權利貧困視角下城市困境兒童的福利權實現研究

摘 要：實地調查發現，城市困境兒童福利權在一定程度上得到了保障，但仍存在散居困境兒童基本生活保障不足、醫療救助政策覆蓋面窄、康復扶持發展不均衡、教育幫扶支持失衡等問題。城市困境兒童福利權實現受阻的主要原因是福利權貧困，具體表現為福利權實現程度較低、福利政策落實受阻、福利權缺乏穩定的法律保障。因此，應從福利權“脫貧”角度建立城市困境兒童福利權“脫貧”的社會保障制度，建立以平等價值為原則，以滿足兒童需要為目標，由多元福利供給主體分工配合，以兒童福利權實現為評估標準的城市困境兒童組合式普惠型福利制度，切實保障城市困境兒童福利權的實現。

關鍵詞：福利權；權利貧困；社會保障；困境兒童

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）02-0087-10

城市困境兒童的福利權實現問題長期備受關注，但其福利權實現仍存在不足。從我國的政策定義看，困境兒童包括：孤兒、監護人監護缺失的兒童（包括父母雙方長期服刑在押或強制戒毒的兒童；父母一方死亡或失蹤、另一方因上述原因無法履行撫養義務的兒童）；監護人無力履行監護職責的兒童（父母雙方重殘、重病的兒童，父母一方死亡、另一方因重殘或重病無力撫養的兒童）；重殘、重病及流浪兒童；其他需要幫助的兒童（受侵害或虐待的兒童、單親家庭兒童、失足未成年人、家庭生活困難的留守兒童）。[1-2]截至2022年，我國約有19.4萬名孤兒，其中集中供養孤兒約4.9萬人，社會散居孤兒約11萬人[3]，0—17歲貧困兒童數量約724萬人。[4]統計顯示，2021年0—15歲殘疾兒童約122萬人。[5]受多種因素的影響，困境兒童在照料和保護方面可能存在缺失，容易被傷害。[6]我國在困境兒童保障方面出臺了相關政策，在基本生活保障、醫療保障、教育保障等方面為困境兒童福利權實現提供了社會保障政策支持。但是現實中困境兒童的社會保障仍然存在一些問題，困境兒童福利權實現存在不足。本研究擬聚焦城市困境兒童福利權實現的現狀與問題，對J省四個城市——K市、Z市、Y市、H市進行調查，從福利權貧困角度討論困境兒童福利權實現的阻礙，并從優化社會保障政策角度提出建議。

一、理論框架與研究方法

（一） 理論框架

本研究的理論框架主要是兒童福利權理論。在社會保障領域，兒童權利的內涵聚焦為兒童福利權，這是兒童權利保障實現的核心。[7]在1989年第44屆聯合國大會上通過的《兒童權利公約》（以下簡稱《公約》）是國際上兒童權利保護方面內容最豐富、最全面、最具影響力的國際公約之一。《公約》規定，兒童應享有生命權、身份權、家庭成長權、受照料權、受撫養權、受監護權、表達自由權、隱私權、殘疾兒童特殊照料權、接受援助權、福利權、受教育權、參與權、文化權等[8]，包含了兒童在基本保健和福利方面的主要權利。

國內外學者對于福利權的定義還沒有達成一致意見。國外學者主要從宏觀層面界定福利權，認為其是獲得滿足基本生活的利益或服務的權利。[9]譬如，馬歇爾從福利保障的視角將社會權定義為“從少量的經濟福利與保障權利到分享社會發展成果，以及擁有按照當時社會普遍生活標準的文明生活的權利”[10]。國內學者側重從中觀和微觀層面將福利權與社會保障相聯系，將其界定為與福利獲得相關聯的權利。[11]在困境兒童福利權方面，國內外研究不多。國外學者通過研究兒童福利保障的具體表現發現，兒童福利權實現存在差異，國家、家庭、市場在兒童福利權實現中扮演重要角色，兒童福利權的實現程度也影響兒童的生存與發展。[12-13]國內學者主要在探討兒童保護制度等問題中涉及福利權[14-15]，研究聚焦于兒童最大限度存活與發展、享受健康與醫療保健服務、接受教育、獲得適當生活水準以及殘疾兒童特別照顧等內容。[16]

在福利權實現方面，權利貧困理論被用于解讀福利權實現的困境。既有研究從權利貧困的角度解釋了農民工群體、流動人口、失地農民等群體權利實現困境的原因。[17-19]權利貧困概念最早來源于阿馬蒂亞·森對于貧困問題的研究，他將貧困問題視為權利喪失和能力被剝奪的結果[20-21]，認為不能將貧困簡單歸結為經濟因素的影響，而是由權利貧困導致的。[22]權利貧困是指由于社會制度安排的缺陷而導致的權利實現障礙，表現為權利缺失、權利實現機制缺乏或運行不暢等。[23]在此基礎上，洪朝輝又結合社會排斥理論、社會剝奪理論和經典的社會權理論，系統研究了社會權貧困，并指出社會權利貧困是導致社會權實現障礙的主要原因，其主要表現為社會權利數量相對不足、獲取社會權利的機會和渠道不足以及現有權利沒有穩定和明確的法律保證。[24]權利貧困對于解讀福利權實現困境具有闡釋力。本文將立足權利貧困視角下的福利權貧困，討論困境兒童福利權實現的障礙性因素，豐富權利貧困理論研究的問題與樣本，為困境兒童的福利權實現提供另一種解釋路徑。

（二） 研究方法

本研究主要采用定性研究方法，以J省“適度普惠型兒童福利制度”試點城市——K市、Y市、Z市和H市為研究樣本，展開實地調查。基本研究思路是，通過考察在現行困境兒童保障制度下兒童福利權的實現狀況，探尋困境兒童保障制度在實際運行環節中存在的福利權貧困問題，從而在政策和實踐領域尋找其完善路徑。

為把握全國和J省困境兒童保障制度及實踐狀況，本文收集了相關政策文件與數據，主要包括：（1）全國性的困境兒童福利服務政策文件，主要發布單位有中共中央、國務院、民政部等；（2）J省的困境兒童福利服務政策文件，主要發布單位有民政廳和四個試點城市民政局衛生健康委員會（以下簡稱衛健委）、婦女聯合會（以下簡稱婦聯）、殘疾人聯合會（以下簡稱殘聯）、關心下一代工作委員會等；（3）政府部門發布的與兒童相關的統計數據。

本文還使用訪談法進行資料收集。團隊成員在項目主持人彭華民教授的帶領下，于2016年在J省“適度普惠型兒童福利制度建設”的四個試點城市進行訪談，并于2021年依托彭華民教授主持的“J省困境兒童社會政策量化評估研究”項目進行補充訪談。訪談對象主要包括政府部門工作人員、社區工作人員、從事兒童服務的社會組織工作人員、困境兒童及其照顧者（見表1和表2）。

針對訪談收集的資料，本文運用內容分析法和類別分析法對資料進行分析。根據類別分析法對訪談材料按照訪談對象所在城市、訪談類別（政府部門、社區、社會組織和個人）進行編碼分類①，以便于比較。根據內容分析法，本文對完成類別編碼的訪談資料進行開放式編碼，以便分析內容。在進行開放式編碼時，筆者對原始材料逐字逐句進行分析，對意思相近或談論內容相近的表述進行概括，形成具體的內容版塊（見表3）。在整理和呈現材料的操作上，有三點需要說明。第一，資料內容過多，僅展示部分訪談資料的開放式編碼。第二，在進行內容分析時，按照開放式編碼對訪談資料進行重新調整，一個人的訪談記錄可能因訪談回答涉及的內容不同而被放在不同的內容板塊中。第三，盡可能原封不動地引用被訪者的原話，只有在必要且不扭曲原意的情況下，才隱去重復的、無意義的、與主題無關的話語。

二、J省城市困境兒童福利權實現的現狀

要衡量城市困境兒童的福利權實現程度，應主要考察其接受政府和社會福利的情況。因此，本研究具體分析城市困境兒童接受福利的四個方面，即基本生活保障、醫療救助、康復扶持和教育幫扶的福利權實現狀況。

J省在2015年和2016年分別頒布了《關于完善困境兒童分類保障制度的意見》和《關于落實困境兒童分類保障制度有關問題的補充意見》等文件。這些文件從生活、醫療和救助等方面為全省包括留守兒童在內的約50萬困境兒童構建了社會保障支持網絡。②J省的四個試點城市在政策和實踐中著力保障困境兒童福利權的實現，但在基本生活保障、醫療救助、康復扶持和教育幫扶四個方面的福利權實現方面存在一定不足。

（一） 基本生活保障監管不足

在基本生活保障政策及其實施方面，四個試點城市的困境兒童基本生活保障主要依賴政府發放的困境兒童基本生活補貼。相關政策對困境兒童的基本生活補貼都有詳細規定，民政部采用了困境兒童基本生活保障的自然增長機制。③④⑤⑥⑦在具體實施上，困境兒童及困境家庭兒童的基本生活費用是單獨或者以家庭為單位建卡發放的，這在一定程度上保障了困境兒童的基本生活。

四個試點城市的機構養育孤兒的生活標準較高，兒童福利院的硬件設施等都由政府財政予以支持配備，因此機構養育孤兒的物質生活水平高于其他困境兒童。

（適度普惠型兒童福利制度試點以后）我們兒童福利院孩子的生活條件越來越好……院內孩子還是比較幸福的。雖然政府也有政策關注散居孤兒，但是他們的生活確實不如福利院的孩子。（K市福利機構工作人員J女士）

對于生活在家中的困境兒童來說，基本生活保障費用能夠在一定程度上幫助其解決基本生活問題，維持溫飽，但是一旦遇到其他需要經濟支持的情況，其就可能會面臨問題。

我孩子的錢（困境兒童基本生活補貼）只夠其平時的生活開支，小孩也不能生病或者有其他花費。小孩如果生病，錢肯定不夠用。假期中其他孩子參加的興趣班，我孩子沒錢參加。（Y市困境兒童DDW的父親）

另外，困境兒童基本生活補貼雖然以兒童的名義單獨或以其家庭為單位建卡發放，但基本上都由兒童的照料人或監護人支配，所以可能出現補貼沒有用到困境兒童身上的情況。由于缺乏有效監管，監護人容易擅自改變補貼用途，導致政府提供的基本生活保障不能落實。譬如，Y市困境家庭兒童LPT的母親是智力二級殘疾，其父親的精神狀態時好時壞，其平時由爺爺奶奶照顧。但由于其戶口與父母在一起，困境兒童的基本生活補貼只能發放到家庭賬戶上，由父母支配使用，其爺爺無法將該補貼用到孩子身上。盡管爺爺奶奶未必因此虧待兒童，但這件事仍顯現了補貼使用中的監管不足與風險。

我把這些錢（孩子母親的殘疾補貼、孩子父親的低保補貼和孩子的基本生活補助）全部給孩子的父母，用來解決他們自己的生活問題。小孩現在由我照顧，住在我這里。（孩子的生活費）都由我出，我現在還能種點田，錢還夠照顧他。（Y市困境家庭兒童LPT的爺爺）

總體而言，政府已經為困境兒童構建了比較完善的基本生活保障體系，也按照經濟發展水平實現了困境兒童基本生活保障標準的自然增長，困境兒童的基本生活得到了一定的保障。但在實施過程中，由于缺乏有效的監管手段，困境兒童基本生活保障補貼被照料者挪用現象時有發生，困境兒童的福利權保障存在一定的不確定性。

（二） 醫療救助的政策覆蓋面窄

在困境兒童的醫療救助方面，四個試點城市主要聚焦于完善困境兒童的重大疾病醫療保障機制，幫助解決困境兒童因重病、大病而無力支付醫療費用的問題。試點開展以來，四個城市在重大疾病醫療救助的基礎上，拓展了困境兒童醫療救助的范圍和力度⑧⑨⑩???，為部分困境兒童提供了救助支持。例如，對于低保家庭或低保邊緣家庭中患有重病的兒童，當前政策能減輕因給其治療疾病帶來的家庭經濟壓力。比如Z市的困境兒童QGY患有再生障礙性貧血，在蘇州市兒童醫院接受了手術治療。在治療中通過兒童醫療保險、大病救助等方式解決了其近一半的醫療費用，讓這個家庭不至于因病致貧、因病返貧。

兒童大病醫療保險給予我們的幫助最大。去年（2015年）報銷費用20余萬元，解決了絕大部分的醫藥費。如果沒有大病醫療保險的幫助，我們將無法承受高額的醫藥費。孩子手術后（2014年8月）至今（2016年7月），已經花費了100多萬元。除此之外，紅十字會的大病補助一年也有8 000元。……報銷費用占全部醫藥費的一半以上。（Z市困境兒童QGY父親）

但是，困境兒童的醫療救助政策覆蓋面仍然以重病為主，存在覆蓋面窄的問題，主要表現在兩個方面。

第一，對一些在疾病治療上有特殊需要的困境兒童的政策支持有限。受報銷政策的限制，部分兒童治療疾病花銷中可報銷的額度較低。例如，只有在本地醫保定點醫院看病，報銷比例才會達到規定的最高水平。再如，一些住院床位費和進口藥品費用等不屬于報銷范疇。

比如H市的困境兒童WCE患有結核性胸膜炎，而當地無治療此類疾病的專門醫院，于是母親帶其去上海接受手術治療。盡管其有醫療保險，但相關的醫療救助政策規定，只有在本地醫保定點醫院的治療費用才能享受最高的報銷比例，非本地醫保定點醫院的治療費用報銷比例較低。因此，其治療費用自付部分較高，給家庭造成了較大的經濟負擔。

從前年（2014年）到去年（2015年）春節，孩子一直發燒，后來去醫院確診是結核性胸膜炎。直到去年（2015年）7月，孩子放假了，我才帶他去上海肺科醫院做了手術……醫藥費都是向別人借的。這幾年醫藥費一共花了十多萬元，家里一個月收入只有三四千元，還有老人要照顧，家里沒有多余的錢。他（小孩）有醫療保險，但是因為我們是在外地醫院看的，報銷不了多少，不到2萬元。（H市困境兒童WCE母親）

第二，部分困境兒童的照料者對于醫療救助政策了解不足，未獲得原本可得的醫療救助支持。當前的醫療保險制度能夠在支付醫院費用時，按照比例直接予以扣除，患者及其家庭只需要支付自付部分。只要是參加了社會醫療保險（城鎮居民基本醫療保險、兒童統籌醫療保險、新型農村合作醫療保險）的困境兒童都可以享受這種醫療救助政策。但是大病救助、慈善救助等救助金還需要困境兒童照料者自己申請。這也導致一些困境兒童家庭因為不了解政策而沒有獲得相應的醫療救助。

外孫患有先天性心臟病，他爸爸離婚以后連撫養費都沒給。孩子主要由我們（外公和外婆）和他媽媽照顧。（他媽媽）在廠里做會計，一個月的工資只有兩三千元，所以醫療費用都是我們出的。但是我們也沒什么錢，在給孩子治病這幾年一共花了十多萬元……我們有醫療保險，在支付醫藥費的時候按照報銷比例就扣掉了，具體的不清楚，好像有2萬元……我們不知道有大病救助這個政策，就只報銷了這個保險。（H市困境兒童ZZX外公）

總的來說，困境兒童醫療救助政策已經形成一個由社會醫療保險、大病補助、慈善救助等三種方式共同合力的保障網絡。給予一些患重病的困境兒童的醫療費用較高比例的報銷支持，能夠減輕其家庭的醫療費用負擔。然而受藥品報銷目錄和指定診療醫院等規定的限制，一些困境兒童未能享受較高比例的報銷政策。如何根據困境兒童的實際需要調整報銷政策，指導有需要的家長用好相應的醫療救助政策，是下一步困境兒童醫療救助工作的重點。

（三） 康復扶持的發展不均衡

殘疾兒童是困境兒童中的特殊群體，其只有依賴治療和康復手段才有可能邁向正常生活。這種康復過程需要持續不斷地投入，而康復訓練的費用是一筆不菲的開支。為保障殘疾兒童的康復訓練，四個試點城市都就殘疾兒童的康復扶持出臺了政策????，并持續加大康復扶持力度。對于部分殘疾兒童，尤其是政策規定的0—6歲的殘疾兒童，各個試點城市都能夠滿足其基本需要。就政策的實施而言，各城市都為機構養育殘疾兒童與散居殘疾兒童提供了不同程度的康復扶持。

機構養育殘疾兒童的康復扶持工作在試點后得到發展。兒童福利院孤兒中有大量殘疾兒童，但在試點之前，Z市兒童福利院因為行政級別和工作人員人數的限制，沒有在院內配置康復教師等專職工作人員，而是通過政府購買服務引進社會組織的方式為院內殘疾兒童提供康復服務。試點實施后，兒童福利院對院內殘疾兒童康復訓練的重視程度加深，通過采取政府購買服務、院內自設康復訓練室、配備康復訓練老師等多項措施，為院內殘疾兒童提供了較好的康復扶持。

我院在跟一個專業的康復機構合作。我院是縣級院，資源少，也沒有相應的專職康復師，只能購買服務……康復機構每年為我院的孩子做8個月一期的康復活動。從今年（2016年）開始，我們要求社會工作者開展一些心理支援服務，同時也培訓我們的院內職工。（Z市兒童福利院ZYZ）

相比之下，生活在家庭的散居殘疾兒童的康復扶持情況更復雜，這取決于不同城市的政策支持范圍和方式。由于各市的康復扶持補助政策存在差異，部分殘疾兒童因為戶籍所在地政策不覆蓋其所需要的康復項目而無法享受政府的康復扶持。各地實操差異較大，主要存在各市、縣殘聯提供康復治療補助和在康復中心進行康復訓練兩種方式。例如，H市將隸屬于市殘聯的殘疾人康復中心作為0—6歲貧困殘疾兒童搶救性康復訓練的主要基地，為全市殘疾兒童提供康復訓練、心理疏導、康復信息咨詢、康復技術指導和輔助器具適配等服務。而K市對于殘疾兒童的康復扶持主要采取先收費后報銷的方式。一方面，通過殘聯康復中心為全市殘疾兒童提供康復訓練；另一方面，對于本市康復中心或機構無法提供或康復資源不足的康復訓練項目，殘疾兒童家長如果需要在外市進行康復訓練，也給予一定額度的報銷。

我們是先收費，然后再到殘聯報銷。有的地方是指定定點機構，然后把費用支付給機構，兒童免費接受康復訓練。我們選擇這種給付方式，主要原因是這里離上海近，他們愿意去上海進行康復訓練。如果我們選擇定點機構，定在K市的話，對他們的康復不一定有益，像上海的公立醫院，那些康復機構有經驗豐富的教授，很多家長更愿意去上海。（K市殘聯LYJ）

（四） 教育幫扶的支持失衡

教育是幫助兒童在社會扎根立足的關鍵方式。為加強對困境兒童的教育幫扶，四個試點城市在原有政策的基礎上，進一步明確對困境兒童的教育幫扶政策，幫助困境兒童獲得公平的受教育機會。????

在教育支持的行動中，四個城市的民政、教育、慈善、婦聯、共青團、殘聯等部門共同維護包括殘疾兒童在內的困境兒童教育權利，一些社會組織也參與到對困境兒童的教育扶助中。教育幫扶的范圍從戶籍內困境兒童推廣到戶籍外流動困境兒童。

以H市為例進行說明。H市婦聯通過開展“春蕾計劃”“愛心媽媽”項目，資助家境困難的殘疾兒童進入殘疾學校，進行正常學習。婦聯還在民工子弟學校設置了針對家境困難的外來務工人員子女的“春蕾班”資助項目，定期為他們提供資助，確保他們能夠順利完成學業。

我們婦聯在全國范圍內比較有影響力的項目有“春蕾計劃” “愛心媽媽” ，目前為止（2015—2016年）有2 600多名困境兒童享受了這個福利……從2015年起，我們婦聯還專門為外來務工人員子女設立了“春蕾班”資助項目，有20名外來務工人員子女得到資助，每人每年1 000元。（H市民政局JLJ）

除了政府部門，一些社會組織也參與到對困境兒童的教育扶助中，為一些困境兒童提供資金支持。H市NN愛心協會的主要目標是扶助困境兒童，其主要成員是當地的私營企業主。該協會通過捐款等方式籌措資金，援助品學兼優且家境貧困的在校學生，直至這些學生大學畢業。

我們協會是一個民間公益組織，是2014年8月份成立的，創建至今（2016年）已經2年了。其主要目標是扶助困境兒童，我們（幫扶）的對象是小學生和中學生。我們以定額資助的方式幫助他們，每個月有22個名額，有專門的會計向他們的銀行賬戶轉補助款， 每人每月200—300元，一直支持到其大學畢業。（H市NN愛心協會理事長GSF）

現階段，各種類型的困境兒童都能享受到一定的教育幫扶。然而政策對不同教育階段、不同困境類型的困境兒童實施的幫扶力度有差異，部分困境兒童未能享受到充足的政策支持。

三、J省城市困境兒童福利權實現的阻礙因素

實地調查發現，J省四個試點城市的困境兒童福利權有一定的保障，但仍然存在基本生活保障監管不足、醫療救助政策覆蓋面窄、康復扶持發展不均衡、教育幫扶支持失衡等問題。造成這些狀況的原因是多方面的，其主要的阻礙因素是城市困境兒童的福利權貧困。下文將主要從福利權的實現程度、福利政策落實以及法律保護方面進行闡述。

（一） 城市困境兒童的福利權實現程度較低

判斷是否存在城市困境兒童福利權貧困的重要指標之一是其福利權的實現程度，這是影響困境兒童生活質量的關鍵指標。如果福利權實現程度較低，城市困境兒童的生活就容易陷入困難。城市困境兒童福利權實現程度較低主要表現為生存發展保障不足、福利政策難以滿足兒童成長需要、兒童對于涉及自身社會保障的事務參與度低。

首先，受到照料者照顧能力不穩定的影響，城市困境兒童的生存發展未獲得充足的保障。就機構養育困境兒童而言，政府和社會對兒童福利院都給予了極大的關注和支持，因此在兒童福利院接受日常生活照料的機構養育孤兒大體能夠享受到較為豐富的物質生活。但由于兒童福利院工作人員有限，一個工作人員需要負責照顧幾個孩子，所以機構養育孤兒可能無法得到全面照顧。另外，機構養育孤兒大部分時間都在院內生活，其社會化程度較低，生活和心理上都可能面臨一些問題。散居困境兒童往往由父母或其他親屬監護，但可能會因為家庭原因，如隔代照料、家庭貧困、照料者重病重殘等，無法獲得較好的照顧。

福利院的工作人員把他們都當作自己的孩子，給予他們愛。但是不可能做到把全部精力都放在他們身上的……這就會導致孩子會發生一些心理問題，畢竟沒有父母，和普通孩子比起來，還是不一樣的。（Y市福利機構工作人員W女士）

她從因生病（先天性心臟病）不上學以后，天天在家，跟我們住一起，所以都是我們照顧。但是她奶奶有腦梗，我也有氣管炎，所以生活很艱難。我們兩個只能給她弄點飯吃，其他（生活、學業）的也管不了。（Y市困境兒童LXY爺爺L先生）

其次，政策未充分考慮城市困境兒童的特殊性，難以滿足困境兒童的成長需求。城市困境兒童雖然身處困境，但其福利權的實現不應僅滿足于維持其基本生存需要，而是要盡可能提供能幫助其未來在社會安身立命的資源。在基本生活保障方面，除了孤兒基本生活津貼和部分試點城市的殘疾兒童津貼外，其他困境兒童的基本生活津貼都以城市最低生活保障為基數，最高的困境兒童生活津貼以低保標準的120%進行發放。我國城市最低生活保障制度的目標僅僅是保障貧困人群的基本生活需要，為了避免福利過高而導致“福利依賴”，低保標準的制定自然不會太高。[25]以這種救助標準為基礎的困境兒童生活津貼難以滿足困境兒童的需要，應根據兒童成長的特性和需要設置合理的困境兒童生活津貼。在教育扶持方面，雖然現行政策在各教育階段都為困境兒童提供了相應幫助，但沒有涵蓋兒童需要的非常規教育，特別是課外輔導和興趣班，其額外費用將城市困境兒童排斥在外，困境兒童越來越難以獲得與普通兒童同等的發展機會。

沒有（課外輔導）。其實她還是要去補課的，她們班里小孩都去補，也應該讓她去，不然成績肯定不好，但是現在補課都要錢，一門課都要幾千元，我們沒有錢……（興趣班）這個不知道，基本上都是在學校。現在報興趣班的費用一個學期要好幾千元。條件好的孩子都參加英語興趣班，拓展知識面，但是我家沒錢，沒辦法和別的孩子比。（K市困境家庭兒童HCY母親）

最后，城市困境兒童在與其切身利益相關的社會保障事務中的參與度低。受困境兒童自身特性和成人決策視角等多種因素的影響，困境兒童在與自身福利相關政策制定中的參與度低。困境兒童的福利政策主要基于成人視角，可能對兒童的需要存在偏差，導致政策無法滿足困境兒童的真正需要。盡管兒童心智尚未健全，但對于自身利益相關的社會保障事務卻有不可替代的發言權。這既有助于讓多元福利主體提供兒童真正需要的保障和服務，提升其生活水平，也能調動困境兒童社會參與的積極性，為兒童增能，實現兒童的積極福利權[26]，即讓困境兒童主動爭取自己的福利權。

（二） 城市困境兒童的福利權保障方式單一

城市困境兒童福利權貧困的另一表現是福利政策保障方式單一。機構養育孤兒生活在兒童福利院中，兒童福利院能全面了解相關政策，能鏈接豐富的社會組織資源。相較于生活在家庭中的困境兒童，機構養育孤兒福利權的實現程度更高。生活在家庭中的困境兒童依賴其家庭照料者或監護人接受來自政府、社區和社會組織的資源，而家庭照料者一旦不了解或不關心相關政策，或對于社區、社會組織的兒童服務項目不清楚，困境兒童的福利權就難以實現。Y市困境兒童LXY患有先天性心臟病，在其小時候醫生就建議盡早手術，但其照料者不了解醫療報銷、大病救助方面的政策，覺得家庭的經濟能力不足以負擔醫藥費而選擇了保守治療，最終導致LXY身體虛弱，經常生病，不能參加劇烈活動，上完初中就放棄學業在家休養。

她小時候去上海的醫院看過。那時候醫生就說要盡快做手術，因為年齡越大，手術風險就越大。但是因為家里情況不好，沒有錢做手術。不知道有（大病救助）這個政策，家里沒錢，也沒有辦法做手術，就只能這樣。（Y市困境兒童LXY爺爺）

另外，多數困境兒童的照料者不清楚自己所在的城市為“適度普惠型兒童福利制度”的試點城市，對于該制度提供的困境兒童福利權益不了解。這些因素阻礙了困境兒童享受政策所提供的資金和福利服務。

這個我不是很懂（K市是適度普惠兒童福利政策的試點城市），不太了解（這方面的政策）。（K市困境家庭兒童GY父親）

這個（適度普惠型兒童福利制度試點的政策）沒聽說過。（Y市困境兒童DDW父親）

你們說這個政策（Z市適度普惠型兒童福利制度試點的政策）我不太清楚。（Z市困境兒童WDD母親）

不知道（這個相關政策），沒聽說（H市是適度普惠兒童福利政策的試點城市）。（H市困境家庭兒童HCY母親）

（三） 城市困境兒童的福利權政策保障不充分

困境兒童的福利權貧困還表現為福利權缺乏充分的政策保障。人們在較高層次上實現福利權或得到保障權利的多種機會并不能保證其擺脫權利貧困，因為福利權實現需要能夠實現即有權利的社會環境和穩定的法律機制，否則現有的權利和機會隨時可能得而復失。[11]困境兒童的福利權需要明確且穩定的法律保障，使困境兒童能夠穩定持續地接受福利供給。

雖然J省各試點城市都制定了困境兒童保障政策，但政策的執行受到當地經濟發展水平的影響，困境兒童津貼發放有一定的地域差異。而其他福利保障和服務的政策基本照搬民政部“適度普惠型兒童福利制度試點通知”[27]，依據本地實際情況小幅度調整其中一些細節。但是民政部的試點通知只是指導意見，沒有涉及困境兒童福利資金和服務的具體指標。這使得各試點城市的政策制定者一方面不知道如何為困境兒童提供具體、明確的政策保障，另一方面也不清楚特定的服務項目、創新的籌資方式能否用于困境兒童保障。福利政策執行的地域差異難以充分保證困境兒童穩定、有效地實現福利權。

從民政部的角度來說，試點沒有一個統一的目標體系沒問題，但是省民政廳要為政策評估設置目標。K市的財政收入高，但是J省北部沒有那么多財政保障。越窮的地方困境兒童就越多，所以基數也大，財政也沒錢。如果讓經濟相對薄弱的地區來實施，省級財政需要補貼。不然，省里讓市一級政府出臺文件，我沒有辦法給出實施標準和時間。所以省民政廳應該設計一個完整的機制，這樣各個地方才能夠操作。（Y市民政局LCD）

我們（在兒童福利方面）有一些想法，但是還是比較難以實施的。民政部、省民政廳在這個試點工作上沒有指導性文件，我們不好做，也不知道能不能做。所以很多想法就要想很久才能夠試著運作一下，困境兒童的服務也就不能及時普及了。（Z市民政局XZB）

各試點城市雖然出臺了關于“適度普惠型兒童福利制度試點”的通知或意見，但在執行上呈現出多部門分散化運作、多個政策文件碎片化現象，缺乏清楚的部門分工和福利評估標準。

這個要加強部門之間的協作，落實責任制。下一步概念性的問題我在探索當中，我想提出兒童福利化的標準。我希望你們能對我們進行指導，因為我們要評估驗收。社會組織、社區等做到什么程度，產生什么樣的結果，沒有福利提供這方面的標準化，我沒有辦法去評估衡量。如果有標準，我對落實責任就有抓手了，多部門協調起來也便于操作。（H市民政局JLJ）

各試點城市的困境兒童福利機構不健全、不成熟，構成政策實施的另一不確定因素。困境兒童政策有明顯的“碎片化”特征。[28]雖然2018年后各試點城市根據民政部兒童福利司的設置，在市級民政局設置對應的兒童福利處，但是新部門的政策歸口、行政統籌需要時間，部門架構和運作經驗尚不成熟。同時，由于兒童福利政策的行政歸口復雜，涉及眾多政府部門，所以難以迅速構建相對完整的政策體系。這些因素都不利于困境兒童福利權的充分實現。

我們做了梳理，除了民政部門涉及兒童的政策，包括殘疾兒童、重病兒童、孤兒的政策外，衛健委、殘聯等部門也有相關政策。（K市民政局QY）

這個殘疾補貼就是，不管是兒童還是成人，比例都是一樣的。殘疾兒童的補貼也是按照殘疾人的補貼政策執行。（H市民政局PQ）

四、結論與討論

雖然城市困境兒童的福利權實現在一定程度上得到了社會保障制度的支持，但在基本生活保障、醫療救助、康復扶持和教育幫扶領域仍存在問題。其主要體現為散居困境兒童基本生活保障不足、醫療救助政策覆蓋面窄、康復扶持發展不均衡、教育幫扶支持失衡。

城市困境兒童福利權實現受阻的主要原因是福利權貧困。城市困境兒童的福利權實現程度較低、城市困境兒童的福利權保障方式單一、城市困境兒童的福利權缺乏充分的法律保障。福利權貧困使得困境兒童的福利權無法充分實現，削弱了社會保障的政策效果。因此，應從福利權“脫貧”角度建立困境兒童福利權“脫貧”的社會保障制度。結合我國的實際情況，應建立以平等價值為原則，以滿足兒童需要為目標，由多元福利供給主體分工配合，以兒童福利權實現為評估標準的城市困境兒童組合式普惠型福利制度[29]，切實保障城市困境兒童福利權的實現。

注釋

① 訪談人數較多，無法在本文中以表格形式將所有編碼呈現。為保證閱讀方便，本文在保證匿名化的基礎上，將被訪者所在城市以首字母進行區分，被訪者以姓名首字母進行區分。

② 資料來源于J省民政廳材料《全省2020年一季度困境、基層兒童數據統計表》。

③ Y市對多重困境兒童的基本生活保障津貼以補足的形式發放。困境兒童和困境家庭兒童的基本生活保障標準為每人每月500元，散居孤兒為每人每月1 000元。對于有低保或有殘疾補貼的困境兒童的補貼少于困境兒童生活津貼的進行差額補足。例如，現有殘疾兒童有殘疾補貼300元/月，按照困境兒童只享受單一最高補助的規定，困境兒童津貼只差額提供200元，加上殘疾兒童已有的300元殘疾補貼，達到政策規定的500元/月。K市、Z市和H市也基本是以最高單一補助標準給多重困境兒童發放補貼，多重困境兒童不能累計獲得補助。

④ 資料來源于K市民政局《適度普惠型兒童福利制度試點工作情況匯報》。從2016年7月起，社會散居孤兒保障標準提高為每人每月1 460元、福利機構集中供養的標準為每人每月2 080元。對于重殘兒童按照當地低保標準（2016年810元/月）100%發放生活津貼；對于患有13類重癥疾病、家庭困難的兒童生活上按低保標準的120%發放生活補貼；對于父母重殘、重病的家庭、生活收入無來源的，其家庭成員包括兒童都按最低生活保障標準的120%發放生活補貼；對于父母雙方服刑在押的以及父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護責任的兒童，納入孤兒保障體系，按孤兒生活保障標準發放生活費。

⑤ 資料來源于《市政府辦公室關于印發Z市適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案的通知》（Z政辦[2015]4號）。Z市建立了孤兒養育標準按經濟社會發展水平自然增長的機制，自2016年7月1日起將福利機構養育孤兒標準從每人每月1 920元提高至2 080元，社會散居孤兒從每人每月1 340元提高至1 460元。對低保、低保邊緣重病對象以外的重病兒童，月均醫療費用自負部分超過家庭收入的，次月月初按照最低生活保障標準的60%發放生活費；對低保、低保邊緣的重病、重殘對象以外，持有殘疾證的殘疾兒童，月均康復費用自負部分超過家庭收入的，次月月初按照最低生活保障標準的60%發放生活費。

⑥資料來源于 《Z市兒童福利和保護工作情況匯報》（2015年2月5日）。截至2015年，Z市戶籍家庭月人均收入低于我市城鄉低保標準（670元/月）的困境兒童（困境兒童家庭）都已納入最低生活保障范圍，其中低保家庭中的兒童還可以增發低保標準20%的保障金。

⑦ 資料來源于《H市適度普惠型兒童福利制度試點情況》（2016年7月）。2015年7月，集中供養的孤兒保障標準達到了1 667元，散居孤兒的保障標準是1 017元，到2016年7月集中供養孤兒的標準達到1 817元，散居孤兒的供養標準達到了1 100元；把監護缺失兒童視為事實孤兒，參照散居孤兒基本生活保障標準予以補助；對低保家庭中的困境兒童，按照低保標準的120%實施保障。

⑧ 資料來源于《Y市人民政府辦公廳關于印發推進適度普惠型兒童福利制度建設實施意見的通知》（Y政辦發〔2014〕109號）。Y市將孤兒納入城鄉居民醫療保險范圍，其個人繳費部分由財政承擔。

⑨ 資料來源于《Y市人民政府辦公室轉發市民政局等部門關于Y市貧困家庭兒童重大疾病慈善救助實施細則的通知》（Y政辦發[2012]62號）。落實2012年的“貧困兒童大病慈善救助”，對患有白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤等重大疾病的孤兒、低保家庭或低保邊緣家庭兒童實施救助。

⑩ 資料來源于K市《市政府辦公廳印發關于加強困境兒童分類保障工作的實施意見的通知》（K政辦發[2015]144號）。K市通過以醫療救助為主、大病補助和慈善救助為補充的方式為困境兒童構建了相對完善的醫療救助網絡。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市對參加居民基本醫療保險和兒童統籌醫療保險的兒童中，患惡性腫瘤、尿毒癥、白血病、再生障礙性貧血、突發性血小板減少性紫癜、紅斑狼瘡、器官移植后抗排異藥物治療、血友病、強直性脊柱炎、先天性心臟病、重度殘疾，以及年度自付醫療費用（扣除報銷和救助）在3萬元以上的，由少兒大病醫療救助資金給予救助。

? 資料來源于《H市兒童福利工作情況匯報》（2016年5月）。H市對城鄉低保、低收入家庭、因病支出型貧困家庭中，患艾滋病、白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤、罕見病等重大疾病的兒童，在原有的城鄉醫療救助、大病醫療救助、因病支出型家庭醫療救助的基礎上，每人給予3 000元一次性救助。

? 資料來源于《H市醫療救助辦法》（H政規[2017]1號）。H市城鄉醫療救助規定，孤兒、低保或低保邊緣家庭兒童在享受基本醫療保險政策待遇后，個人自付醫療門診費用按照70%的比例予以補助，年度累計補助最高額度為5 000元；個人自付住院醫療費用按照70%的比例予以補助，不設封頂線；經新農合或居民（職工）醫保補償和醫療救助“一站式”結算后，對個人自付醫藥費（政策范圍內可報銷費用）仍較高、影響家庭基本生活的，患有白血病、先天性心臟病、尿毒癥、惡性腫瘤的孤兒（棄嬰、事實無人撫養孤兒）、低保家庭、低收入家庭中的兒童，可以申請貧困家庭兒童重大疾病慈善救助。

? 資料來源于《K市政府辦公室關于印發K市殘疾兒童康復補助辦法的通知》（K政辦發[2013]63號）。

? 資料來源于《Y市人民政府辦公室關于印發推進適度普惠型兒童福利制度建設實施意見的通知》（Y政辦發[2014]109號）。Y市規定，繼續落實“殘疾孤兒手術康復明天計劃”“0—6歲貧困殘疾兒童搶救性康復項目”。對殘疾嬰幼兒，做到及早發現、及早干預、及早開展手術矯治和專業康復訓練，充分發揮兒童福利指導中心、殘聯、醫療衛生機構的資源優勢，為有需要的困境兒童提供康復服務。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市對于參加居民醫療保險的兒童，存在視力、聽力語言、肢體、智力、精神功能障礙，需要康復訓練的，按照《Z市少年兒童機構康復救助實施辦法》（Z政辦發[2013]1號）規定給予康復項目救助。

? 資料來源于《H市兒童福利工作情況匯報》（2016年5月）。H市在殘障兒童康復方面，在市殘聯設置下屬事業單位——康復中心，引進了先進的聾兒語訓設備，共舉辦了3期聾兒康復語訓班。為肢體殘疾兒童定制了下肢矯形器，每年舉辦殘疾兒童家長培訓。截至2016年5月共有18名0—6歲貧困家庭兒童在H市康復中心接受康復訓練，近年來共轉介31名殘疾兒童到外地康復機構實施康復治療與訓練。

? 資料來源于K市《市政府辦公廳印發關于加強困境兒童分類保障工作的實施意見的通知》（K政辦發[2015]144號）。

? 資料來源于《Y市人民政府辦公廳關于印發推進適度普惠型兒童福利制度建設實施意見的通知》（Y政辦發[2014]109號）。Y市規定，按照健康適齡困境兒童接受普通教育、中重度殘疾適齡兒童集中接受特殊教育、輕度殘疾適齡孤兒落實隨班就讀原則，全面加強困境兒童的教育工作，把在幼兒園、普通高中、中等職業學校、高等職業學校和普通本科高校就讀的困境兒童納入國民教育國家資助政策體系，優先予以資助，并根據其家庭困難情況，開展結對幫扶和就學助困。

? 資料來源于《Z市適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案》（Z政辦〔2015〕4號）。Z市規定，孤兒和低保、低保邊緣、重病困難家庭學生在幼兒園、中專、職高在讀的，每人每年補助1 000元，普通高中在讀的每人每年補助3 000元，大專在讀的每人每年補助5 000元，本科在讀的每人每年補助6 000元，家庭收入在低保標準兩倍以下的其他困難家庭學生按上述標準減半補助。

? 資料來源于《H市適度普惠型兒童福利制度試點情況》（2016年7月）。H市早在2012年就開始實行對義務教育階段的困難家庭子女免收學費、雜費、代收費以及校服費，2005年擴展到高中階段（含中專）的特困學生。同時，按照“城鄉一體、均衡發展”的要求，建立健全城鄉兒童教育均衡發展保障機制，保障各類型兒童都能享有公平受教育的機會和權利。落實特殊教育政策，完善幫困助學機制，保障殘障兒童接受15年免費教育，三類殘疾兒童入學率均在99.5％以上，家庭貧困學生入學率達100%。

參考文獻

[ 1 ]國務院. 國務院關于加強困境兒童保障工作的意見[EB/OL].[2015-04-27]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm.

[ 2 ]江蘇省人民政府. 江蘇省政府辦公廳關于完善困境兒童分類保障制度的建議[EB/OL]. [2015-04-27]. http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2015/1/21/art_46693_2587952.html.

[ 3 ]中華人民共和國民政部. 2022年3季度民政統計數據[EB/OL].[2023-05-23]. https：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2022/202203qgsj.html.

[ 4 ]中國兒童中心. 中國兒童發展報告（2022）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2020： 398.

[ 5 ]中國殘疾人聯合會. 2021中國殘疾人事業統計年鑒. [EB/OL].[2023-05-23]. https：//www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/ndsj/zhsjtj/2021zh/80f9400851214705a7e2774616e2e0e6.htm.

[ 6 ]UNICEF. The state of the world ’s children[EB/OL]. [2015-04-27]. http：//www.unicef.org/sowc2013/files/SOWC-2011-Main-Report_EN_02092011.pdf.

[ 7 ]EMERSON K L. （Re）examining the relationship between children’ssubjective wellbeing and their perceptions of participationrights[J]. Child indicators research， 2017， 10（3）： 591-608.

[ 8 ]聯合國. 兒童權利公約 [EB/OL]. [2023-06-21]. https：//www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-44-25.

[ 9 ]WELLMAN C. Welfare rights， rowman and littlefield[M]. Totowa：New Jersey， 1982： 22-24.

[10]MARSHALL T H. Sociology at the crossroads[M]. London：Heinemann Educational Books， 1963： 64-86.

[11] 胡敏潔. 福利權研究[M]. 北京： 法律出版社， 2008： 10.

[12]SARGEANT J. Towards voice-nclusive practice. finding the sustainabilityof praticipation in realising the child’s rights in education[J]. Children amp; society， 2018， 32（10）： 314-324.

[13]ALLEN C， MCNEELY C. Do restrictive omnibus immigrationlaws reduce enrollment in public health insurance by Latino citizenchildren？ a comparative interrupted time series study[J]. So-cial science amp; medicine， 2017， 191（10）： 19-29.

[14]尚曉援， 陶傳進. 中國兒童福利制度的權利基礎及其限度[J].清華大學學報（哲學社會科學版）， 2009（2）： 143-150， 160.

[15]楊克. 農村兒童受教育權保障狀況研究——基于“去商品化”與“去分層化”的雙維視角[J]. 中州學刊， 2015（8）： 69-73.

[16]吳鵬飛， 余鵬峰. 中國兒童福利權實現的路徑[J]. 青年探索，2015（4）： 99-105.

[17]宋寶安， 劉賽特. 我國農民工就業權利貧困與賦權反貧困策略研究——基于權利貧困理論[J]. 山東社會科學， 2017（7）： 103-107.

[18]湯奪先， 王增武. 城市少數民族流動人口權利貧困問題論析[J].貴州民族研究， 2011（5）： 10-17.

[19]秦守勤. 權利貧困視野下的失地農民問題研究[J]. 求實，2010（8）： 85-88.

[20]姚尚建. 被計算的權利： 數字城市的新貧困及其治理[J]. 理論與改革， 2021（3）： 80-89， 155.

[21]馬新文. 阿瑪蒂亞·森的權利貧困理論與方法述評[J]. 國外社會科學， 2008（2）： 69-74.

[22]阿馬蒂亞·森. 貧[22] 困與饑荒——論權利與剝奪[M]. 王宇， 王文玉，譯. 北京： 商務印書館， 2001： 37.

[23]孟慶濤. 權利的制度供給與民生實踐——基于農民工群體權利貧困的分析[J]. 學術交流， 2015（7）： 101-106.

[24]洪朝輝. 論中國城市社會權利的貧困[J]. 江蘇社會科學，2003（2）： 116-125.

[25]陶傳進， 欒文敬. 我國城市貧困兒童的現狀、問題及對策[J]. 北京行政學院學報， 2011（3）： 103-106.

[26]王小章， 馮婷. 積極公民身份與社會建設[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2017： 57-88.

[27]民政部. 民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知[EB/OL]. [2014-04-18]. http：//www.pds.gov.cn/contents/4625/188162013.html.

[28]劉玉蘭. 城市基層福利治理與困境兒童福利供給偏差的地方實踐——基于7個民政部試點地區的調查[J]. 社會工作與管理，2020（3）： 5-13， 49.

[29]彭華民. 中國政府社會福利責任： 理論范式演變與制度轉型創新[J]. 天津社會科學， 2012（6）： 77-83.

（文字編輯：王香麗 責任校對：徐朝科）

基金課題：國家社會科學基金青年項目“困境兒童家庭韌性提升的社會工作介入研究”（21CSH094）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市困境兒童福利提供與社會權的實現研究”（20YJC840026）；江蘇省哲學社會科學基金課題青年項目“江蘇困境兒童福利政策與遞送服務制度研究”（20SHC004）。