鄉鎮政府公共服務治理現代化研究

咸玉慧 張環宇

摘? ?要：鄉鎮政府是我國的基層政府。鄉鎮公共服務治理現代化是我國鄉鎮治理的重要內容，是提高居民生活水平的重要保障，也是實現鄉村振興的重要基礎。隨著農村經濟的發展，基層群眾的公共服務需求也在不斷升級，對公共服務的供給提出了更高的要求。基于此，針對鄉鎮政府公共服務治理現代化存在的問題，提出推動鄉鎮政府公共服務治理現代化的對策，以期建設服務型鄉鎮政府，滿足基層群眾的需求，提升基層群眾的幸福感。

關鍵詞：鄉鎮政府；公共服務治理現代化；鄉村振興；問題；對策

中圖分類號：D630? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）09-0144-04

一、研究背景

隨著我國持續推進基層治理體系和治理能力現代化，鄉鎮政府的服務能力在不斷提升，但是也面臨著在一些體制壓力下服務缺位、內部動力缺乏導致供給量不足、鄉鎮缺少高端人才等問題。鄉村和城市之間的基本公共服務差距較大。在教育方面，鄉村基礎教育水平薄弱，2021年城市小學教師數占全國的37.9％，鄉村小學教師數占全國的25.7％，比城市低約12.2個百分點。在醫療衛生方面，雖然中國鄉鎮目前基本實現了醫療衛生機構的全覆蓋，但其服務能力還是明顯低于城市。2021年，城市每千人醫療機構床位數是鄉村的1.5倍，城市每千人注冊護士是鄉村的1.7倍。因此，鄉鎮政府應切實提高公共服務能力，提高公共服務質量，為基層群眾提供更優質的公共服務，加快實現鄉鎮政府公共服務治理現代化。

二、推進鄉鎮公共服務治理現代化的現實背景

（一）全面推進鄉村振興

黨的二十大提出了全面推進鄉村振興，統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中指出，要提升基本公共服務能力，推動基本公共服務資源下沉。公共服務的供給涉及到鄉村振興的各個方面，全面推進鄉村振興離不開公共服務供給的高質量發展。進一步提升鄉鎮的公共服務水平，是推進脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接的重點工作之一。因此，在全面推進鄉村振興的背景下，推動鄉鎮政府公共服務治理現代化具有重要意義。

（二）基層治理現代化

黨的二十大指出，基層治理現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，是黨長期執政根基，是國家治理的基石，也為中國式現代化奠定了重要基礎。基層治理現代化的重要任務是為民服務，不斷提高公共服務水平，解決好廣大群眾遇到的生活難題。鄉鎮政府作為我國的基層行政機關，更是基層治理的重要組織者[2]。推動基層治理現代化，有助于鄉鎮政府履行公共服務職能，合理地劃分鄉鎮政府的權力邊界。明確權責關系是提升鄉鎮政府治理能力的前提。改善權責不對等，職能缺位、越位等現象，提升基層治理能力，對推進鄉鎮政府公共服務治理現代化具有重要意義。

三、推進鄉鎮政府公共服務治理現代化面臨的問題

（一）權責不匹配導致服務缺位

當前國家大力推進國家治理體系和治理能力現代化，并提出建設人民滿意的服務型政府。治國安邦的關鍵在于基層，基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。各級政府在治理的過程中的責任相對模糊，其原因之一就是權力過于集中，權責不匹配。鄉鎮政府作為我國最基層的政權組織，在治理的過程中存在著職權小、職能弱、責任大的問題。不管政策的制定有多完美，只有真正落實了才有意義。處在基層的鄉鎮政府，一邊連接著上級政府和各方面的機關部門，一邊連接著人民群眾，群眾問題、百姓問題都需要鄉鎮干部來解決。鄉鎮政府會不斷地接受上級政府下達的指令和任務，而且要解決群眾遇到的各種問題。由于每個鄉村的生活水平、地理環境、經濟水平等方面有較大的差異，所以鄉村間對于公共產品的需求是截然不同的。但部分鄉鎮政府只是機械性地完成任務和指標，而忽略了群眾的真實需求，往往提供的公共產品和公共服務都不是群眾真正需要的。因此，農民究竟需要什么，鄉鎮政府就應該做什么，而不是圍繞上級部門“一刀切”的量化指標[3]。

（二）內部動力缺乏導致服務供給量不足

鄉鎮干部是鄉鎮政府政務的具體執行者，在全面推進鄉村振興過程中，基層干部的工作能力影響著公共服務的推進和實施。基層政府工作繁雜瑣碎，需要基層干部保持激情和熱愛。目前，我國公務人員的公共服務意識已經普遍增強，但由于各種主客觀因素的影響，鄉鎮干部的公共服務意識還需要進一步提高。其中部分人“官本位”思想嚴重，一些行政人員存在權力觀、等級觀的思想，缺乏責任意識[4]。其次，鄉鎮政府作為我國基層行政部門，基層干部身處權力金字塔的最底層，缺少各方面的資源，物力、財力、人力等資源受限，在鄉鎮政府想提供公共服務時往往是有心而力不足。

（三）人才缺乏導致服務質量不高

實施鄉村振興戰略，其中重要的一項就是推動鄉村人才振興。人作為鄉鎮治理的主體，缺乏人才也是制約鄉鎮政府公共服務治理能力的一個關鍵因素。加強鄉鎮治理人才隊伍建設，才能從根源上提升鄉鎮公共服務的質量。在一些經濟落后、位置偏遠的鄉鎮，工作人員薪資水平較低，上升空間小，工作環境、生活條件也很艱苦，不僅很難吸引外地的人才來工作，同時也會導致本地的人才外流。在教育、衛生、科技、政法等領域缺乏大量的人才。

四、推進鄉鎮政府公共服務治理現代化的對策

（一）增強基層隊伍的服務能力

1.增強基層干部的服務意識

堅持黨的領導，提升基層的治理效能。政府要始終把人民的利益放在首位，一切為了人民，從群眾的立場出發，堅決維護群眾的利益和需求。鄉鎮政府作為基層治理的重要組織者，為群眾提供優質的公共服務是義不容辭的責任。服務型政府的建設就是堅持以人民為中心，鄉鎮政府要將社會公眾真正視為服務對象，不只要對上負責，也要考慮社會的差異化需求，了解群眾是否滿意是否需要，向廣大人民群眾負責。其次，要使基層干部精準找到自己的角色定位，盡快融入角色，扎扎實實地為廣大群眾服務。提升基層干部的內部驅動力，工作由被動變為主動，提高基層干部的學習能力，增強政府與群眾的互動，不斷增強基層干部的服務意識，提升服務質量，做到真正實現全心全意為人民服務。

2.創新基層干部考核機制

考核的本質是通過目標的分解和壓力的傳導，推動基層工作有效實施，確保中央制定的政策真正落到實處，保障人民擁有實實在在的獲得感。科學有效的考核機制不僅能提高工作效率和工作熱情，還可以激發鄉鎮干部為民服務的積極性。但是考核目標是把“雙刃劍”，考核項目過多，往往會使工作過程陷入形式主義，太過注重過程而不注重結果，削弱了鄉鎮政府提供公共服務的權能。鄉村振興任重而道遠，因此必須以鄉鎮政府的職責為支撐，結合每個鄉鎮的實際發展情況、不同的發展水平，制定科學化、差異化的考核體系，避免“一刀切”現象。對干部的考核不能停留在表面，要起到實質性的作用。其次要把群眾是否滿意作為干部考核的加減項，不斷優化鄉鎮政府的服務能力。

3.加大政府信息公開的力度

不斷完善政府官網、公開專欄、微信公眾號等政務公開載體，加快推進政務公開信息向基層延伸，讓群眾掌握更多公共服務信息資源，了解政府工作情況，并自覺接受群眾監督，在重大決策過程中聽取群眾的意見，提高決策的民主化、科學化水平，以及公共服務質量。此外，通過信息公開，群眾會更好地與領導部門互動，鄉鎮政府會更深入地了解群眾的需求，充分發揮人民的主體地位。此外，要保證信息公開的質量，信息公開的及時性、完整性和真實性也是提高公共服務質量的關鍵因素。

（二）創新公共資源配置方式

1.以數字賦能推動公共服務

2022年國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》提出要持續優化利企便民的數字化服務，全面提升公共服務數字化和智慧化水平，要不斷滿足群眾多樣化的服務需求。我國的大數據、人工智能等新興技術為強化鄉鎮公共服務智能提供了新的途徑。推動智慧教育服務、智慧人社服務、智慧醫療服務、智慧體育服務等方面服務能力的提升。通過智慧治理工具的有效應用，可以使社會公眾更加便利地參與到公共服務供給的過程中。互聯網已經成為政府和公民溝通的重要媒介，可以有效地降低公民的通信成本和交通成本，還可以降低公共服務成本，促進了公民的參與，提高了公共服務供給的效率。此外，在網絡輿論監督的背景下，數字化技術可以使公共服務供給的過程更公開化。

2.擴大公共服務的社會參與

目前鄉鎮公共服務治理主體由嚴重依賴政府逐步轉向政府、村民、社會組織等多元主體共治。首先，政府應充分發揮政治引導作用，制定一系列促進多元主體參與公共服務的政策，保障社會和公民參與的現實性，調動群眾的自我管理和自我服務的積極性，發揮村民的主體性。同時政府應建立多主體參與的平臺，完善多主體參與的渠道，規范多主體參與的程序，使政府工作受到群眾的監督，更好地了解公民的需求，為社會公眾提供“精準化”的公共服務。其次，要發揮市場主體的協同作用。財政部在《關于做好2023年政府購買服務改革重點工作的通知》中指出，要深化政府購買服務改革，正確處理政府和市場的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。基層政府可以提供政策支持和法律保障，市場可以充當生產者，優化資源配置，彌補政府工作中政策失靈、知識不完備、資源有限等不足，提升公共產品和公共服務的供給水平，做到少花錢多辦事。

3.推進公共服務制度化、標準化

2021年，“十四五”公共服務規劃中提出，到2025年公共服務制度體系更加完善。要實現國家治理現代化，公共服務制度及其實施也必須規范化，從制度的實施到服務的供給和流程都必須規范，協調鄉鎮政府區域、部門之間的公共服務供給，提升基層制定政策的創新水平。要推進公共服務制度化、法定化和標準化，提高公共服務制度水平。推進公共服務法治化，完善公共服務法治體系。以保障和改善民生為出發點，堅持“以人民為中心”，擴大群眾參與，提高政務信息公開的水平，以群眾滿意度為支撐，開展鄉鎮公共服務治理水平的年度評估，在基本公共服務項目的變動和做決策時，要有法律依據，合情合理，讓公共服務供給主體有所遵循，明確中央和地方的責任劃分。建立基本公共服務質量標準體系，優化資源的配置，加大鄉鎮在教育、醫療衛生、文化體育、社會保障等方面的資源的投入力度，加強設施建設，補齊基本公共服務短板，為群眾提供精準化的公共服務。

（三）加強鄉鎮人才隊伍建設

1.設立鄉鎮人才驛站

在鄉鎮設立人才驛站，打造人才服務平臺，引進高端人才，助力鄉村振興。以廣東省茂名市為例，茂名市不僅在中心鎮、特色產業鎮設立了人才驛站，并且在偏遠山區鎮也設立了人才驛站，積極引進高端人才到鄉村服務，建設鄉村。此外，茂名市在人才驛站中設立了專家庫，包含各類專家500人，涵蓋教育、醫療、農業、鄉村規劃等急需緊缺人才。各類專家會定期或不定期，通過現場指導或者培訓、交流等方式對來農村基層工作的人員進行技術指導和人才培養。此外，可以通過設立在各個村鎮的人才驛站服務點，對本籍的外出鄉賢進行數據調查，利用各種節假日鄉賢回鄉的機會，開展鄉賢座談會，引導鄉賢反哺歸鄉，為自己的家鄉建設作貢獻，為鄉村振興的發展提供有力的人才支撐。

2.提升鄉鎮政府服務技能

鄉鎮政府應該做好基層工作人員的培訓工作，使其更好地理解和學習公共服務相關政策文件，在新政策出臺后組織政府部門人員進行集體學習。注重公共服務領域人才的培養選拔，不斷提升基層公務人員的工作能力，創新工作方式，簡化工作流程。提高鄉鎮政府公務人員的知識儲備，激發基層干部的工作積極性，培養敢為人先的創新能力。對于鄉鎮干部來說，加強公共服務治理，推進鄉鎮公共服務治理現代化，引領鄉村振興發展，必須要具有豐富的知識儲備。要將脫貧攻堅和鄉村振興工作進行有效銜接，不能讓思想依舊停留在過去脫貧攻堅的層面上，需具備完善的知識體系。部分干部的知識體系還停留在過去，沒有跟上時代的步伐。理論的重要性在于能夠指導實踐，如果理論上落后，也會導致實踐上的失效。

3.完善鄉鎮薪資待遇機制

政府要完善鄉鎮公務員的薪資待遇機制，推動用待遇福利留住人才。首先，加大對鄉鎮薪酬相關政策的傾斜力度。一些鄉鎮干部的工作任務較重，可以結合鄉鎮干部的工作難度和強度，提升鄉鎮公務員的福利待遇，盡量縮小與城市公務員之間工資待遇的差距。不斷改善鄉鎮干部的工作環境，加強硬件基礎設施建設，提高鄉鎮干部工作的舒適度。其次，要建立人才激勵機制，鄉鎮干部在職稱評定和晉升方面缺乏政策保障，要優化晉升機制，制定相關政策，要從制度上給予保障。完善鄉鎮干部的晉升渠道。在提拔干部方面，充分考慮干部的工作能力，提拔工作能力強、表現突出、有責任擔當的干部，讓年輕有為、有重大貢獻的干部能夠看到職業前景。

五、結束語

全面推進鄉村振興，賦予了鄉鎮政府更多的職責，實現鄉鎮政府公共服務現代化也是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前，我國鄉鎮政府公共服務的治理能力已經得到了很大的提升，但是也存在著權責不匹配導致服務缺位、內部動力缺乏導致服務供給量不足、人才缺乏導致服務質量不高等問題，都影響著鄉鎮政府公共服務治理現代化的進程。因此，必須要提升公共服務能力，通過提高基層隊伍的服務能力、創新公共資源配置方式、加強鄉鎮人才隊伍建設等方面，達到實現鄉鎮公共服務治理現代化的目標。

參考文獻：

[1]? ?張成福.論政府治理現代化[J].公共管理與政策評論，2023，12（1）：3-18.

[2]? ?江國華.中國鄉鎮政府治理的轉型邏輯[J].政法論叢，2022（5）：3-19.

[3]? ?陳文勝，汪義力.鄉村振興背景下鄉鎮治理現代轉型研究[J].農村經濟，2022（4）：73-81.

[4]? ?吳大兵.鄉鎮政府公共服務效能提升的動力機制構建[J].深圳社會科學，2022，5（3）：60-70.

Study on the Modernization of Public Service Governance in Township Governments

XIAN Yuhui， ZHANG Huanyu

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： The township government is the grassroots government in China， and is the ultimate point of service for the people by the Party and the State. The modernization of public service governance in townships is an important part of Chinas township governance， an important guarantee for improving residents living standards and an important foundation for realizing rural revitalization. With the development of the rural economy， the public service needs of the grassroots are also being upgraded， putting forward higher requirements for the supply of public services. Based on this， the problems of modernizing the public service governance of township governments are addressed， and countermeasures to promote the modernization of public service governance of township governments are proposed， so as to continuously build a service-oriented township government， meet the needs of the grassroots and enhance the happiness of the grassroots.

Key words： Township government; Public service governance; Rural revitalization; Problems; Countermeasures

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