積極落實行為監管新規，加強銀行行為治理

張衛清

2023年10月，中央金融工作會議強調，要強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管“五大監管”，金監總局等部門發聲表態，傳遞出貫徹落實行為監管新規的重要信號。近年來，監管行政處罰違法違規行為數量、金額仍在上升，暴露出銀行行為管理制度存在著諸多缺陷。隨著行為監管內涵擴大和力度加大，積極應對行為監管新規，主動加快行為風險治理體系建設，提高業務穩健開展內生動力，提升消費者權益保護外生合力，是當前銀行機構的重要課題之一。

一、新時代背景下，我國行為監管內涵不斷深化

1995年，英國經濟學家邁克·泰勒提出“雙峰”監管理念，即通過審慎監管來維護金融機構經營和金融體系的穩定，通過行為監管來糾正金融機構的機會主義行為，保護金融參與者利益。2008年，全球金融危機之后，澳大利亞、荷蘭采取“雙峰”監管模式，使其金融體系穩步恢復。各國金融監管改革將實施“雙峰”監管作為重要方向。我國在適度借鑒國際經驗的基礎上，完善審慎監管和行為監管體系，形成了符合中國基本國情的獨立的行為監管模式。

（一）黨的領導賦予行為監管高度的政治性和人民性

行為監管作為監管新模式，既要滿足人民群眾多樣化的金融需求，更需要在金融服務實體經濟、助力制造業高質量發展、支持鄉村振興等重點領域以及金融消費者權益保護領域，體現金融為民理念和維護金融市場穩定的重要作用，充分彰顯了政治性和人民性。

（二）中國國情發展賦予行為監管高度的中國特色

次貸危機后，國際上以強化行為監管作為改革方向，紛紛確立了各自的監管模式。例如：英國和美國針對審慎監管與行為監管嚴重失衡的問題，設立了專職、獨立的行為監管機構；新加坡和中國香港零售客戶市場規模較小，更重視金融監管效率，則利用金融消保體系建設來輔助行為監管。我國重構了由金監總局獨立承擔行為監管職責、央行主要負責宏觀審慎監管、金監總局和證監會實施各自領域微觀審慎監管的組織框架，從根本上明晰了機構監管和功能監管、宏觀監管和微觀監管、審慎監管和行為監管之間的關系。

（三）行為監管始于消保范圍，更廣于消保范圍

從狹義上看，行為監管是對金融機構全部經營行為的監管，包含零售交易行為、對公交易行為以及同業批發業務行為，還包括銷售及欺詐、信息披露、個人信息保護等消保行為；從廣義上看，行為監管是針對從事金融活動的機構和個人的行為和業務實施的監管，既包括持牌經營的合法機構，也包括無牌經營的非法機構。

二、實踐探索中，我國銀行業行為監管穩步推進

（一）行為監管的規章制定與監管實踐先行，為后續立法奠定良好基礎

一是總體要求提出，行為監管工作起步。2015年，國家出臺《關于印發簡政放權放管結合優化服務工作方案的通知》，要求按照監管規則制定與分開、審慎監管與行為監管分開等原則優化監管流程和資源配置。2018年，《關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》要求突出功能監管和行為監管，形成監管合力。

二是人事并舉，細分領域制度逐步建立。針對經營主體，《銀行業金融機構從業人員行為管理指引》《董事監事履職評價管理辦法》《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》等文件分別對從業人員、董事監事、高管人員、大股東四個主體的行為規范提出具體要求；針對消費者群體，2022年，《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法》要求規范產品設計、銷售信披、宣傳教育等經營行為，嚴格執行行為監管；針對業務活動，2020年，《理財公司理財產品銷售管理暫行規定》明確理財產品銷售行為監管。

三是充分醞釀，監管立法出臺在即。2022年11月，《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》公布，擬將行為監管正式引入銀行業監管領域，明確行為監管規則，為行為監管提供法律支持。

（二）監管方式逐步從單一的審慎監管向審慎監管和行為監管并重轉變

一是嚴肅性和時效性兼顧，檢查領域的行為監管進一步加強。2015年，銀監會實行現場檢查與機構監管職責分離，設立現場檢查組織架構，同步實施以指標數據為主的非現場監管與以行為為主的現場檢查，同時啟用審批手續更為簡便的現場核查手段，提高其對疑點違規行為的查處效率。

二是結果和過程并舉，數字化領域的行為監管進一步深化。銀監會研發EAST智能監管系統，可逐筆分析銀行交易信息，判斷銀行行為、貸款資金流向等是否違規。2023年，“一表通”試點工作的啟動，使銀行交易信息監測的頻率提至T+1日，可實現跨地區信息共享，夯實行為監管技術保障。

三是風險和程度并重，處罰領域的行為監管進一步推進。行政處罰認定的行為考量因素增加，除實質性風險外，監管部門還要考慮違規行為發生的次數和嚴重程度，對屢查屢犯的違規行為予以重罰，即使沒有產生風險或損失，也可針對已實施的違規動作進行問責。

（三）兩次全國性金融會議促進監管變革加速，行為監管呼之即出

2017年7月，全國金融工作會議指出要“加強功能監管，更加重視行為監管”，這是我國首次在高規格會議層面引入行為監管概念。2023年3月，監管格局改革為“一行一局一會”，行為監管職責主要由金監總局承擔。2023年10月，中央金融工作會議強調“依法將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區”。由此，獨立的行為監管體系搭建完成。

三、問題查擺，銀行機構行為管理存在四大不足

（一）行為管理意識與行為風險不匹配

銀行經營行為包括公司治理、風險內控、銷售競爭、消保維權等所有領域活動。隨著銀行業務產品的不斷豐富和復雜化，金融消費者維權不可控影響因素增加，經營行為風險不確定性加大。而大部分銀行管理層和員工對行為監管內涵、重要性等理解不深，尚未深入開展行為管理研究。

（二）行為管理措施與業務發展不匹配

銀行行為管理分為內部員工行為管理和與外部消費者權益相關的服務行為管理。目前，員工行為管理已納入常態管理，但主要集中在員工資金交易、家庭財產、消費社交等社會行為信息的監測分析，而對于員工在經營活動各環節中可能存在的行為風險尚未建立完整的管理體系，防控措施仍較缺乏。與此形成反差的是，2020年至2023年，銀保監會行政處罰的銀行數量和問責人次平均增長率約為30%和40%，罰沒金額增幅放緩，2022年回落至10%以內，其反映出行政處罰由機構單罰轉為對機構和人員雙罰，管理失職、行為失范、侵犯消費者權益等行為問題逐步納入處罰內容。

（三）行為管理能力與金融消費者訴求不匹配

主要是對于與外部消費者權益相關的服務行為，雖然大部分銀行已建立產品服務、消保等管理制度，但出發點仍是銀行立場，而非消費者立場。由于考核機制不健全，金融糾紛千變萬化，服務行為管理與消費者需求差距甚大，信用卡業務投訴高企、亂收費、提前還貸處理不當等問題仍舊普遍存在。

（四）科學技術運用與行為信息特性不匹配

銀行經營行為節點多、數量大、分散廣、個體差別大，信息收集的難度大，依靠傳統方法較難及時發現異常行為信息。大部分機構沒有建立行為管理信息系統，未能將經營行為轉化為數據信息并開展分析，難以達到全面監測、精準識別、有效糾正行為風險的效果。

四、未來發展，銀行行為治理體系構建的四點建議

銀行經營行為管理自上而下涉及三會一層，由內而外影響企業形象，是銀行全面風險管理和綜合治理的組成部分。銀行應從戰略目標、組織架構、制度風控、科技手段、企業文化等方面著手，提升行為治理。

（一）聚焦頂層設計和文化引導，優化行為治理組織架構和責任體系

銀行應加強頂層設計，建立由黨委統一領導，股東、董事、監事、高管層、部門中層和基層員工各司其職的行為治理組織架構，明確責任分工，提升員工履職盡責的能力，創建良好治理環境；增強主體意識，股東、董事、監事著重增強制衡約束適當的公司治理意識，經營層著重增強合規經營的管理意識，基層員工著重增強守正篤實的執行意識，從而形成全員合力；打造文化品牌，將行為管理融入企業文化建設，再通過增強文化自信反哺行為管理，形成良性循環。

（二）突出經營活動全覆蓋，完善行為治理制度和風控體系建設

銀行應全面梳理經營活動并將其納入治理范疇，建立立體式全覆蓋的行為治理制度和風控體系。經營活動涵蓋范圍：一是全賬表科目活動，按照賬表對應科目、科目對應業務、業務對應產品和服務、產品和服務對應流程、流程對應員工行為的鏈式傳遞機制，確定活動范圍。二是全流程業務活動，包括業務需求提出、可行性分析、業務開展、后評估等前中后全部流程。三是全周期產品和全過程服務活動，包括產品服務的設計開發、定價管理、協議制定、營銷宣傳、信息披露、退出等環節。四是全類別人員活動，包括銀行的正式員工、勞務派遣員工八小時內外活動，并關注股東實控人、董事、監事等。

（三）依托數字化轉型和科技賦能，提升行為治理效率

銀行應拓展線上服務場景，提高數字化水平，以便記錄行為信息；建立與業務相匹配的自動化、智能化全量行為管理平臺，制定異常行為標準，確定行為風險監測指標，建立風險模型，創新管理工具，實施動態監測、自動化分析，實現對風險的早識別、早預警、早處置；圍繞員工行為信息流和服務行為業務流，實行“信息收集-監測識別-分析評估-核查確認-報告審批-糾偏整改-反饋評價”經營行為閉環管理；加強行為管理與內部審計、紀檢監察、巡視巡查之間的信息共享和流程整合，豐富管理抓手，突出常態化治理，打造可持續的一體化風險管控生態體系。

（四）秉承金融為民的理念，強化消費者權益保護

銀行應牢記“以客戶為中心”的服務理念，將消保工作擺在重要位置，真正從消費者權益角度出發，健全產品和服務流程，完善消費者權益保護審查、適當性管理、信息披露、宣傳教育、個人信息保護、內部考核等工作機制，構筑全方位的消保工作體系；加強事前審查預防、事中行為管控、事后多元化糾紛處置流程，開展分層次的員工培訓和消費者金融知識宣教活動，并定期評估復盤，以評促建，確保金融消費者享有知情權、自主選擇權、公平交易權、受教育權等權利。

（作者系會計師、經濟師；研究方向：金融研究；作者單位：溫州民商銀行）