甘肅“工業主導型”縣域高質量發展路徑思考

張吉平　李麗莉

[摘要]? 縣域經濟是國家宏觀經濟的基礎，集合了區域經濟發展的多個領域和多個方面，是區域經濟高質量發展的關鍵。近年來，甘肅省委省政府十分重視縣域經濟的發展，認為甘肅實現高質量發展的短板在縣域，潛力在縣域，基礎在縣域。同時，針對甘肅縣域發展特點，提出按照“城市服務型、工業主導型、農業優先型、文旅賦能型、生態功能型”分類施策精準壯大縣域經濟系列舉措，而強縣域的根本在于強產業、重點在于強工業，實現“工業主導型”縣域高質量發展對甘肅省跨越式發展具有重大意義。要堅持“工業強縣”不動搖，突破縣域工業發展瓶頸；持續優化營商環境，實現招商引資大突破；大力發展民營經濟，完善中小微企業服務體系。

[關鍵詞]? 縣域經濟；工業主導；高質量發展

[作者單位]? 甘肅省經濟研究院

郡縣治則天下安。縣域經濟作為區域經濟的重要組成部分，是國民經濟的底部基礎，是高質量發展的支撐，是推動形成新型工農城鄉關系重要紐帶，也是全面實施鄉村振興戰略重要環節，只有把縣域這一個體激活、板塊做大，才能更好融入新發展格局。近年來，甘肅省委省政府著眼大局，把握大勢，科學認識省情，就如何在更高起點上推進縣域經濟高質量發展作出重大部署和專門安排，出臺多個專項支持縣域發展的政策措施，明確“縣域強則省域強”發展理念。而強縣域的根本在于強產業、重點在于強工業，實現“工業主導型”縣域高質量發展對甘肅省跨越式發展具有重大意義。

甘肅縣域經濟發展基本情況

縣域經濟發展整體穩中有進。黨的十八大以來，甘肅縣域經濟取得了長足發展。86個縣市區GDP由2012年的5176.3億元增加到2022年的10509.8億元、翻了一番，年均增長達6.7%，縣域規上工業增加值年均增長6.5%，縣域市場主體由79萬戶增加到212萬戶，傳統產業轉型升級成效顯著，戰略性新興產業不斷壯大。截至2022年底，甘肅地區生產總值過百億元的縣域達到31個，其中：千億元以上1個，400億元以上5個，200億元以上13個，為甘肅經濟高質量發展奠定了堅實基礎。

分類施策，明確縣域發展五大類型。2021年4月甘肅省委省政府印發《關于加快縣域經濟高質量發展的意見》，提出到“十四五”末，全省縣域經濟發展質量和效益全面提升，綜合實力和整體競爭力明顯增強，力爭地區生產總值300億元以上的縣達到10個以上、100億—300億元的縣達到 30個以上，居民人均可支配收入年均增速達到7%，常住人口城鎮化率累計提高8個百分點，形成 20個以上縣域經濟發展帶動縣、引領縣、示范縣，對全省高質量發展支撐作用進一步增強。《意見》同時指出，加快培育壯大縣域經濟，是開啟甘肅全面建設社會主義現代化的重要途徑，針對甘肅縣域發展特點，首次提出了“城市服務型、工業主導型、農業優先型、文旅賦能型、生態功能型”五種縣域發展類型。2021年9月，甘肅省加快縣域經濟高質量發展領導小組辦公室印發《全省縣域經濟發展類型的通知》，圍繞五種發展類型和主體功能定位，結合發展基礎、資源稟賦和產業發展方向等，明確了86個縣（市、區）縣域經濟發展類型，每個縣域賦予兩種發展類型，其中，城市服務型20個、工業主導型56個、農業優先型56個、文旅賦能型23個、生態功能型17個。逐步形成工業主導促增量、城市服務拓體量、農業優先提質量、文旅賦能挖潛量、生態功能上增容量，聚力做好縣域經濟發展的“五量”文章的發展方向。

“工業主導型”縣域關鍵支撐作用凸顯。2022年，甘肅省縣域經濟規模達到10509.8億元，較上年增長9.29%，其中工業主導型縣域對甘肅經濟發展起到了關鍵支撐作用。從各縣域類型GDP總量看，工業主導型縣域實現地區生產總值8375.66億元，占比最大，為87.09%；其次是城市服務型，地區生產總值為5535.45億元，占比57.56%；最小的是生態功能型，地區生產總值933.03億元，占比9.70%。從各縣域類型人口數量看，工業主導型人口數量最多，達1873.28萬人，占比77.14%；其次是農業優先型，人口1294.61萬人，占比53.31%；人口最少的還是生態功能型，281.41萬人，占比11.59%（見表1）。從甘肅省縣域經濟發展綜合評價排名看，排名前50位的縣域均為“工業主導型+”，其中“工業+城市”17個、“工業+農業”31個、“工業+文旅”1個、“工業+生態”1個。

甘肅縣域經濟發展的主要制約因素

縣域經濟體量偏小，發展不平衡問題依然突出。2022年全國百強縣甘肅沒有縣市上榜，第一名是江蘇省昆山市，地區生產總值5006.7億元，差不多是甘肅縣域GDP總量的一半；最后一名是河南省永城市，地區生產總值為720.01億元，是甘肅省縣市（不含區）第一名玉門市經濟規模的近3倍。目前甘肅省縣域GDP總量最大的城關區1131.06億元，是最小的阿克塞縣的96倍；100億元以下的縣區55個、占64%，其中50億元以下的縣區還有24個、占27.9%，有3個縣區還不足20億元，66個縣區生產總值低于甘肅縣域平均水平。

工業基礎相對薄弱，園區建設力度仍需加大。2022年，全國規模以上工業企業實現利潤總額84038.5億元，甘肅省規模以上工業企業利潤594.6億元，僅占0.7%；陜西省規模以上工業企業利潤達4600.3億元，是甘肅的8倍左右。同時，工業園區的發展建設也存在差距，從園區數量上看，甘肅現有省級以上園區54個，其中國家級7個，省級47個，西北5省排在第3位，但相對于東中部和西南省份，數量差距較為明顯，山東、江蘇、廣東、四川等省份均超過140個，最多的河南有184個。從園區發展上看，4個國家級經濟技術開發區地區生產總值最高的是蘭州經濟技術開發區362億元，平均地區生產總值為220.14億元，只有全國230個國家級經開區平均水平（622.17億元）的1/3。有17個省級開發區地區生產總值不足10億元。

民營經濟總體表現乏力，發展潛力亟待開發。近年來，甘肅省民營經濟發展取得了長足進步，但受經濟結構因素和發展機遇因素等影響，整體發展仍然處于規模較小、創新不足、發展不平衡和不充分階段。市場主體數量偏低，截至2022年底，甘肅民營市場主體為203.46萬戶，僅占全國的1.29%（約1.57億戶），且大多數是個體工商戶，中小微企業僅54.73萬戶，占甘肅民營市場主體的26.9%。頭部企業實力偏弱，從甘肅省工商聯、甘肅省總商會發布的“甘肅民營企業50強榜單”看，排名第一的是正威（甘肅）銅業科技有限公司，2022年營業收入250.52億元，未進入全國民營企業500強，而陜西有7家企業上榜，西安邁科金屬國際集團有限公司排名48位，2022年營業收入1598.78億元。營商環境有待改善，全國工商聯2022年度“萬家民企評營商環境”結果顯示，得分前十的省份依次是浙江、廣東、上海、江蘇、山東、北京、四川、湖南、河南、福建，甘肅營商環境綜合得分為62.98分，比全國低14.41分，排在全國第28位，在政務環境、法治環境、市場環境等方面均存在不小的差距。

甘肅“工業主導型”

縣域高質量發展突破路徑

縣域經濟發展從本質上說就是工業化的過程，工業化是推動縣域經濟發展的關鍵和核心，按甘肅縣域類型劃分，最多的就是工業主導型縣域，經濟實力較強的也是工業主導型縣域，探尋其突破發展路徑與對策對甘肅縣域經濟整體提升意義重大。

堅持“工業強縣”不動搖，突破縣域工業發展瓶頸。一是明確工業主導地位，主導產業選擇與培育再聚焦。積極貫徹落實《甘肅省強工業行動實施方案（2022—2025年）》，堅持傳統產業與新興產業齊抓，聚焦培育壯大優勢主導產業1—2個，最多不超過3個。以市場為導向，進一步做大做強石油化工、有色金屬、特色農產品、中醫藥精深加工等優勢產業，大力發展新能源、新材料、生物醫藥、大數據等新興產業，聚力延鏈補鏈固鏈，堅持集群化發展，切實把資源優勢轉化為經濟優勢，走特色發展之路，不追求“大而全”“廣而多”。

二是持續推進工業園區建設。加快推進工業主導型縣域“一縣一省級開發區”建設，甘肅56個工業主導型縣域目前尚有8個沒有省級及以上開發區。開發區作為區域經濟發展的重要平臺，謀劃建設和提級增效工作刻不容緩。市、縣應持續加大對園區支持力度和要素傾斜，堅持把園區建設作為推進縣域工業化的主攻點，充分發揮工業園區產業集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應，爭取在2025年前新認定省級開發區10個左右，甘肅省級及以上開發區達到64個。

三是跳出思維定式，以融合發展促進工業提升。一、二、三次產業具有內在的關聯性，而這種關聯性又影響著三次產業包括工業的發展過程，不能單從發展工業談發展工業。甘肅文化旅游資源豐富，甘肅省“十四五”規劃也提出“著力推動文化強省和旅游大省建設”，工業和旅游業都有一定的優勢，應齊抓共進，探索拓展工業旅游業。同時，以三產的文化創意活動帶動加工制造業發展，通過創意、加工、制作等手段，把甘肅獨具特色的文化資源轉換為各種形式的產品，形成優勢互補、相互促進、共同發展新格局。

持續優化營商環境，實現招商引資大突破。一是推動營商“軟”“硬”環境雙提升。著力推進縣域基礎設施建設，特別是加快構建以快速路網為基礎的綜合交通運輸體系，強化交通基礎設施公共服務的供給，降低企業的運輸成本。加快建立高效便捷、優質普惠的市場主體全生命周期服務體系，深入推進“放管服”改革，全面提高線下“一窗綜辦”和線上“不見面審批”“不來即享”“一網通辦”水平，用好“甘快辦”平臺，實現集中高效審批。

二是出臺具有縣域特色的惠企政策。在用好用足用活省市一攬子措施的同時，縣（市、區）政府應在權限范圍內制定完善的產業扶植政策體系和實施細則，拿出基于省、市區域政策基礎上自己的特殊政策，包括稅收、獎勵金、人才引進、生產作業用房和辦公用房的補貼等等，作為區域政策的一個補充為企業入駐打“折上折”，以產生更大的吸引力。

三是圍繞縣域定位和產業規劃精準招商。招商活動要有的放矢，謀定而后動，各縣（市、區）應制定明確的招商圖譜，包括建鏈項目、固鏈項目、補鏈項目、延鏈項目等，作為精準招商、產業鏈招商的靶標，按圖索驥。創新招商模式，推動建立“云招商”模式，發揮甘肅新媒體、市縣網站、公眾號等媒體平臺作用，廣泛發布和收集信息，同時借助各類展會、峰會力量，精準匹配。

大力發展民營經濟，完善中小微企業服務體系。一是切實加大民營企業扶持力度。《甘肅省關于優化民營企業發展環境促進民營經濟發展壯大的決定》（以下簡稱《決定》）已于2023年8月1日正式施行，重點圍繞制約甘肅省民營經濟發展存在的12個方面的突出問題，提出了重點任務、具體路徑和主要舉措。當下，各縣域推進民營經濟發展的重要任務就是將《決定》落實落細，建立支持民營企業發展實施細則，完善中小企業金融和信貸擔保體系，積極宣傳引導縣域企業入駐“甘肅信易貸”“隴信通”等融資平臺，解決民營企業融資難題，培育壯大市場主體，加快形成公有經濟和民營經濟協同發展的縣域經濟發展新格局。

二是完善科技型中小企業培育機制。科學技術是第一生產力。要加快研究制定科技帶動的政策措施，進一步加大財政在科技方面投入，落實科技型中小企業研發費用財政補助資金。完善服務小微企業的技術研發孵化器、實驗室或服務平臺，增強企業創新創造活力。培育一批在優勢產業細分領域有競爭力和影響力的專精特新企業。

三是建立民營企業人才服務體系。相較于發達地區甘肅整體經濟基礎和區位優勢較差，人才吸引力不足，縣域很多民營企業長期面臨“招不到合適的人，來了留不住”問題。積極建立健全人才引進政策措施，加大引進人才力度，堅持產業鏈招才引才，對引進高層次人才、特殊專門人才可以采取簡化程序及公開考核招聘的方式進行。同時，重視鄉賢人才資源，積極推動本籍人才“回歸”，大力引聚本土外出創業人員、本地在外就讀大中專學子、在外鄉紳村賢、退伍軍人返鄉創業，為其回鄉定居、落地項目、回饋鄉梓提供便利。