《學前教育法（草案）》與《家庭教育促進法》的立法銜接

摘要：由于學前教育法與家庭教育法之間的緊密關系，加強二者的立法銜接甚為重要。雖然《學前教育法（草案）》第十條、第三十一條和《家庭教育促進法》第十九條、第四十六條有銜接規定，但是這種抽象的對應關系難以滿足家園社協同育人的發展趨勢要求。美國自從民權運動以來，在學前教育立法中對此有著較為豐富的經驗，值得借鑒。為此，本研究在合理借鑒的基礎上，結合我國的學前教育實踐，建議《學前教育法（草案）》規定父母參與權的具體權能，規定學前教育機構開展家庭教育指導的具體程序，明確家園社協同育人的具體機制，從而保障學前教育階段家庭教育事業的健康發展。

關鍵詞：兩法銜接 父母參與權 家庭教育指導 家園社協同育人

作者簡介：葉 強/ 中南財經政法大學國家治理學院副教授（武漢 430073）

一、問題的提出

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》強調“完善教育法律法規”，并具體要求“制定有關考試、學校、終身教育、學前教育、家庭教育等法律”。此后，學術界關于學前教育立法[1]和家庭教育（促進）立法[2]的法律研究和立法倡議日益增多。在立法的進程上，由于學前教育法涉及普惠性幼兒園的建立、公辦幼兒園的成本分擔機制、民辦幼兒園的管理等多重復雜問題，反倒為家庭教育（促進）法的先行出臺提供了契機。《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）于2021年10月通過后，全國人大常委會加快了學前教育法的制定步伐，于2023年8月對《中華人民共和國學前教育法（草案）》（以下簡稱《學前教育法（草案）》）進行了初次審議，并將于2024年6月進行二次審議。

2023年8月28日，在十四屆全國人大常委會第五次會議上，教育部部長懷進鵬對《學前教育法（草案）》作說明時指出，立法應“總結學前教育改革發展經驗，將成熟做法上升為法律規范，同時為進一步深化改革和地方探索留有空間，與有關法律做好銜接”。由于學前教育法與家庭教育法之間的緊密關系，盡管《學前教育法（草案）》第十條、第三十一條和《家庭教育促進法》第十九條、第四十六條a有銜接規定（以下簡稱“兩法銜接”），但是這種抽象的對應關系難以滿足家園社協同育人的發展趨勢。

對此，有學者建議明確學前教育與家庭教育之間的內在聯系，將學前兒童培養與指導家庭教育均視為學前教育的重要組成部分。[3]這些建議誠然很有價值，但從便于法律實操的角度看還需細化。目前，我國的學前教育法律政策對此規定較少，美國在這方面有較為豐富的立法資源值得參考。為此，本文擬在借鑒美國相關立法的基礎上結合我國的家園社協同育人實踐進行具體分析，以推動學前教育事業和家庭教育事業的互動發展。

二、中美兩法銜接的歷史進程和主要特點

過去，家庭教育政策更多被嵌入到學前教育政策或者其他教育政策中，但是隨著改革開放以來城鎮化的發展，家庭教育愈加受到社會關注，家庭教育政策逐步成為具有中國特色的政策體系。[4]當家庭教育立法作為一個重要議題被提出后，家庭教育政策與學前教育政策分離的趨勢愈加明顯，由此才涉及兩法銜接的問題。事實上，簡要梳理中美兩國在這方面的歷史過程和主要特點，可以更好地理解為什么要推動“兩法銜接”。

（一）我國自近代以來“兩法銜接”的發展概況

在我國歷史上，學前教育與家庭教育的關系是最為緊密的。1904年1月，《奏定學堂章程》發布，癸卯學制開啟并專門針對學前教育制定了《奏定蒙養院章程家庭教育法章程》，這是我國正式公布的第一部學前教育法規，也是我國近代學前教育法制化的開端。在這部法規里，發展學前教育的形式是設立蒙養院，其目的在于輔助家庭教育，使家庭教育現代化、科學化。[5]在其后的發展歷史中，學前教育政策與家庭教育政策相互重疊，家庭教育政策潛藏在學前教育政策中。

中國共產黨自成立之日起就特別重視家庭教育政策的制定。本研究通過對《中國婦女運動歷史資料（四冊）》《中華人民共和國重要教育文獻（五卷）》《江西蘇區教育資料匯編（八冊）》等歷史文獻資料的整理發現，《中國共產黨第二次全國代表大會關于婦女運動的決議》（1922年7月23日）中就有關于“兒童養育院”的敘述。該決議提到：“現在婦女在世界上開始得著解放地位的就只有蘇維埃俄羅斯。他們在政治上、經濟上、社會上都獲得了完全平等的權利。他們業已在實際上參與改造社會的工作，與男子毫無區別。如共產團、公共食堂、公共洗濯場、兒童養育院等都在建設中，以圖根本解除婦女家庭的奴隸地位。”[6]在土地革命時期，為了發展革命根據地的幼兒教育事業，我們黨和根據地政府先后制定了一系列關于幼兒教育的方針政策，其中也包含了家庭教育政策。1927年9月頒布的《江西省革命委員會行動綱領》中就明文規定：“建立一般未達到入學年齡的機關（如兒童養育院、幼稚園等），以利增進社會教育和為解放婦女的目的。”1932年5月，湘贛鄂省蘇維埃政府在其頒發的普通教育學制中，規定3～7歲的孩子入幼稚園是普通教育的一部分，并要求根據實際情況為3歲以下的嬰兒設立保育院。[7]特別是在中央蘇區頒布的《蘇維埃教育法規》（1934年）中，也有不少關于家庭教育政策的規定。例如，1934年由教育人民委員部頒布的《小學管理法大綱》中在“第四章 小學與群眾的關系”[8]第一條規定：“學校必須與學生家長有密切的聯系，至少每月必須召集家長聯系會議一次，討論學校的改良，學生的增加，教授方法的改善，學校設備的進步等問題……”，等等。

新中國成立以后，黨更加重視家庭教育政策文件的制定。1952年頒布的《小學暫行規程（草案）》與《中學暫行規程（草案）》是新中國成立后首次在正式文件中對家校合作進行規定。它們分別通過家長委員會（小學）和學生家長會議（中學）的形式加強學校與家庭的聯系，以征詢家長對學校的意見并協助學校解決困難。1963年印發的《全日制小學暫行工作條例（草案）》和《全日制中學暫行工作條例（草案）》明確要求學校要“通過采取家庭訪問或舉行家長會等方式，同學生家長保持聯系，共同教育學生”。改革開放以來，以《中共中央關于改革學校思想品德和政治理論課程教學的通知》（1985年）、《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》（1988年）、《中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》（1994年）等中央文件為代表，逐步提出“社會教育、家庭教育與學校教育三結合”的概念，并將其作為實施德育的重要途徑。自國務院婦兒工作協調委員會發布《九十年代中國兒童發展規劃綱要》（1992年）開始，家長學校在“建設多元化家長學校機制”的指導下得到快速發展，并在《全國家庭教育工作“九五”計劃》（1996年）、《全國家長學校工作指導意見（試行）》（1998年）等法律文件的支持下不斷發展。[9]這種注重家庭教育政策制定的趨勢，逐漸從中小學向幼兒園擴展。在1989年的《幼兒園管理條例》和1996年的《幼兒園工作規程》中還沒有關于兩法銜接的規定，但是到了2016年新版《幼兒園工作規程》的發布時，根據其第三條的規定，“幼兒園同時面向幼兒家長提供科學育兒指導”成為幼兒園的主要任務之一。

在家校合作政策發展的過程中，家庭教育政策逐步從學前教育政策中獨立出來，其主要標志是全國婦聯、國家教委于1996年9月16日共同印發的《全國家庭教育工作“九五”計劃》。進入20世紀以來，專門的家庭教育政策日益增多，如有關部門聯合或者單獨制定了《關于全國家長學校工作的指導意見》（2004年）、《全國家庭教育指導大綱》（2010年）、《關于進一步加強家長學校工作的指導意見》（2011年）、《教育部關于加強家庭教育工作的指導意見》（2015年）、《教育部等十三部門關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》（2022年）、《最高人民法院 全國婦聯關于開展家庭教育指導工作的意見》（2023年），等等。在家庭教育政策日益豐富特別是《家庭教育促進法》出臺后，我們認為學前教育立法與《家庭教育促進法》的銜接不可或缺。換言之，我們既要重視家庭教育政策的獨立性，也要重視家庭教育政策與學前教育政策或其他教育政策的關聯性。

（二）美國自民權運動以來的“兩法銜接”概述

20世紀60年代的民權運動為美國學前教育法律的發展提供了契機。1964年8月，美國國會制定了《經濟機會法》。其第二章規定建立“社區行動機構”，開啟了“社區行動計劃”的進程。[10]“開端計劃”（Head Start）作為“社區行動計劃”的一個組成部分，于1965年暑期開始實施。在“開端計劃”的執行過程中，家庭參與作為一個議題受到了各界的特別關注。[11]1979 年1月，有議員在國會提出了《兒童保育法案》。如果該法案獲得通過，就會成為美國第一部專門的學前教育法律，可惜并未獲國會通過。1981年8月，美國國會制定了《開端計劃法》，作為美國第一部獨立規范學前教育項目的法律[12]，明確規定了相關部門要制定有效程序，使父母能直接參與與其利益相關且影響項目品質的決定。1990年5月，有議員向國會提出了《開端計劃擴展和質量提高法案》，首次明確提出將開端計劃的服務對象擴展到所有符合條件的兒童，但是該法案并未獲國會通過。1990 年11月，美國國會制定了《兒童保育與發展固定撥款法》，規定政府承諾向家長提供兒童護理者的相關信息并允許父母選擇最適合家庭需要的護理提供者，以保障家長的知情權和選擇權。2007年3月，國會制定了《為入學準備改進開端計劃法》，對社區支持家庭發展進行了全面規定。2016年9月，聯邦政府再次更新了《開端計劃執行標準》，細化了社區支持學前教育的規定。

在社區的學前教育機構與家庭合作之外，家校合作在美國的學校法律中也得到發展。由于美國的學校法律制度同時面向5～6歲的學前班兒童，所以美國的家校合作包括學前教育機構與家庭的合作。通常認為實質性的家校合作法律是從《1965年初等和中等教育法》開始的，其主要內容是為中小學提供資金，加大對低收入家庭的兒童提供教育援助力度，但是該法并未直接規定父母參與的內容。在該法的實施中，美國教育辦公室要求地方學區把建立家長咨詢委員會作為聯邦政府撥款的條件。從《1974年教育修正案》開始，父母和家庭參與在教育法律中的內容不斷增多。[13]1994年3月，美國國會在《2000年教育目標法》中明確將 “每個學校都要促進其與家長的伙伴關系，提高家長的參與度，以促進兒童的社會化及情感與學術水平的發展”作為新千年的發展目標之一。《初等和中等教育法》的2002年修正案，即《不讓一個兒童掉隊法》規定了“促進家長的選擇和革新計劃”，目的是增加家長的選擇權和影響力，進而推動教育改革。2011年5月，有國會議員提出了《家庭參與學校法案》，不過其未獲國會通過。《初等和中等教育法》的2015年修正案，即《每一個學生成功法》重新架構了家長和家庭參與的內容，標志著美國家校合作進入一個成熟化和規范化的時期。

（三）中美兩法銜接主要特點的比較

從我國自近代以來兩法銜接的歷史過程來看，其主要特點有：（1）兩法銜接在不同的歷史時期表現樣態雖不一樣，但總體上越來越受到重視；（2）兩法銜接更多是通過規章以下的政策文本來表達的，而且被這些政策反復重申，在內容上更多是一種銜接原則的表達，而對如何銜接的具體事項規定較少；（3）兩法銜接突出的更多是學前教育機構與家庭的銜接，而對于社區如何與它們銜接的則規定更少。

再來看美國自民權運動以來的兩法銜接，其主要特點有：（1）兩法銜接最開始是通過社區的非營利性機構提供的開端課程發展起來的；（2）不論是以《開端計劃法》為代表的社區立法，還是以《初等和中等教育法》為代表的學校法，都對兩法如何銜接做了細致規定；（3）兩法銜接的發展是通過實證研究推動的。

比較中美兩國兩法銜接的主要特點，我們發現推進我國兩法銜接需要通過立法對銜接的具體內容予以細化。目前，從《學前教育法（草案）》第十條、第三十一條和《家庭教育促進法》第十九條、第四十六條的銜接來看，《學前教育法（草案）》只是提出了原則性規定，并未涉及學前教育機構、社區和家庭在學校教育中的責任分配，學前教育機構開展家庭教育指導的方式、程序和保障以及父母如何參與學前教育機構的管理等諸多細節問題。然而，不論在城市[14]還是在農村[15]，當前學前教育的家庭教育指導服務都遠遠不能滿足父母和家庭的需求，這就要求《學前教育法（草案）》細化與《家庭教育促進法》的銜接內容，以適應新時代學前教育階段家庭教育指導服務高質量發展的需求。

三、《學前教育法（草案）》宜詳細規定父母參與權的具體權能

《學前教育法（草案）》第三十一條和《家庭教育促進法》第十九條對父母與學前教育機構的配合做了原則性規定，而父母如何參與其中，首先涉及父母參與權的具體權能。較早以前，有學者就借鑒了美國學前教育法律制度的規定，認為其規定“家長參與”的主要特征是尊重家長對學前教育的知情權、保護家長對學前教育的選擇權、重視家長參與學前教育的決策權、獲得開展各類學前教育家庭服務與培訓、提供投入和相關條件保障。[16]對此，我們對美國的相關法律進行梳理以后可以更加直觀、細致、具體的理解。

（一）美國學前教育法中關于父母參與權的規定

美國的學前教育法律制度，在聯邦層面是通過聯邦財政撥款，然后通過各種豐富的項目運作的；在州層面，則通過3～5歲班幼兒園、托兒所和嬰幼兒保育等各種類型的早期保育與教育項目來運作的。[17]在美國這種項目化的運作中，考察項目成敗的一個很重要的評估指標就是父母參與的效果。

在《初等和中等教育法》的歷次版本中，“父母和家庭參與”條款都是重要的條款，最新內容載于《美國法典》第20篇第6318條中。該條款的主要內容如下：（1）對聯邦財政撥款的具體要求。各地方教育機構應至少保留聯邦財政撥款的1%用來協助學校開展本條所述活動，但如果該機構撥款的1%為5000美元或以下，則不適用1%的規定。該財政撥款的使用應符合當地教育機構制定的家長和家庭參與政策。（2）對學校的具體要求。根據本條款提供服務的每所學校應與參與兒童的家長和家庭成員共同制定一份經家長同意的書面家長和家庭參與政策，應以可理解的統一格式通知家長，并在可行的范圍內以家長能夠理解的語言提供。（3）建立家長咨詢委員會。該委員會由當地教育機構所服務的足夠數量和代表性的家長或家庭成員組成，以充分代表該機構所服務人群的需求，從而制定、修訂和審查家長和家庭參與政策。（4）制定學校—家長契約。作為地方教育機構制定的家長和家庭參與政策的一個組成部分，每所學校應與根據本條款提供服務的所有兒童的家長共同制定一份“學校—家長契約”。該契約概述了家長、學校全體工作人員和學生將如何分擔提高學生學業成績的責任，以及學校和家長將如何建立和發展伙伴關系，以幫助兒童達到國家的高標準。還規定了家長和家庭參與學校活動的時間、方式、內容和責任等具體細節。（5）與社區合作，提高父母的參與能力，其具體內容留待本部分的第三節展開論述。（6）建立審查評估機制。州教育機構應審查地方教育機構的家長和家庭參與政策和具體做法，以確定這些政策和做法是否符合本條款的要求。此外，根據《每一個學生成功法》的其他條款，如第4501條“教育項目中的家庭參與”的規定，聯邦財政撥款將授權州內的組織建立州內的家庭參與中心，用于：（a）協助家長有效參與兒童教育，幫助兒童達到國家學業標準；（b）與州政府合作，制定并實施州內的政策，以提供有助于消除家庭參與障礙的服務；（c）制定并實施本法要求的家長和家庭參與政策。

（二）《學前教育法（草案）》的借鑒建議

通過以上梳理發現父母參與權的具體權能是極為豐富的，包括參與權、知情權、選擇權、組織權和保障權等。為了保障父母參與權的各項權能的有效行使，《每一個學生成功法》對財政撥款作了具體要求，對于州教育機構、地方教育機構、學區、中小學校、學前教育機構的責任都進行了明確規定，特別是通過“學校—家長契約”的方式明確了家長和學前教育機構在學前教育中的責任分配。

在我國的《學前教育法（草案）》中，有必要回應這些問題：首先，立法應當確認父母有參與學前教育的權利。從性質上看，這些權利是派生于學前兒童的受教育權的。《學前教育法（草案）》第十三條規定“國家保障學前兒童的受教育權”。就兒童的受教育權保障而言，除了從制度層面規定國家的學前教育制度之外，從權利層面規定父母的參與權也是一種可能。其次，立法有必要確認父母參與權的具體權能。由于我國的學前教育法不可能照搬美國立法的全部規定，但是應當規定父母的參與權和知情權，而且這種規定應該是實質性的。以父母的參與權為例，目前我國在幼兒園普遍建立了家長學校，一方面保障了父母的知情權，另一方面也便利了父母的參與，但是家長學校更多是幼兒園掌握主動權，而父母則成為被動的參與者。此基礎上，能否借鑒美國的“學校—家長契約”，將幼兒園與家長的權利義務劃分清楚呢？有人可能認為，美國的幼兒園之所以簽署“學校—家長契約”，是因為其接受了聯邦的財政撥款，而我國的《學前教育法（草案）》并沒有國家財政撥款的硬性規定，立法強制要求幼兒園簽訂“學校—家長契約”，很有可能侵犯了幼兒園的辦學自主權。這種考慮不無道理，從便于幼兒園開展工作的角度出發，《學前教育法律（草案）》可以鼓勵幼兒園和家長簽署“學校—家長契約”，通過約定明確雙方的權利義務。

四、《學前教育法（草案）》宜規定學前教育機構開展家庭教育指導的具體程序

《學前教育法（草案）》和《家庭教育促進法》都未對學前教育機構如何開展家庭教育指導進行具體規定。此前，全國婦聯、教育部等九部門印發了《全國家庭教育指導大綱 （修訂）》（婦字〔2019〕27號），該大綱規定了不同年齡段的兒童家庭教育內容。一方面，由于該文件的法律效力主要是倡導性的，導致在全國各地開展的效果并不佳；另一方面，由于該文件的內容主要涉及家庭教育內容，對于家庭教育的開展過程如何，以及效果如何評價都未規定。據此，有必要在《學前教育法（草案）》中規定學前教育機構開展家庭教育指導的具體程序。

（一）美國學前教育法中關于家庭教育指導程序的規定

在美國，K-12公共教育系統、兒童的早期保育與教育都由州政府及地方教育機構監督。因此，聯邦政府并沒有統一課程，但是各州都會把5歲班幼兒園納入州內的課程框架和內容體系。[18]不過一些學術機構進行了學前教育課程統一化的工作，特別是將家庭教育指導納入了學前教育課程的設置中。例如，2004年，美國家庭關系委員會與位于猶他州的韋伯州立大學兒童與家庭研究中心合作，出臺了全國示范性的親職教育指導者的申請標準：申請人至少須取得學士學位，若所修專業為家庭教育相關專業，至少具有兩年與家庭教育相關的實踐經驗；若所修專業為非相關專業，則至少具有五年家庭教育相關的實踐經驗。[19]2005年4月，全美幼教協會理事會頒布了新版《幼兒教育方案標準和認定指標》，涉及家庭、社區關系等多個維度。由于聯邦學前教育法律是通過項目制運作的，這里以《開端計劃法》中的早期開端項目為例進行分析。

在《開端計劃法》的歷次版本中，“早期開端項目條款”都是重要的條款，最新內容載于《美國法典》第20篇第9840a條中。該條款的主要內容如下：（1）資助早期開端項目的目的，是用于為有年幼子女的低收入家庭提供以家庭為中心的服務計劃，旨在促進兒童的發展，并使其父母能夠履行其作為父母的職責，實現自給自足。（2）程序的范圍和設計。接受本條款資助的早期開端機構應做好如下工作：（a）直接或通過轉介提供早期、持續、強化和全面的兒童發展和家庭支持服務，以促進參與兒童的身體、社會、情感和智力發展；（b） 確保向家庭提供的服務水平符合他們的需求和情況；（c） 促進積極的親子互動；（d） 向父母提供服務，以支持他們作為父母的角色（包括育兒技能培訓和兒童基本發展方面的培訓），并提供服務，幫助家庭實現自給自足（酌情包括教育和就業服務）；（e） 協調服務與國家項目（包括家庭服務）和社區項目（包括殘疾嬰幼兒項目和無家可歸嬰幼兒項目）提供的服務，以確保提供全面的服務（如健康和心理健康服務以及家庭支持服務）；（f） 確保有記錄在案的行為問題的兒童，包括與先前或現有創傷有關的行為問題，接受適當的篩查和轉診；（g） 確保與當地領先項目建立正式聯系，以便為兒童和家庭提供連續的服務；（h） 制定并實施一項系統程序，將兒童和父母從早期學前教育計劃轉變為學前教育計劃或其他當地幼兒教育和發展計劃。（3）資助人群，主要是孕婦和擁有3歲以下兒童的家庭。此外，本條還規定了符合條件的服務提供商以及提供資助的程序、標準、合同以及培訓等內容。《開端計劃執行標準》（2016年）還對開展項目的三種方案進行了詳細規定。

在州層面，各州針對學前教育機構開展家庭教育指導的程序進行了較多的探索，這里以美國密蘇里州的“父母即教師”項目（Parents As Teachers Program，PAT）為例進行介紹。PAT項目產生于20世紀70年代美國的密蘇里州。溫特·米爾德麗德對該項目建立貢獻最大。1972—1984 年，她在密蘇里州“中小學教育部”擔任部長期間，開始建立“父母即教師”項目的模型。[20]在密蘇里州中小學教育部、丹福思基金會、四個當地學區和家長教育中心的合作下，“父母即教師”試點項目于1981年開始，為期四年。該試點項目只為新手父母、首次為人父母者提供服務，其獨立評估結果引起了該項目的國際關注。1984年，密蘇里州立法機構通過了《兒童早期發展法》，授權為兒童的發展篩查提供資金，年齡從1～4歲；為有子女的家庭提供家長教育；以及針對發育遲緩的3～4歲兒童的親子計劃。1985年，最初由立法機構提供280萬美元的資金，用于為10%的符合條件人口提供服務。1988—1989年，該州的項目資金已增加到1 100多萬美元，用于至少30%的符合條件人口。[21]1986年，PAT 項目擴展到其他州，并于1987年在密蘇里州立大學圣路易斯分校成立了“父母即教師”國家中心。如今，它為美國50個州、115個部落組織、其他5個國家和美國領土的18萬個家庭提供服務。在PAT 項目中，通常以個體家訪、兒童健康篩查項目觀察兒童的行為及親子互動形式，了解家庭教育開展情況，評估兒童的身心發展現狀等。[22]

（二）《學前教育法（草案）》的借鑒建議

在家庭教育日益走向科學化和實證化的過程中，學前教育機構如何開展家庭教育指導，如何評估學前教育機構的指導效果越發重要。為此，《學前教育法（草案）》應該明確規定幼兒園開展家庭教育指導的具體程序，具體包括以下構成要素：（1）專項資金的來源和用途；（2）開展家庭教育指導的專門人員，如對幼兒園教師的專門要求，或者委托有資質的家庭教育機構和從業人員；（3）開展家庭教育指導的方式，如規定家訪、集體指導和專門指導相結合；（4）開展家庭教育指導的標準，包括目的、過程、結果等；（5）家庭教育指導效果的評估，等等。

首先，在觀念上，應改變重視家庭教育指導的內容而輕視家庭教育指導程序的思想。家庭教育指導的內容因人而異，很難做到標準化——雖然《全國家庭教育指導大綱》對此做了較為完備的規定，但是在實操過程中仍然面臨諸多短板，這就是為什么市場上有較多家庭教育心靈雞湯出現，因為這些“心靈雞湯”可能與父母的家庭教育需求更加接近——而家庭教育指導的程序卻可以標準化，例如對家訪的要求。國內外的研究表明，家訪是一種重要的家庭教育指導方式。對于幼兒園而言，隨著嬰幼兒出生數量的減少，在面臨招生不足的情況下，開展高質量的家庭教育指導活動或可成為幼兒園生存和發展的一種可行之策。《學前教育法（草案）》應該順應出生人口減少這一趨勢，從完善學前教育機構的建制到重視學前教育機構的發展，將開展家庭教育指導作為學前教育機構謀求發展的一種必然要求。

其次，在資金保障上，《學前教育法（草案）》應該細化財政撥款的類別，突出財政撥款的績效。目前不論是教育主管部門還是財政主管部門，都沒有發布財政資金專門應用于家庭教育指導的規定，這一方面導致學前教育機構開展家庭教育指導的積極性、主動性不足，另一方面也導致學前教育機構在缺少財力保障的前提下，無法將固定的資金用于改善自身的家庭教育指導隊伍建設，難以提供良好的家庭教育指導服務。所以，在《學前教育法（草案）》即將二次審議的重要時刻，本研究建議在“第七章 投入與保障”中增加學前教育指導專項資金的規定。目前，第七章將重點放在學前教育經費分擔上。這個問題當然很重要，它主要是為了解決普惠性幼兒園的全面普及問題；但是長遠來看，《學前教育法（草案）》應該和我國出生人口變動的趨勢相適應，更好滿足學前教育家庭教育指導的需求。

最后，在家庭教育指導的標準上，《學前教育法（草案）》應明確家庭教育指導的績效評估要求。目前，不論是《家庭教育促進法》還是《學前教育法（草案）》，都強調了學前教育機構或者其他社會機構提供的家庭教育指導服務，但是沒有績效評估的家庭教育指導服務不能被稱為服務。如果這些機構僅僅提供一些家庭教育講座，或者開展一些家庭教育進社區活動，很難對父母的家庭教育觀念或者家庭教育行為產生實質性的影響。循證社會科學表明，只有通過科學的跟蹤研究，才能發現嬰幼兒的更多未知特點，在家庭教育領域更要如此。在對家庭教育科學化、規范化發展要求的今天，只有方法的科學化才能保證這一學科建制的規范化。通過在《學前教育法（草案）》中明確學前家庭教育指導的標準和績效，實際上也是為了加快家庭教育科學化、規范化發展的步伐。

五、《學前教育法（草案）》宜規定家園社協同育人的具體機制

家園社協同育人是改革開放以來學前教育研究的一個重要議題，但是現有的法律政策并未專門規定三方的關系及其共育內容、途徑等。有學者指出，當前家園社協同育人不論在理論還是實踐上都存在問題。理論上，關于幼兒園、家庭、社區協同的內涵、理念、內容、途徑等尚不明晰。實踐中，三者“不協同”現象突出，主要表現在：其一，幼兒園、家庭、社區三方合作中地位不對等。其二，幼兒園、家庭、社區協同共育的表面化現象嚴重。[23]還有學者通過實證調研發現，在社區資源整合方面，“社校協同”尚有困難，師資是社區希望通過與學校協同獲得的主要資源。[24]即便是社區建設較好的大城市，也存在“大多數社區在所提供的支持服務頻率以及支持服務質量方面存在不足”的問題。[25]對此，2023年1月，教育部等十三部門共同制定了《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》，針對“學校家庭社會協同育人機制還存在職責定位不夠清晰、協同機制不夠健全、條件保障不夠到位等突出問題”，提出了學校充分發揮協同育人主導作用、家長切實履行家庭教育主體責任、社會有效支持服務全面育人等具體舉措。《學前教育法（草案）》有必要在這份意見的基礎上前進一步，發揮引領作用。

（一）美國學前教育法關于家園社協同的規定

美國的學前教育法律在家園社協同育人方面有經驗也有不足。在《初等和中等教育法》中，“父母和家庭參與”條款并未提到中小學的主導作用，只是將中小學、家庭和社區看作平等的主體。至于中小學如何與社區合作，該條款規定的內容較少，只是在父母的參與能力建設上，規定了如下內容：為了確保家長的有效參與，并支持相關學校、家長和社區之間的伙伴關系，以提高學生的學業成績，每所學校和地方教育機構都應在本條項下提供14項幫助，其中第（13）項規定“可為社區組織和企業在家長參與活動中發揮適當作用”。雖然法律規范不夠，但是美國家長與教師協會制定的《家庭—學校伙伴關系國家標準》則彌補了這一缺憾。[26]該標準具體包括六項內容：第一，歡迎所有家庭參與；第二，家庭和學校有效溝通；第三，家校合作幫助學生成功；第四，關注學生差別，為所有學生提供支持；第五，分享權利；第六，與社區合作。2022年11月， 美國家長與教師協會在廣泛民調的基礎上發布了更新版的標準，得到了全美中小學的廣泛支持。與此同時，為了保障家園社合作育人的效果，美國教師教育認證委員會、美國新手教師評估與發展州際聯盟和州際學校領袖執照聯盟等主要的教育改革團體開始在中小學教師師資培訓的標準中，增加家園社協同育人的相關內容。[27]

而對于社區如何與家庭和中小學合作，《開端計劃法》則做出了較為明確的規定。“開端計劃機構的權力和職能”條款規定：開端計劃機構至少應做好以下工作，讓家庭和社區參與進來并為其服務：（1）規定家長和社區居民定期直接參與開端計劃的實施方案，包括影響該計劃性質的決定。（2）尋求家長、社區居民和當地企業參與該計劃的設計和實施。（3）建立有效的程序，包括：（a）為參與活動的兒童父母提供便利并尋求他們參與旨在幫助這些父母成為其子女教育的充分伙伴的活動；（b）讓這些父母有機會參與地方項目的發展和全面實施，包括適當的交通援助。（4）向這些家長提供（直接或通過轉介到當地實體、公共和學校圖書館以及實施家庭支持計劃的實體）服務，包括：（a）家庭掃盲服務；（b）育兒技能培訓。（5）如果需要，向參與兒童藥物濫用咨詢的父母提供（直接或通過轉介到當地實體）服務，包括藥物暴露對嬰兒和胎兒酒精綜合征的影響信息。（6）根據開端計劃機構的選擇，向此類家長提供（直接或通過推薦給當地實體）服務，包括：（a）兒童基本發展培訓（包括認知、社會和情感發展）；（b）協助發展識字和溝通技能；（c）與其他父母分享經驗的機會（包括父母與導師的關系）；（d）保健服務，包括關于產婦抑郁癥的信息；（e） 定期家訪；（f） 任何其他旨在幫助這些父母成為子女教育的正式合作伙伴的活動。（7）就每個參與家庭而言，提供一份家庭需求評估，包括以父母能夠理解的方式和語言跟他們協商，了解父母參與的好處以及他們可能選擇參與的本小節所述活動（考慮他們的具體家庭需求、工作時間表和其他責任）。（8）考慮提供服務，幫助參與開端計劃項目的兒童的弟弟妹妹從其他來源獲得醫療服務。（9）開展社區外聯活動，鼓勵以前與開端計劃項目無關的個人作為志愿者參與開端計劃項目。（10）告知參與根據本分章開展或提供的計劃、活動或服務的單親家庭中的監護父母關于為確定親子關系和獲得兒童撫養而提供的兒童撫養服務的可用性。將符合條件的父母轉介至州和地方政府的兒童撫養辦公室。（11）以可理解和統一的形式，并在可行的范圍內，用父母能夠理解的語言向英語水平有限的兒童父母提供外聯和信息。（12）提供所需的技術和其他支持，使父母和社區居民能夠代表自己獲得公共和私人來源的可用援助。（13）通過與當地教育機構合作，促進參與學前教育計劃的兒童的父母繼續參與兒童向學校過渡時的教育，等等。

為了保障社區支持家庭教育的開展，在實施《1964年經濟機會法》時，美國聯邦經濟機會辦公室于1967年9月在各州設立了33個“父母—兒童中心”，為有一個或多個3歲以下兒童的貧困家庭提供全面服務。[28]在實施《1993年綜合預算協調法》時，美國聯邦政府設立了“家庭保護和家庭支持項目”，在五年內向各州提供近10億美元，用于建立預防性家庭支持和家庭保護服務。[29]在各種社區機構和聯邦政府資助的各類項目的支持下，美國建立了覆蓋全國的家庭教育支持網絡。例如，“全美家庭、學校和社區參與協會”在這方面就發揮了良好作用。

（二）《學前教育法（草案）》的借鑒建議

從美國的相關規定可知，在家園社協同育人中，不應該是幼兒園而應該是社區發揮主導作用，雖然美國的立法并未這樣硬性規定。實際上，幼兒園的作用主要體現在兩點：第一，為父母的參與提供盡可能豐富的方式和知識；第二，善于利用社區的資源，特別是針對社區提供的家庭教育指導活動，幼兒園盡可能與之協調起來，提供有效的活動。由于美國從建國開始就重視社區的建設，所以在聯邦資金的持續資助下，美國的社區可以很好地發揮協同育人的功效。

在我國，社區恰恰是我們的弱項，故而《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》提出將中小學和幼兒園作為協同育人主導地位的主體也是基于現實的選擇。在社區建設還不充分的條件下，《學前教育法（草案）》如何規定家園社協同育人，不得不面臨諸多現實困境。換言之，當前《學前教育法（草案）》難以對社區參與學前教育或者家庭教育做出硬性規定，更多只能對學前教育機構進行規定。這些內容有必要通過今后的社區教育立法或者終身教育立法來實現。就《學前教育法（草案）》而言，可以在以下兩個方面進行規定：

一方面，對學前教育機構在家園社協同育人中的作用進行規定。《學前教育法（草案）》應當規定，學前教育機構在協同育人中發揮主導、協調和組織作用。主導意味著學前教育機構要在家園社三方關系中發揮積極能動作用，協調意味著學前教育機構要協調其與家庭和社區的關系，組織意味著學前教育機構應通過組織家庭教育指導活動來達到家園社協同的目的。為了保障學前教育機構作用的發揮，《學前教育法（草案）》應該明確規定縣級人民政府提供資金、場地、宣傳工作等必要的支持。另一方面，規定學前教育機構有權和社區共享若干家庭教育資源。學前教育機構如果不能和社區共享家庭教育資源，單獨靠其自身創造或者購買家庭教育資源，難以實現協同育人的發展目的。為此，《學前教育法（草案）》可以授權縣級人民政府規定哪些資源是學前教育機構和社區共享的資源，如何獲取這些資源，如何保障這些資源的知識產權等事項。

六、結語

制定學前教育法，不僅是補齊學前教育短板的重要舉措，也是推動家園社協同育人的重要保障。為此，人大機關應在借鑒域外經驗的基礎上勇于探索，以解決實踐中的突出問題。由于家園社協同育人不僅涉及不同的主管部門，還涉及學前教育機構、家庭和社區內的各個機構，需要在黨委領導下加強各個部門和單位的協調。建議由教育主管部門牽頭，成立一個多部門的家校（園）社協同育人委員會，共同推進這項工作。家園社協同育人離不開資金的保障，借鑒美國將1%的財政撥款用來開展父母和家庭參與工作的經驗做法，建議《學前教育法（草案）》明確規定設立“協同育人專項資金”，用于學前教育機構開展家庭教育指導服務工作。家園社協同育人的關鍵是激發家長的參與熱情，尤其是保障家長在學前教育中的決策權，為此建議《學前教育法（草案）》規定采取適當方式鼓勵學前教育機構與每一個家庭共同制定一份“幼兒園—家長契約”，明確雙方的權利、責任和義務。

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Legislative Connection between the Preschool Education Law （Draft） and the Family Education Promotion Law—Observations Drawing on American Early Childhood Care and Education Laws

YE Qiang

Abstract： Due to the close relationship between the Preschool Education Law and the Family Education Promotion Law， it is crucial to strengthen their legislative connection. Although Article 10 and Article 31 of Preschool Education Law （Draft） and Article 46 and Article 19 of the Family Education Promotion Law are connected， such abstract correspondence fails to meet the development trend of home-kindergarten-society collaboration in education. Since the African-American Civil Rights Movement， the United States has rich experience in preschool education legislation concerning parental involvement， which we can learn from. Therefore， we suggest specifying parental participation rights， outlining procedures for preschool education institutions to provide family education guidance， and clarifying specific mechanisms for home-kindergarten-society collaboration in education in Preschool Education Law （Draft）. This will ensure the healthy development of family education in the preschool education stage.

Keywords： Connection between the Two Laws; Parental Participation Rights; Family Education Guidance; Home-Kindergarten-Society Collaborative Education

（責任編輯：李育倩）