新一輪財稅體制改革的重點領(lǐng)域及其推進方向

財稅體制改革作為中國經(jīng)濟體制改革的先行者和引導者，重任在肩、責無旁貸。立足新形勢、新階段，新一輪財稅體制改革謀篇布局正逢其時，應當以財政力量持續(xù)推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，為加快中國式現(xiàn)代化建設提供堅實制度保障。

2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出：“要謀劃新一輪財稅體制改革”，今年距離上一次具有劃時代意義的“分稅制”財稅體制改革恰逢30年。“分稅制”改革重塑了我國中央與地方的財政關(guān)系，確保了中央財政的掌控力，全面有效統(tǒng)籌財力的同時也給地方財政注入了充足動力，這為后來的經(jīng)濟高速增長夯實了制度基礎，為國家治理能力的提升提供了堅實保障。

改革開放以來財稅體制改革的歷史回顧

改革開放以來，我國社會主義建設取得舉世矚目的輝煌成就。在此過程中，財稅體制改革作為推動中國特色社會主義建設各項改革的先行軍，從經(jīng)濟體制改革的突破口轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔罨母锏幕A與支柱，為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、國家治理現(xiàn)代化提供了強大動力。

改革開放至黨的十八大以前：財稅體制改革服務于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系的構(gòu)建與完善

改革開放初期，經(jīng)濟體制改革是以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為導向，這一階段重視構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財稅體制。為規(guī)范政府間財政關(guān)系，1994年我國開始推行“分稅制”改革。“分稅制”改革的目標對象是財政體制，改革重點在于一般預算收入。一是保持事權(quán)和支出責任劃分基本穩(wěn)定。二是遵循市場經(jīng)濟一般做法劃分中央與地方稅收收入。三是建立稅收返還機制并引入轉(zhuǎn)移支付制度。自此，分級、分稅的政府間財政體制逐步建立與發(fā)展，充分調(diào)動了中央與地方兩個積極性，促進了市場經(jīng)濟體系的形成與完善。進一步，為構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財稅體制框架，1998年全國財政工作會議首次提出構(gòu)建公共財政框架。改革的重心轉(zhuǎn)向公共預算管理制度，財政支出規(guī)模明顯擴大，在財政大力支持國有企業(yè)、金融等關(guān)鍵領(lǐng)域市場化改革的過程中，顯著增加對教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展的投入，財政從生產(chǎn)建設型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應公共財政需要的、更多改善民生的公共服務型。

黨的十八大以來：財稅體制改革服務于國家治理體系現(xiàn)代化建設

黨的第十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的新論斷，將以往作為經(jīng)濟范疇、經(jīng)濟領(lǐng)域要素之一的財政提升到國家治理層面。這賦予了財稅體制改革在全局改革中更為重大的使命與要求：一是在預算管理改革方面，2015年新《預算法》的正式實施，以法律的形式明確并強調(diào)了全口徑預算管理制度，同時提出跨年度預算平衡機制，推進轉(zhuǎn)移支付制度化。二是在稅收制度改革方面，2016年“營改增”的全面推行標志著流轉(zhuǎn)稅制重大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換基本完成。同年，金稅三期工程實現(xiàn)全面覆蓋，規(guī)范稅收執(zhí)法、管控稅收風險。2018年“國地稅合并”開啟稅收征管體制改革新進程，提高了征管效率，加強了信息與資源的優(yōu)化整合，更為有效地摸清稅源底細，向上統(tǒng)籌財力。同時，持續(xù)推進大規(guī)模的減稅降費，我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2022年的13.8%，2013—2022年，累計減稅降費和退稅緩稅緩費超13萬億元，助力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是在央地財政關(guān)系改革方面，我國從2018年開始，圍繞基本公共服務、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公共文化、應急救援和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，先后出臺10項改革方案，初步建立起財政事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機制。

上述一系列財稅體制改革為我國國家治理體系現(xiàn)代化建設夯基壘臺、立柱架梁，國家治理能力得到進一步提升。

新一輪財稅體制改革的新定位

我國當前正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵時期，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程已開啟，推動中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展正成為新的共識和行動方向，財稅體制改革必須服從和服務于政治經(jīng)濟形勢和國家戰(zhàn)略需求的新變化。

立足于“三新一高”戰(zhàn)略思想

立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的理論內(nèi)涵和實踐要求。新一輪財稅體制改革需要將國家重大戰(zhàn)略和重點任務作為財政支出的重點領(lǐng)域，助力科技自立自強，加快發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，打造數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。財政要支持“促消費、擴投資、穩(wěn)外貿(mào)”，牢牢守住安全發(fā)展底線，更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際循環(huán)。

立足于中國式現(xiàn)代化的要求

新一輪財稅體制改革必須以中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求為根本遵循。人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化要求財稅體制改革始終聚焦民生福祉，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重點保障基本民生，兜牢兜實民生底線。全體人民共同富裕的現(xiàn)代化要求財稅體制改革更加重視收入分配的調(diào)節(jié)作用，規(guī)范財富積累機制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化要求財稅體制改革優(yōu)化教育資源配置，保障公共文化服務供給，切實維護人民文化權(quán)益，豐富人民精神文化生活。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要求聚焦生態(tài)環(huán)境保護的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性問題，完善綠色稅制體系建設，改進重要生態(tài)功能區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付補償機制，加強政府綠色采購制度建設。走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化要求踐行“共商、共建、共享”的全球治理觀，主動參與并引導國際稅收治理體系的再構(gòu)建，有戰(zhàn)略與策略地承擔大國財政的使命和擔當，為世界提供更多國際公共品，推動構(gòu)建人類命運共同體。

立足于錯綜復雜的國際國內(nèi)新形勢

當今世界變亂交織，百年變局加速演進，經(jīng)濟全球化遭遇逆流、貿(mào)易保護主義及地緣政治博弈持續(xù)加劇，世界經(jīng)濟增長動能不足，國內(nèi)人口老齡化、經(jīng)濟數(shù)字化與低碳化的趨勢加強，經(jīng)濟運行的不確定性越來越高。新一輪財稅體制改革要堅持“以我為主”的政策取向，在加強財政政策跨周期調(diào)節(jié)的同時，也要綜合考慮我國經(jīng)濟恢復穩(wěn)固性、均衡性的實際，適當強化財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。

立足于財政形勢的新變化

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入進入中低速增長階段，剛性支出壓力不減，財政收支矛盾加大，地方政府債務風險凸顯，財政運行仍將在一段時間內(nèi)處于“緊平衡”狀態(tài)。因此，財稅體制改革需把握好財政收入與支出、當前與未來兩組關(guān)系。一方面，培育涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源，積極拓展財政空間，建立防范化解地方債務風險長效機制，全面推進地方財政可持續(xù)能力建設，提升財政應對各類突發(fā)性風險的綜合能力；另一方面，持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基層“三保”支出，加大重點領(lǐng)域支持力度，壓縮一般性支出，取消不合理支出和無績效支出，合理統(tǒng)籌財政資源，強化財政資金支出績效管理，提升財政資金使用效益。

立足于社會主要矛盾的新轉(zhuǎn)化

現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重點領(lǐng)域的改革任務依然艱巨，民生保障存在短板，社會治理還有弱項，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大。新一輪財稅體制改革必須注重提升財政支出的實效性與公平性，一方面要重視支出所帶來的人民群眾獲得感、幸福感、安全感直接和間接的提升；另一方面要滿足人民日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求。

新一輪財稅體制改革的方向與路徑

新一輪財稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領(lǐng)財，以財輔政”邏輯主線，服務國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進程，以“一組關(guān)系，一個要點，三大領(lǐng)域”為抓手，在以下五個方面縱深推進。

合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度

堅持市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的根本指引，促進有效市場與有為政府的辯證統(tǒng)一。

第一，合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責任不合理擴張。一是明晰政府支出領(lǐng)域與方向，嘗試建立財政支出與政府投資領(lǐng)域的動態(tài)清單，避免政府職能的“越位”“缺位”“錯位”。二是更加關(guān)注保障重點領(lǐng)域，加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，財政資金注重“精準滴灌”，避免重復性項目的無效建設，提高財政資金的利用效率。三是優(yōu)化現(xiàn)有稅收治理體系，清理和規(guī)范優(yōu)惠政策，建立稅收環(huán)境評估指標，加強區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)與征管合作，建立機制化的區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機構(gòu)，倡導自發(fā)性區(qū)域稅收協(xié)調(diào)合作協(xié)議，引導全國統(tǒng)一大市場的形成。

第二，政府支出服務國家重大戰(zhàn)略，更加關(guān)注科技、教育、民生等關(guān)鍵領(lǐng)域。一是支持科技強國戰(zhàn)略。提升國家整體創(chuàng)新體系效能，加大財政對科技創(chuàng)新的長期穩(wěn)定支持，全力支持打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，保障好國家重大科技項目等資金需求，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，推動高水平科技自立自強。二是支持教育強國戰(zhàn)略。確保教育經(jīng)費的足額撥付，提高義務教育經(jīng)費保障水平，多渠道增加普惠性學前教育資源，推動高質(zhì)量教育體系建設，切實提升教育服務高質(zhì)量發(fā)展的能力。三是支持醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。不斷提高財政支出的“民生”含量，織密社會保障安全網(wǎng)，持續(xù)推進醫(yī)養(yǎng)融合，加大財政投入，調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作積極性，推動養(yǎng)老服務多元化發(fā)展。利用財政資金引領(lǐng)社會資本，提高養(yǎng)老機構(gòu)社會化程度，大力發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟”。

加強各類、各級財政資金的多元統(tǒng)籌

確保財政資金使用提質(zhì)增效，做好國家重大戰(zhàn)略任務的財力保障。

第一，強化橫向各類資金的統(tǒng)籌，即加強“四本預算”統(tǒng)籌。進一步完善政府預算體系，增強“四本預算”有效銜接，推進統(tǒng)編、統(tǒng)批、統(tǒng)管，強化政策集成和資金協(xié)同。

第二，強化縱向各級資金的統(tǒng)籌，即縱向政府間財力向上統(tǒng)籌。我國上下級政府之間以“授權(quán)關(guān)系”為核心邏輯，中央政府向地方政府進行各種事項的委托與授權(quán)，都需要財力作為基本保證，因此需要確保財力向上一級政府相對統(tǒng)籌，充分發(fā)揮中央政府在國家治理體系中的重要統(tǒng)籌能力。

第三，強化稅收收入和非稅收入的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌管理稅收與非稅收入，以增強財政可持續(xù)性和提高經(jīng)濟運行效率。加強非稅收入的收繳管理，防止財政資金體外循環(huán)，統(tǒng)籌整合國有企業(yè)利潤、土地出讓金收入，用好各類專項債券資金、中央預算內(nèi)投資等，推進重大項目建設，引導全社會投資。

健全現(xiàn)代預算制度

深化預算制度改革，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。

第一，進一步完善預算管理制度，提升重點領(lǐng)域資金效益和政策效能。一是進一步深化預算績效管理。擴大科技財政支出、銀發(fā)產(chǎn)業(yè)補貼等重點預算支出績效評價范圍，促進財政資金、項目推進部門和單位整體支出績效評價，把財政資金使用的結(jié)果向社會公開，促使利益相關(guān)各方主動進行良性監(jiān)督。二是實行預算項目全生命周期管理。全面實行預算支出“項目化”管理，以零基、滾動、優(yōu)選為導向進行項目排序，實現(xiàn)各項支出可增可減、可進可退。三是完善基本支出標準。健全基本公共服務保障制度和標準。將綠色財政政策、綠色稅收與綠色金融等政策結(jié)合，有效發(fā)揮政策協(xié)同效應。四是全面推進預算管理一體化。積極推動央地之間的預算信息聯(lián)通共享，動態(tài)反映各級預算及相應執(zhí)行情況。加強預決算信息公開，擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容，改進公開方式，提升公開的完整性、規(guī)范性和及時性，保證各項支出的民主決策和民主監(jiān)督。

第二，健全政府債務管理體系，防范系統(tǒng)性財政風險，完善政府債務管理體制機制。一是嘗試建立政府債務預算。實現(xiàn)對政府債務“借、用、還”的全過程監(jiān)控，明確每年債務的本金與利息，增強政府債務透明度，強化對政府債務管理的監(jiān)督。二是構(gòu)建政府債務的終身追責制度。明晰政府債務的相關(guān)責任主體及其相關(guān)責任，對政府債務發(fā)行責任人信息進行披露，對繼續(xù)違法違規(guī)舉債的領(lǐng)導干部做到終身問責、倒查責任。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，確保必要的財政汲取能力和政府調(diào)控能力。第一，完善增值稅制度，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化增值稅分配機制，充分考慮生產(chǎn)地和消費地貢獻。暢通抵扣鏈條，考慮將目前尚未納入抵扣鏈條的貸款服務、餐飲服務、居民日常服務等納入增值稅抵扣范圍，盡量采取零稅率而不是直接免稅的方式。第二，完善消費稅制度，強化調(diào)節(jié)引導作用，穩(wěn)步擴大征收范圍，將更多高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅的征收范圍，增加奢侈性消費的稅目設置；分批后移征收環(huán)節(jié)，探索將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)，并將其部分或全部劃歸消費行為發(fā)生地。第三，服務現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設等國家戰(zhàn)略。降低現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的實際稅率，考慮上下游產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅率，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)稅率關(guān)聯(lián)調(diào)節(jié)機制，增加現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在融資方式、人力資本、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化等方面的減稅力度，發(fā)揮減稅在促進創(chuàng)新方面的實效。第四，建立數(shù)字稅收體系。結(jié)合數(shù)據(jù)要素特征創(chuàng)新稅收制度，將數(shù)據(jù)要素作為征稅對象納入現(xiàn)行稅制體系，完善要素分配機制，建立數(shù)據(jù)要素客體化機制，明確征稅對象的法律形式和權(quán)利結(jié)構(gòu)，同時合理調(diào)整稅收構(gòu)成要件選擇，將用戶價值充分納入經(jīng)濟價值和稅收負擔的分配機制中，實現(xiàn)公平與效率的稅收目標。

深化財政體制改革

進一步理順中央與地方財政關(guān)系，更好發(fā)揮兩個積極性。

第一，推進政府間事權(quán)與支出責任劃分。盡可能清晰劃分財政事權(quán)，不受現(xiàn)有支出責任承擔格局的干擾，按照受益范圍、信息復雜程度、行政成本等原則和標準推進劃分，盡量規(guī)范和減少中央與地方共同財政事權(quán)。積極構(gòu)建支出責任的“彈性”調(diào)整機制，因時制宜、因地制宜，通過優(yōu)化調(diào)整財力狀況，盡可能讓各級財政有能力承擔應有的支出責任。

第二，優(yōu)化政府間收入劃分，確保中央財政收入占比處于合理區(qū)間。近15年來，中央財政收入占比持續(xù)降低，從2009年的52.4%下降為2022年的45.6%，相對當前與未來我國財政可能面臨的風險挑戰(zhàn)而言，這一比例還應適當提高；同時健全地方稅收體系，著力培育地方稅源，合理設置地方稅權(quán)。

第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，促進地區(qū)間基本公共服務均等化。加強專項轉(zhuǎn)移支付管理，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，完善專項轉(zhuǎn)移支付績效評價體系，確保專項資金使用充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求。

第四，加快推進省以下財政體制改革。一是建立科學合理的省以下收入劃分機制，規(guī)范省以下各級政府的稅收分成比例，優(yōu)先確定省級政府的收入分享比例以鞏固其調(diào)控主體地位。二是進一步完善省以下地方政府間事權(quán)與支出責任的界定，減少事權(quán)、支出責任與財力錯配的情況，強調(diào)省級政府對全省的統(tǒng)籌管理，落實基層政府公共服務供給。三是規(guī)范省以下財政管理工作，持續(xù)推進常態(tài)化資金直達機制，著力保障基層財力水平。

（馬海濤為中央財經(jīng)大學校長。責任編輯/周茗一）