中小學崗位設(shè)置管理的價值意涵與制度建構(gòu)

關(guān)鍵詞：中小學；崗位設(shè)置管理；價值意涵；制度建構(gòu)

作為中小學人事制度改革的重要組成部分，中小學崗位設(shè)置管理是增強教育治理效能的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。中小學崗位設(shè)置管理與教師的編制管理、崗位聘任、職稱評審、考核獎懲、收入分配緊密相關(guān)，對于促進教師數(shù)量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強基礎(chǔ)教育教師隊伍建設(shè)具有重要意義。

一、中小學崗位設(shè)置管理的政策演變

為充分發(fā)揮崗位設(shè)置管理在中小學人事管理中的基礎(chǔ)、導(dǎo)向和激勵作用，科學合理配置教師崗位，2006年和2007年，我國相繼頒布《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》及其實施意見、《人事部教育部關(guān)于印發(fā)高等學校、義務(wù)教育學校、中等職業(yè)學校等教育事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的三個指導(dǎo)意見的通知》等制度文件，明確了崗位分類，劃定專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，就中小學崗位聘任管理提出了明確的指導(dǎo)意見。我國中小學崗位設(shè)置管理改革由此發(fā)端，成為撬動中小學人事制度改革的重要支點，并在改革實踐中不斷豐富、發(fā)展和完善。

中共中央、國務(wù)院在2018年出臺《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，就深化中小學教師考核評價和教師職稱制度改革做出頂層設(shè)計，對提高中小學中級、高級教師崗位比例、健全崗位管理制度、實現(xiàn)職稱評審與崗位聘用銜接等方面提出明確工作要求，在中小學人事制度改革進程史中具有里程碑意義。在2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中，進一步強調(diào)要優(yōu)化教師資源配置，完善崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)，適當提高教師中、高級崗位比例，健全教師崗位分級認定辦法。2022年9月，人力資源和社會保障部會同教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善中小學崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，以分類施策、評聘結(jié)合、激勵與約束并重為原則，對健全教師崗位等級設(shè)置、科學制定崗位設(shè)置方案、優(yōu)化崗位結(jié)構(gòu)、實行縣域統(tǒng)籌管理、落實崗位傾斜政策、規(guī)范開展崗位競聘、加強聘后管理提出具體要求。為進一步優(yōu)化河北省中小學崗位設(shè)置管理，組織研究團隊深入省內(nèi)中小學開展實地走訪，了解教育管理者、一線教師代表對于崗位設(shè)置、職稱評聘的訴求和愿景，剖析制約中小學崗位設(shè)置管理的矛盾焦點，形成有效的意見建議，為教師人事管理制度改革提供參考和借鑒。

二、中小學崗位設(shè)置管理的價值意涵

推行事業(yè)單位崗位設(shè)置管理，是健全崗位管理制度的現(xiàn)實需要，更是深化事業(yè)單位人事制度改革的迫切要求。作為事業(yè)單位的重要類別，中小學數(shù)量龐大，教職工人數(shù)眾多，中小學崗位設(shè)置管理對于轉(zhuǎn)換用人機制，搞活用人制度，實現(xiàn)人事管理由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，調(diào)動教師積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活中小學教師人才優(yōu)勢，推進中小學人事管理制度改革成果落地實踐，促進基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，提高基礎(chǔ)教育發(fā)展質(zhì)量，具有十分重要的意義。

（一）有助于優(yōu)化基礎(chǔ)教育資源配置

習近平總書記在2023年中共中央政治局第五次集體學習時強調(diào)，“要加快建設(shè)教育強國，為中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐”。基礎(chǔ)教育是建設(shè)教育強國的基點，黨的二十大明確提出，“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置”，辦好更加公平、更高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育，顯著擴大基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)勢，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國夯基壘臺。高質(zhì)量教師隊伍是高質(zhì)量教育體系的關(guān)鍵要素和顯著特征，教師素質(zhì)的高低，在一定程度上決定著基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。作為推進教育高質(zhì)量發(fā)展的“第一資源”，教師在提升基礎(chǔ)教育發(fā)展質(zhì)量、促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、實現(xiàn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展等方面具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。近年來，在國家、省級層面出臺了多部保障和支持基礎(chǔ)教育發(fā)展的制度文件和實施細則，中小學教師隊伍在規(guī)模和素質(zhì)方面實現(xiàn)了明顯提升。但伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，鄉(xiāng)村生源總體外流，鄉(xiāng)村學校規(guī)模和班級規(guī)模逐年下降。鄉(xiāng)村學校根據(jù)師生比編制標準配置師資，教師教學負擔并未減輕，中高級職稱崗位額定數(shù)量不能滿足教師需求，對鄉(xiāng)村教師隊伍穩(wěn)定性造成不利影響。加強中小學教師崗位設(shè)置管理，向長期從教、在邊遠地區(qū)從教教師出臺崗位傾斜政策，對穩(wěn)定教師隊伍數(shù)量和結(jié)構(gòu)具有積極影響，有助于增強人民群眾教育獲得感、幸福感、安全感，是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的應(yīng)有之義。

（二）有助于深化中小學人事制度改革

人事制度是關(guān)于用人以治事的行動準則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。中小學人事制度，廣義上指中小學教師的任用、管理制度，狹義上主要指涉及教職工的選拔、錄用、培訓、工資、福利、監(jiān)督、退休與撫恤等各項具體制度。隨著教育領(lǐng)域綜合改革全面深化，教育領(lǐng)域制度機制不斷健全，中小學人事制度改革取得顯著成效，但在崗位設(shè)置方面，仍然存在崗位設(shè)置不科學、缺少崗位聘任自主權(quán)等問題。長期以來，中小學多以《事業(yè)單位人事管理條例》作為教師的崗位聘任依據(jù)，這雖然為教師作為事業(yè)單位人員進行人事管理提供了政策依據(jù)，但弱化了教師尤其是專任教師崗位的特殊性，在教師教學發(fā)展和自身專業(yè)成長方面產(chǎn)生不利影響。近年來，國家以尊師、強師、惠師為著力點，把加強教師隊伍建設(shè)作為基礎(chǔ)教育改革發(fā)展第一資源、建設(shè)教育強國的重要基礎(chǔ)工程，出臺了一系列政策舉措，堅持高位推動，全面提升教師隊伍專業(yè)水平、整體素質(zhì)、社會地位和保障服務(wù)水平。2020年教育部等八部門印發(fā)的《關(guān)于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》中，明確提出要下放職稱評聘權(quán)限，進一步提高學校的自主權(quán)，在政策允許且具備條件的前提下，按照初、中、高級職稱和崗位類別，分類開展自主評聘或推薦聘用。中小學教師崗位設(shè)置和職稱評聘的規(guī)范、自主開展，是提高教師自我價值感、職業(yè)榮譽感的重要手段和有效路徑。堅持職稱評審和崗位聘用相統(tǒng)一，崗位設(shè)置與職稱體系有機融合，使得中小學教師的崗位設(shè)置與職稱體系更加有規(guī)可循，為中小學教師的職業(yè)晉升暢通路徑，為其專業(yè)發(fā)展拓展空間。

（三）有助于優(yōu)化教師考核評價機制

教師評價是促進教師專業(yè)發(fā)展、提升教育質(zhì)量的重要手段，是統(tǒng)籌教師資源配置、優(yōu)化教師管理的關(guān)鍵路徑。目前，教師評價結(jié)果主要用于考核結(jié)果評定、績效工資發(fā)放、干部選任、職稱評定等方面，多為“事前評價”或“聘前評價”，在中小學教師的聘后及全過程管理環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)的評價標準與評價機制。2015年，教育部、人力資源和社會保障部在《關(guān)于深化中小學教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》中明確指出，“要健全制度體系和評價標準，創(chuàng)新評價機制，實現(xiàn)職稱評審與崗位聘用有效銜接，注重聘后管理，促進教師有序流動、能上能下”。2018年頒布的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》強調(diào)，要把嚴格履行教育教學職責作為教師評價的基本要求，職稱評價要突出教學成效和教學實績，重申要注重加強聘后管理。加強中小學教師的職稱評定、崗位聘任的全過程管理，破解中小學教師聘后管理弱化、“一聘定終身”等難題，有助于優(yōu)化教師評價機制，對于建立健全能進能出、能上能下的中小學人事制度具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。

三、中小學崗位設(shè)置管理存在的問題

（一）中小學崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例不科學

近年來，在大力推進高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊伍建設(shè)的背景下，教師學歷層次得到普遍提高，教師隊伍整體面貌發(fā)生根本性變化。盡管國家層面文件不斷強調(diào)要切實提高中小學中、高級崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例，但在實際工作中，崗位設(shè)置和職稱評聘的矛盾并未得到有效解決。在高級職稱崗位設(shè)置數(shù)量上，小學明顯少于中學。但伴隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的演進，部分小學的在校生人數(shù)及班級數(shù)已和部分中學相當。在此背景下，小學教師參評高級職稱的人崗矛盾就更為突出。而且按照評聘分離的職稱評審和崗位聘任管理制度的要求，大量具有中、高級職稱的教師難以順利聘任到與職稱相匹配的崗位，無法兌現(xiàn)相應(yīng)的待遇保障，這在一定程度上挫傷了長期從教的一線教師的積極性。特別是對于高學歷的青年教師而言，學歷層次和專業(yè)能力普遍較高，崗位適應(yīng)能力和成長速度比較快，職稱晉升年限相對較短，但受限于中、高級崗位比例和崗位數(shù)量，即便具備職稱晉升的剛性業(yè)績條件，卻因崗位設(shè)置數(shù)量不足而無法實現(xiàn)崗位晉升，降低了教師群體職業(yè)榮譽感。中小學崗位設(shè)置管理審批部門是人社部門，業(yè)務(wù)指導(dǎo)是教育行政部門，編制崗位方案是學校自身。因崗位設(shè)置管理涉及多個職能部門和職能主體，特別是在崗位聘任和退出方面，迫切需要厘清各部門具體的職能分工，不同部門和主體間職權(quán)不清晰將嚴重制約教師的有序流動和職稱評聘。

（二）中小學崗位管理機制不健全

中小學崗位設(shè)置管理和教師職稱評審、人才引進、教師交流和學校領(lǐng)導(dǎo)班子交流任職緊密相關(guān)。目前，中小學崗位設(shè)置管理在機制方面存在一些亟待解決的問題，比如崗位管理較為僵化、缺少優(yōu)勝劣汰的崗位聘任考核機制、聘后管理制度不夠完善等。即使在職稱評審和崗位聘任趨向于“評聘合一”的政策導(dǎo)向下，“論資排輩”現(xiàn)象在中小學教師人事制度改革實踐中仍難以根治，“一聘定終身”的崗位管理方式仍然是部分中小學人事管理制度的選擇，尚未構(gòu)建“能上能下”的崗位聘任管理機制。這顯然有違學校崗位設(shè)置管理的政策初衷，在一定程度上降低了教師群體的政策認同感和政策接納度，在更深維度上降低了教師隊伍工作積極性，影響了今后人事管理工作的有序推進。同時，部分中小學崗位聘任條件設(shè)置不夠科學合理，職稱評審條件與辦學實際、學科教學、崗位性質(zhì)契合度不高，評審標準同一化、固定化傾向較為明顯，在一定程度上造成中小學崗位設(shè)置管理機制僵化、固化，影響了教師、校長在校際、區(qū)域間有序流動。崗位評聘考核指標體系的缺失，“能者上庸者下”崗位流轉(zhuǎn)機制的缺乏，造成高級崗位教師缺少危機意識，職業(yè)發(fā)展陷入瓶頸期，客觀導(dǎo)致優(yōu)秀教師因崗位設(shè)置不足而缺少職稱晉升和上升空間，進一步影響因流動性不足而產(chǎn)生的師資力量不平衡和教育資源分布不均，直接影響教育公平的實現(xiàn)。教師校際交流是平衡教師資源的重要措施，特別是在“縣管校聘”政策推行多年的背景下，但受限于學校崗位結(jié)構(gòu)比例，教師跨校流動在目前政策框架下受限嚴重，職能部門職權(quán)不明確、審批手續(xù)繁復(fù)與學校需求側(cè)的現(xiàn)實矛盾，在一定程度上影響了教師校際交流的正常有序開展。

（三）中小學崗位區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌使用不足

自中小學教師“縣管校聘”管理改革推行以來，各地通過開展輪崗交流、校長職級制等舉措，優(yōu)化教師資源配置，促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。但在落地實踐中，部分縣（區(qū)）教育行政部門對所轄區(qū)域內(nèi)中小學崗位設(shè)置的統(tǒng)籌管理能力較為欠缺，問題集中在各校崗位結(jié)構(gòu)比例與實際需求相矛盾，校際間中、高級崗位統(tǒng)籌使用力度不夠，給中小學人力資源管理效率的提升帶來不利影響。部分地區(qū)未能發(fā)揮學校在崗位設(shè)置管理中的主體作用，每年教師職稱評審前都要逐一核定每校的崗位聘任數(shù)量，對崗位設(shè)置管理過度統(tǒng)籌；有的地區(qū)未將不同學校的人崗需求差異納入統(tǒng)籌視野，缺少對跨校交流的彈性崗位設(shè)置的綜合統(tǒng)籌，導(dǎo)致因工作需要造成工作單位變動的校長、教師到任新學校后無法聘任。在崗位結(jié)構(gòu)比例固化的政策前提下，校長、教師的任職交流以學校是否能夠提供相應(yīng)的崗位為前置條件，嚴重制約了骨干教師和優(yōu)秀校長的校際交流和職業(yè)發(fā)展。而且中小學專任教師崗、管理崗在晉升方面缺少明確的與職員職級制度相關(guān)的政策文件，造成大部分中小學教師對管理崗“避而遠之”，縣（區(qū)）在統(tǒng)籌教師崗、管理崗上缺少制度規(guī)定和抓手，難以調(diào)動教師從事基礎(chǔ)管理工作的積極性。尤其是在寄宿制學校，管理崗教師工作量大、工作任務(wù)重，但發(fā)展空間不足，缺少職級上升的通道。區(qū)域內(nèi)教師資源統(tǒng)籌需要財政資金支持，特別是農(nóng)村地區(qū)，但目前教師績效工資發(fā)放制度是以縣（區(qū)）為主體，教師績效工資能否如期足額發(fā)放跟當?shù)刎斦顩r緊密相關(guān)。財政困難地區(qū)在確保中、高級崗位教師有崗可聘，并落實相應(yīng)的薪資待遇及績效工資水平方面難以保障，這對吸引優(yōu)秀教師、留住優(yōu)秀教師、實現(xiàn)教師隊伍穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

四、中小學崗位設(shè)置管理的制度建構(gòu)

（一）科學設(shè)置中小學崗位結(jié)構(gòu)比例

隨著中小學教師專業(yè)能力和學歷水平的不斷提高，部分學校尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)的學校高級崗位已接近飽和，“已評待聘”教師大量存在，中、高級崗位結(jié)構(gòu)比例偏低，崗位數(shù)量與教師評聘需求矛盾突出，影響了教師專業(yè)成長與職業(yè)發(fā)展。對此，一方面要根據(jù)學校現(xiàn)有教師規(guī)模，現(xiàn)有職稱評審結(jié)構(gòu)，中、高級崗位結(jié)構(gòu)比例和教育教學工作實際等因素，細化國家文件落實舉措，出臺省級層面實施細則，提高中、高級崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置的科學性，為各地、各校崗位設(shè)置保留一定的政策空間；另一方面，要放大政策制度在中小學辦學實踐中的規(guī)范性、輻射性作用，指導(dǎo)學校建立與教學實際、教師資源相匹配的崗位結(jié)構(gòu)比例動態(tài)調(diào)整機制，暢通崗位晉升調(diào)整通道，改變崗位結(jié)構(gòu)比例僵化格局，充分調(diào)動教師工作的積極性、主動性，從根本上解決教師“已評待聘”和人崗矛盾問題。

（二）完善中小學崗位設(shè)置管理制度機制

建立科學合理的崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例是深化中小學崗位設(shè)置管理的基礎(chǔ)和前提。目前，省級層面普遍缺少有關(guān)中小學崗位設(shè)置管理的實施細則，各校在開展崗位設(shè)置管理的實踐中缺少有效的政策指導(dǎo)。因此，在中央文件的政策指導(dǎo)下，各地應(yīng)結(jié)合地方實際，從現(xiàn)實角度制定省級層面實施方案，在規(guī)范崗位聘用程序、建立崗位動態(tài)管理機制、規(guī)范開展崗位競聘、加強教師聘后管理等方面做出具體操作指導(dǎo)，以進一步明確各學段、各類崗位聘任考核管理辦法，確保以崗位設(shè)置管理為關(guān)鍵的中小學人事制度改革工作高效開展。縣（區(qū)）教育行政部門作為區(qū)域教育治理的核心單元，應(yīng)在域內(nèi)教師隊伍建設(shè)實踐中彰顯主體作用，在崗位設(shè)置管理的政策制定、制度構(gòu)建、機制完善等方面提升輻射、引導(dǎo)作用。

（三）提高中小學崗位聘任和用人自主性

推進崗位設(shè)置管理改革的目標在于激發(fā)教師隊伍活力，沖破行政部門對教師職稱評審和崗位聘任過度干預(yù)的束縛，在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，向教育行政部門“放管服”改革要成效，實現(xiàn)教育行政部門“管理”角色向“服務(wù)”角色轉(zhuǎn)變，激發(fā)學校在教書育人、辦學治校、教師隊伍建設(shè)等方面的創(chuàng)新活力和優(yōu)勢效能。在國家文件和各省實施意見的指導(dǎo)下，縣（區(qū)）教育行政部門應(yīng)當著力發(fā)揮區(qū)域內(nèi)教師隊伍建設(shè)的實踐指導(dǎo)價值，在崗位設(shè)置管理的政策制度研究、制定、執(zhí)行、評估和完善等環(huán)節(jié)，因地制宜加強政策輻射的規(guī)范性、服務(wù)性作用。同時，在中小學崗位設(shè)置管理改革實踐中，應(yīng)在用人方面賦予學校更多自主權(quán)，由學校根據(jù)崗位設(shè)置、教師隊伍建設(shè)等實際需要對各級崗位內(nèi)部等級比例進行適當調(diào)整，促進職稱評審、崗位聘任、考核評價深度融合，建立科學的教師評價體系，加強對師德師風、教學能力、工作實績、專業(yè)素養(yǎng)等發(fā)展性評價的考察，進一步激發(fā)教師的主體意識和主動精神，從而以高質(zhì)量的教師隊伍建設(shè)推動教育教學水平全面提高。