩線同時制造地緣政治麻煩。1959年4月2日，美國國務卿克里斯蒂安·赫脫給在臺灣地區的“代表”發電報稱：“事情現在進展順利，印度公眾輿論迫使尼赫魯和印度政府采取了更加直截了當的立場以支持西藏抵抗”，臺灣方面“現在能做的最有用的貢獻是重申并闡明關于西藏自決的承諾”［ ］。

美國支持達賴集團的另一行徑是訓練其政治和國際傳播能力，用來抹黑中國國際形象。美國方面非常清楚，當中國政府通過徹底鏟除農奴制、發展生產帶來西藏繁榮和贏得民眾衷心擁護后，美國和達賴集團所有的無理指控都會不攻自破。因此，他們需要重塑達賴集團的“形象”，把所謂“西藏問題”與冷戰意識形態對抗相結合，打著“自由”和“人權”的名義美化達賴集團分裂國家的行徑，從而抬升“西藏牌”的戰略價值。擔任過美國駐聯合國代表團副代表和執行主任的歐內斯特·A.格羅斯，在1959年成為第十四世達賴的顧問和游說代表。他教唆達賴集團建立所謂“海外辦事機構”，聲稱這樣可以保持“藏獨”勢力在政治層面的熱度。1964年，所謂“西藏辦事處”在紐約和日內瓦設立，前者是聯合國總部所在地，后者為國際難民和人權活動中心。這種炒作行徑推動了分裂分子的政治鼓動和意識形態宣傳，而辦事處的設立與運行均得到了美國政府的指導與資金支持［ ］。1964年在對中央情報局（CIA）的西藏行動進行評估時，美國國務院聲稱：“CIA的西藏活動包括政治行動、宣傳和準軍事活動。現階段項目的目標是保持西藏自治這樣一個政治概念在西藏和國際社會，尤其是印度仍然處于活躍狀態，在中國內部建立抵制可能的政治發展的能力。”［ ］

從所謂“西藏問題”產生和延續的歷史看，英美對中國西藏的興趣根植于他們維持世界霸權的需要。在英國霸權時代，中國西藏地區被視為阻止“心臟地帶國家”威脅英屬印度、南下印度洋的屏障。二戰結束后，美國接手并加大力度炒作所謂“西藏問題”，以滿足“反華（地緣政治）反共（意識形態）”的需要。前者是指將所謂“西藏問題”與臺灣問題、美日同盟等相結合，方便美國從東西兩個方向給中國施加戰略壓力，甚至分裂中國。所謂“西藏問題”的存在使印度在安全需要上向美國靠攏，進而阻止中國的影響力向南亞和印度洋輻射。后者是指美國利用第十四世達賴攻擊中國的宗教和人權政策，試圖在中國國內制造不穩定，在國際舞臺上抹黑中國形象。總之，所謂“西藏問題”是美國將地緣政治與意識形態結合起來，企圖達到馬漢等美國戰略家所設想的“平衡中國權勢”，以維持美國在亞洲—太平洋霸權的重要工具。美國從尼克松政府之后開始實施對華接觸戰略，但仍然將“西藏牌”握在手里。從特朗普開始，美國將中國確立為所謂“主要威脅”，所謂“西藏問題”開始在美國對華戰略競爭中扮演著重要角色。

三、美國對華戰略競爭中涉藏政策的演進：從特朗普政府到拜登政府

近年來，美國基于自身的亞太秩序觀認為“一個日益強大的中國已經威脅到了地區力量平衡”，提出所謂“印太戰略”作為其亞太戰略的新版本。美國操弄所謂“西藏問題”的戰略邏輯再次凸顯，并在其中添加了新的內容。美國不少政府官員和政策研究者不遺余力運籌如何更好地利用“西藏牌”，激發其地緣政治和意識形態價值，涉藏政策正在被全面融入對華戰略競爭中。美國國會推出的所謂“西藏政策及支持法案”等“法律”文件，成為所謂“西藏問題”在國際輿論場上發酵的重要推手，是聚合“藏獨”分子、戰略研究學者和行政官員的樞紐。特朗普政府側重將所謂“西藏問題”與“印太戰略”掛鉤。拜登政府則側重搞聯盟政治和“價值觀外交”，其涉藏政策的內容更加繁雜、策略更加多樣。

（一）特朗普政府：所謂“西藏問題”成為推行“印太戰略”的重要載體

2021年1月，任期即將結束的特朗普政府提前解密了有30年保密期的《美國印太戰略框架》。該報告聲稱：“因為政治和經濟體制的本質及目標不同，中美之間的戰略競爭會長期持續，一個強大的、與觀念相同國家合作的印度是制衡中國的重要力量。”該報告聲稱，“印太戰略”的重要目標包括：確保印度在安全問題上偏好的合作伙伴是美國；兩國合作對于確保海洋安全和制衡中國在南亞及東南亞等地區的影響力至關重要；確保印度在南亞保持優勢地位，在維護印度洋安全上占據領導位置；與東南亞國家加強接觸，擴大它們與美國盟友及伙伴的經濟和防務合作；美國與伙伴合作共同抵制“中國使用隱蔽或脅迫力量削弱其他國家主權的行動”。

特朗普政府認為所謂“西藏問題”與“印太戰略”上述目標的適配度非常高，故不遺余力地進行宣傳炒作。

首先，其認為可以增加中國維護國內和邊境穩定的成本，牽制中國發展，消耗中國實力。曾經在小布什政府時期擔任國家安全委員會總統特別助理和亞洲事務資深主管，現為戰略和國際研究中心亞洲資深副主席的邁克爾·格林妄稱，“藏傳佛教對中國共產黨意識形態合法性構成了挑戰”［ ］。特朗普的中國問題專家白邦瑞將臺灣、西藏和新疆地區的“分離主義者”列為中國的“七大恐懼”之一，認為中國不會用軍事手段解決這些問題，而是擅長使用“政治戰”的方式塑造一種情勢，使得其他國家覺得對中國讓步是明智的，比如中國可能要求印度驅逐第十四世達賴在達蘭薩拉的所謂“西藏流亡政府”，讓美國停止對達賴集團的經濟資助，要求美國停止對臺軍售等［ ］。因此，白邦瑞聲稱，在中國不斷削弱這些“牌”的戰略價值的背景下，特朗普政府應該主動利用“一個中國政策”與臺灣當局、第十四世達賴和所謂“西藏流亡政府”、中印邊界分歧、韓國導彈防御系統和南海等問題與中國競爭，并在博弈游戲中重塑它們的功效，增加美國達成戰略訴求的籌碼［ ］。

其次，其認為可以對沖中國的“一帶一路”倡議。2017年，特朗普的高級戰略顧問斯蒂芬·班農在日本演講時，曾經用盎格魯—撒克遜地緣政治學說表達了美國對華鷹派所理解的“一帶一路”倡議。他誣稱：“19世紀和20世紀有三個偉大的地緣政治理論，它們塑造了19世紀和20世紀。中國‘一帶一路’的大膽之處在于把三個地緣政治因素結合在一起，組成一個完整的計劃。它結合了麥金德關于誰控制了中亞腹地，誰就控制了世界島；誰控制了世界島，誰就控制了世界的理論。……‘絲綢之路’的擴張是要把中亞這些重要的國家聯系在一起，用重商主義的市場模式真正把伊斯蘭教政治統一到一個市場中去……‘一帶’是馬漢理論的產物，這也是大英帝國和后來美國戰略計劃的基礎，就是把沿途的主要港口都連接起來。”［ ］這種基于狹隘地緣政治學說對中國“一帶一路”倡議的曲解，也產生了對涉藏問題的擴散效應。

最后，其認為是抑制中國影響力空間擴散的關鍵一環。在“印太戰略”視野中，美國可以利用所謂“西藏問題”與印度、東南亞和西歐盟友及伙伴加強協調，從而在中國東（臺海）、南（南海、印度洋和水資源）、西（“西藏問題”和中印邊界沖突）等方向都獲得提升戰略影響力的“爆破點”。《美國印太戰略框架》在談到如何支持印度時，將中印邊界分歧與水資源捆綁在一起，聲稱“通過外交、軍事和情報渠道為印度提供幫助，解決陸地挑戰”［ ］。美國還嘗試將所謂“西藏問題”與臺灣問題結合起來，企圖通過“東西聯動”施壓中國。美國前外交官員帕特里克·孟迪斯等人評論說：“作為印太戰略的一部分，特朗普總統在2020年12月簽署了‘西藏政策及支持法案’和‘臺灣再保證法案’。當特朗普白宮在2021年1月公布了《美國印太戰略框架》的解密版本后，這些法案的意圖已經清楚”，“通過這些立法，華盛頓向中國傳遞了一個幾乎不加掩飾的信號，即美國正嘗試在一種更廣闊的印太計劃之下，將西藏和臺灣問題與美印關系捆綁在一起”［ ］。

基于上述考慮，美國政府顯著加大了對達賴集團的支持：

第一，加強涉藏“立法”，試圖用國內法為“以藏遏華”提供法理依據。2019年9月，民主黨眾議員、美國國會及行政當局中國委員會主席吉姆·麥克高文提出所謂“西藏政策及支持法案”。2020年12月，該法案在參眾兩院獲得通過，經特朗普簽署生效。該法案是對2002年所謂“西藏政策法”的修訂與強化。與2002年的版本相比，所謂“西藏政策及支持法案”從立法層面承認了所謂“西藏流亡政府”，聲稱需要通過“多邊主義”的渠道來推動中國中央政府與第十四世達賴及其代表或所謂“西藏流亡政府”無條件對話；聲稱因為藏傳佛教在中國、不丹、尼泊爾、蒙古、印度、俄羅斯和美國都有影響力，因此美國需要尋求建立國際外交聯盟來阻止中國政府“插手”第十四世達賴的轉世問題。該法案還將水資源作為美國介入和炒作所謂“西藏問題”的重要切入點，鼓動建立新的或利用已有的地區框架，如“湄公河下游倡議”等，推動跨境河流相關國家合作，共同提高青藏高原水資源利用和開發的所謂“透明性”、污染治理能力和信息共享水平等［ ］。

第二，向達賴集團注入大量資金。在中國崛起的大背景下，達賴集團的“國際活動空間”日益萎縮，資金受限，已然是窮途末路。印度有關媒體聲稱：“根據印度政府的數據，過去7年時間在印度的‘藏族難民’數量下降了44%。從2011年的15萬人下降至8萬5千人。”［ ］特朗普上臺后，美國顯著提高了對達賴集團的資助，企圖幫助其穩固“基本盤”。2018財年美國政府預算撥款1 700萬美元，加上獎學金、國務院相關項目費用等，達賴集團該年獲得了美國約3 000萬美元的資助［ ］。相比之下，美國2015年度撥款只有約300萬美元，2016年約為600萬美元［ ］。

下面，本文以所謂“西藏基金”為例對美國的“援助”與資金流向做簡要分析（詳見表1）。所謂“西藏基金”在1981年成立于美國紐約市，在達賴集團的分裂活動中扮演著重要角色。表1中至少有三點值得關注：第一，美國聯邦政府的撥款占所謂“西藏基金”每年經費的90%左右。從這個角度說，美國的資金支持是海外“藏獨”活動得以持續的經濟基礎，美國始終把“西藏牌”攥在自己手中，所謂“西藏問題”歸根結底就是“美國問題”。第二，美國對所謂“西藏基金”的支持度與其對華政策密切相關。在奧巴馬的第一任期，美國總體對華政策是“適應”，因此對所謂“西藏基金”的支持保持穩定甚至略有下降。但是在奧巴馬的第二任期，美國開始實施“亞太再平衡戰略”，對所謂“西藏基金”的資金支持呈現上升態勢。特朗普上臺后，將中國正式確定為“美國最大的地緣政治挑戰對手”，對所謂“西藏基金”的資金輸入水漲船高，其中2019年的撥款達到高峰。第三，從2016年開始，所謂“西藏基金”開始加大對“社區發展”的投入，以應對達蘭薩拉的人口流失和凝聚力下降等問題，企圖鞏固達賴集團的“基地”。

（二）拜登政府：對所謂“西藏問題”的操弄更加系統和具體

特朗普政府開始重塑冷戰后美國的對華政策，有意識地將所謂“西藏問題”融入“印太戰略”。但是，特朗普政府更傾向基于硬實力的雙邊對抗，具體涉藏政策推進得較晚。比如，美國國務院“西藏問題特別協調員”從2017年1月開始一直處于空缺狀態，蓬佩奧在2020年10月份才任命時任民主、人權和勞工局助理國務卿羅伯特·德斯特羅擔任此職位。拜登政府上臺后，繼承了特朗普時期“印太戰略”的核心邏輯，加大了對西藏事務的干預力度。美國民主黨擅長多邊協調和“價值觀外交”的特點顯示了出來，所謂“西藏問題”成為美國對華戰略競爭的重要組成部分。

第一，拜登政府在國內政策和人事安排上圍繞所謂“西藏問題”采取了一系列行動。2021年3月，美國國務院發布的《2020年度國別人權報告》在所謂“西藏地位”問題上，措辭出現了一個重大變化，即刪除了美國承認“西藏自治區是中華人民共和國一部分”的表述［ ］。2021年12月，印度裔外交官烏茲拉·澤亞被布林肯任命為所謂“西藏問題特別協調員”，加上2022年1月任命的“國際宗教自由事務無任所大使”拉沙德·侯賽因，美國國務院目前至少有兩名印度裔高級官員處理涉藏事務，意圖方便與印度溝通與協調立場。澤亞宣稱自己上任后的主要任務包括：推動中國中央政府與第十四世達賴或其代表進行無條件對話，處理所謂西藏“人權問題”，以及關注第十四世達賴的轉世問題等［ ］。侯賽因在參議院聽證會上將中國作為所謂“重點批評對象”，聲稱西藏和新疆將會是自己工作的重點內容［ ］。

第二，在與中國的外交對話中，拜登政府從人權和宗教等角度切入所謂“西藏問題”，將其與新疆、香港和臺灣捆綁在一起，明顯表現出從東西兩個方向對中國加強壓力的意圖。2021年3月，布林肯在中美阿拉斯加會談上聲稱，中美在很多問題上存在“根本不同”，“包括中國在新疆、香港、西藏以及越來越多的針對臺灣的行動，以及中國在網絡空間的行為”［ ］。美國駐華大使館發布的紀要聲稱，2021年11月在與習近平主席的視頻會議中，“拜登總統強調，美國將繼續維護其利益和價值觀，并且同我們的盟友和伙伴一起，確保21世紀的規則能夠促進一個自由、開放、公平的國際體系”，“拜登總統就中華人民共和國在新疆、西藏和香港，以及在更廣泛的人權方面的做法提出了關切”［ ］。2023年11月，在中美元首會晤中，拜登繼續對所謂“中國（包括新疆、西藏和香港）發生的侵犯人權行為表示關切”［ ］。

第三，美國政府與達賴集團的關鍵人物頻繁互動。2021年7月，布林肯訪問印度期間會見了第十四世達賴的代表，預示著美國、印度和“藏獨”勢力正為應對“后達賴時代”的各種問題加強勾連。2022年4月21日，美國參議院多數黨領袖查爾斯·舒默的國家安全顧問麥克·奎肯、參議院外交關系委員會資深顧問邁克爾·謝夫、駐印度使館參贊格雷厄姆·邁耶等，到達蘭薩拉與“西藏流亡政府”的頭目邊巴次仁見面［ ］。2022年4月22日至5月12日，邊巴次仁在德國、美國和加拿大竄訪，其中最重要的是其美國之行。時任美國眾議院議長南希·佩洛西、庫特·坎貝爾、澤亞、侯賽因等與其見面。“藏獨”分子在美國賣力鼓噪宣傳，說明達賴集團正試圖抓住美國開展對華戰略競爭的契機，與美國一些學者、智庫、社會組織和議員加強合作，突出所謂“西藏問題”的重要性和價值，企圖爭取更多的援助和支持。此外，邊巴次仁與在美國訪問的捷克外長楊·利帕夫斯基見面，并在推特上進行互動，因此不排除美國為了進一步激發“西藏牌”的效用，推動某些國家在涉藏政策上采取挑戰中國底線的做法。2022年5月，在拜登出訪韓國、日本的同時，澤亞率團抵達印度。5月18日，澤亞前往達蘭薩拉與第十四世達賴見面。澤亞的行程是對美國涉藏政策的進一步落實，與拜登的行程形成東西呼應。著眼面向“后達賴時代”，美國政府可能會更加頻繁和密切地介入達賴集團的內部事務，以保持“西藏牌”的戰略價值。

四、趨勢與應對

自和平解放與民主改革以來，西藏發生了翻天覆地的變化，取得了巨大成就。當下，西藏各族人民正與全國人民一道，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，為創造更加幸福美好的生活而奮斗。但是達賴集團和國際上反華反共勢力相互勾結，試圖對中華民族偉大復興設置障礙。我國需要在美國維護亞洲—太平洋霸權的地緣戰略中研判其涉藏政策態勢。

第一，美國不會輕易放棄“西藏牌”，將繼續榨取達賴集團的利用價值。美國里根總統基金會暨研究所發布的2023年度《國防調查》發現，51%的美國人將中國視為“最大威脅”；相比之下，只有24%的美國人對俄羅斯持這一看法［ ］。在可預見的未來，美國會繼續將中國鎖定為所謂“最大的競爭對手”，達賴集團仍然是美國用于動員國內和盟友支持以及給中國制造麻煩的一張牌。2023年11月，美國眾議院外交事務委員會通過的所謂“法案”，聲稱美國從來沒有承認過“西藏自古以來是中國的一部分”，企圖繼續為達賴集團造勢［ ］。

第二，美國2024年大選結果將會影響其涉藏政策。美國民主黨和共和黨在意識形態和政策偏好上存在較大差異，立法分支和行政分支的政黨輪替會給其對外政策帶來變化［ ］。民主黨傾向“多邊主義”和“價值觀外交”，重視盟友與伙伴的支持。共和黨更傾向權力政治，偏好單邊行動，因此往往會完成美國外交戰略的重大轉型，在處理國家間關系時更多地從地緣政治和實力對比出發。如果特朗普或其他共和黨候選人贏得大選，美國在對華關系中可能會采取更加激進和冒險的涉藏政策。

第三，美國政府正投入資源扶持達賴集團適應數字時代信息收集和傳播的需要。2023年，美國國務院民主、人權和勞工局發布了所謂“支持西藏組織提高基本自由、人權和宗教自由”的公開招標項目，資助上限為300萬美元。該項目聲稱，目標是“建立一個可持續的民間社會組織平臺”，在亞洲建立實體前哨，協調和提供有關所謂促進“西藏人權”以及打擊所謂中國“虛假信息”方面的專業知識［ ］。可以預見，在人工智能和社交媒體時代，圍繞所謂“西藏問題”的國際輿論斗爭將會越來越激烈。

面對美國的涉藏政策，中國可以從以下幾個方面予以戰略性應對。首先，持續鑄牢中華民族共同體意識。2021年7月，習近平總書記在西藏考察時強調：“要加強民族交往交流交融，不斷增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，打牢民族團結的思想基礎。”［ ］其次，做好網絡輿論工作。網絡已經成為全球信息流動的主要渠道。美國和達賴集團始終在與我爭奪網絡敘事主導權。我們要講好西藏故事，充分利用境內外社交平臺發出正面聲音，提升國際涉藏議題話語權，有效破解應對達賴去世轉世問題上美國、印度、加拿大等國家可能聯手制造對我國不利的國際輿論［ ］。最后，敢于和善于斗爭。所謂“西藏問題”關乎我國領土主權和民族尊嚴，對于美國的涉藏政策，要敢于和善于斗爭。一是團結世界上絕大多數國家，爭取它們的輿論支持。二是統籌我國東西兩個方向的安全形勢，破除美國“東西聯動”制造麻煩的企圖。三是在中華民族偉大復興的歷史進程中看待所謂“西藏問題”，堅定戰略自信。對美國而言，應該認識到大國競爭解決不了中美兩國和世界面臨的問題，中美各自的成功是彼此的機遇。“西藏牌”的利用價值將會隨著中國的日益強大而日漸萎縮，人為制造出來的所謂“西藏問題”終將消弭于無形。

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責任編輯：林華山