俄羅斯應對美西方金融制裁的路徑與啟示

俄烏沖突背景下，美國對俄羅斯金融支付領域的制裁直觀地凸顯出傳統跨境支付通道的安全性問題。制裁確實對俄羅斯的跨境支付活動造成明顯影響，不過俄羅斯也采取了行之有效的方法來應對并穩住了經貿活動，使得制裁帶來的整體影響低于預期。經梳理分析，本文認為中國難以充分復制俄羅斯采取的應對措施，但中國也有自身的比較優勢，這將有助于緩解、化解相關問題。

俄烏沖突背景下，美國對俄羅斯金融支付領域的制裁直觀地凸顯出傳統跨境支付通道的安全性問題。美國金融制裁具有完善的法律基礎和決策執行體系。美國掌控的清算所同業支付系統（CHIPS）、聯邦儲備通信系統（Fedwire），以及受美國影響的環球銀行間金融電信協會（SWIFT）報文系統是其制裁體系中的重要工具。從美西方對俄制裁的效果來看，一方面俄羅斯的跨境支付活動確實受到明顯影響，另一方面俄羅斯也采取了一些行之有效的手段來應對美西方制裁并穩住了經貿活動。經梳理分析，本文認為中國難以充分復制俄羅斯采取的應對措施，中國傳統跨境貿易支付體系存在一些安全隱患，但基于數字資產交易的跨境貿易支付將有助于緩解這些問題。

美國金融制裁的法律基礎和決策執行體系

法律層面，美國依法“制”國。美國1917年頒布的貿易制裁相關法律——《與敵國貿易法》（Trad i n g wi t hthe Enemy Act），授予了總統在戰爭狀態時對美國與其敵國間金融交易、貿易活動的監督限制權力。1977年通過的《國際緊急經濟權力法》（The International EmergencyEconomic Powers Act），授權美國總統在任何國際事件對美國安全、外交或經濟帶來嚴重威脅時可宣布全國進入緊急狀態以及實施一系列應對措施。《2012年國防授權法》（The National Defense Authorization Act for FiscalYear 2012）明確，如果非美國實體參與了違背美國貿易制裁措施的重大交易，即便該交易與美國無關聯，美國也可對該非美國實體實施制裁，比如將其加入特別認定國民和阻截人員名單（SDN清單）和限制其使用美國金融服務。在這種次級制裁（Secondary sanctions）的影響下，相關非美國實體被迫選擇放棄被制裁國家市場或放棄美國市場及相關服務。2017年，美國頒布了《以制裁反擊美國敵人法案》（Countering America’s Adversaries ThroughSanctions Act）。2018年，美國出臺了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act），對出口相關活動帶來深遠影響。

基于相關法律法規，美國形成了總統做決策，隸屬于財政部的外國資產管理辦公室（OFAC）等部門來具體部署和監督，銀行等金融機構來具體執行的制裁體系。正如美國前財政部長約翰·康納利曾說的那樣，“美元是我們的貨幣，但這是你們的問題”。

決策層面，美國國會和總統是制裁的主要決策主體。國會和總統共同推進制裁相關法案的簽署過程，根據已經通過和簽署的相關法律，美國總統會基于實時情況制定總統行政令（Executive Order）以付諸實施。

部署層面，OFAC發揮核心作用。OFAC負責擬定和更新被制裁者名單——SDN清單，并禁止任何與SDN人員直接或間接相關的交易，這會嚴重影響相關主體的日常經營活動。同時，OFAC還負責審批制裁措施的豁免等事項，以及監督制裁的具體執行。在制裁部署過程中，財政部與美國國務院、商務部相互合作。

執行層面，美國銀行機構和美元支付清算機構等負責具體實施制裁措施。比如凍結被制裁者的資產，限制其與美國銀行進行金融業務往來等。基于美國起源于18世紀的《民事資產沒收改革法案》，美國沒收俄羅斯資產被認為合法，而且民事沒收法已成為州和地方政府增加收入的常用方式。如果金融機構沒有嚴格落實制裁措施，美國財政部將對其進行警告、處罰甚至提起訴訟。

美國金融制裁的手段工具和傳導路徑

制裁雙方主權貨幣國際地位的差異是影響金融制裁效力的關鍵因素，美元是世界上最主要的結算貨幣和儲備貨幣，美國限制俄羅斯跨境支付的底層基礎在于美元的強勢國際地位。基于美元霸權地位，Fedwire、CHIPS、SWIFT已成為美國實施制裁的主要工具。

一是涉及美元跨境支付“ 資金流” 的F e d w i r e 和CHIPS。美元跨境支付的清算最終要回到美國，由美國清算系統完成。CHIPS系統通過會員和代理模式形成龐大的全球美元清算網絡，承擔了全球絕大部分的美元跨境支付。CHIPS功能的發揮又有賴于唯一的美元最終清算系統——Fedwire系統，這兩個大額支付系統實質上都受到美聯儲的管控，成為美國實施金融制裁的工具。

二是涉及跨境支付“信息流”的SWIFT。SWIFT理應是中立的國際機構，SWIFT董事會管控其日常運行，但董事會中的絕大部分董事席位為美西方國家所有。如果美西方達成一致，或SWIFT機構所在的歐盟達成一致，均可出臺制裁相關規定，從而實現禁止俄羅斯使用SWIFT的目的。在這個過程中，美國會通過說服或施壓促使美西方達成一致意見。如果美西方未達成一致，美國依然擁有對SWIFT系統的影響力。原因在于，SWIFT系統是信息傳遞的報文系統，僅是跨境支付清算流程中的環節之一，須與各個主權貨幣發行國自身的清算系統合作才能完成跨境支付清算。在合作過程中，強勢貨幣的發行國擁有更大的話語權。具體來看，美元是強勢貨幣，美國掌握了美元清算系統，SWIFT系統作用的發揮又有賴于美元清算系統，因此美國能夠對SWIFT系統產生影響力。此外，美國還通過泛化國家安全概念，將其套用至SWIFT機構章程中與服務禁用相關的規定，最終指使SWIFT切斷與被制裁國的聯系。

美國制裁俄羅斯限制其支付結算能力的措施

俄羅斯銀行業的大部分機構已經受到制裁，其余未受制裁的小部分機構主要是小型和非上市銀行。同時，美西方還暫停向俄羅斯提供金融機構運行所需的相關金融技術服務。被制裁銀行的美元、歐元、英鎊代理賬戶被關閉，從而失去以美元、歐元、英鎊付款的機會。被列入SDN名單的俄羅斯銀行機構難以開展跨境支付業務。即使沒有受到直接制裁的俄羅斯銀行機構在試圖與外國合作伙伴支付結算時仍然可能遇到困難。對俄羅斯轉賬的核查更加嚴格，以外幣發送的付款需要很長時間才能處理。甚至友好國家的銀行也以各種借口拒絕進行交易，因為拒絕交易比承擔次級制裁風險更容易。具體制裁措施包括以下四方面。

一是由SWIFT系統實施的跨境支付制裁。2022年俄烏沖突爆發后，美西方將俄羅斯的部分銀行排除在SWIFT報文系統之外，降低了它們與國外銀行互動的能力，嚴重降低俄羅斯跨境支付的效率。不過，長遠來看，美西方難以無節制地使用SWIFT制裁，因為SWIFT報文平臺的價值和制裁力會隨著用戶數量的增加而指數級增大，同樣也會因隨意剔除用戶隨著用戶數量的減少而指數級減小。

二是由國際銀行卡組織實施的制裁。俄羅斯銀行發行的維薩卡和萬事達卡被禁止在俄羅斯境外使用，同樣地，俄羅斯境外發行的維薩卡和萬事達卡也被禁止在俄羅斯境內使用。俄羅斯無法從其他國家接收來自這些卡的轉賬，這適用于所有國家，而不僅僅是不友好的國家。美國運通、日本國際信用卡公司等也采取了暫停向俄羅斯提供支付服務的措施。

三是蘋果公司、谷歌公司的Ap p l e Pa y、Go o g l ePay新型支付工具停止向俄羅斯提供服務。同時，無法使用該支付工具也意味著無法購買該應用商店中的服務。

四是美國制裁俄羅斯虛擬貨幣領域，防止俄羅斯通過虛擬貨幣規避制裁，部分加密貨幣交易所也對俄羅斯用戶進行限制。俄烏沖突后，OFAC將虛擬貨幣采礦業公司Bitriver列入了SDN清單，BTC-Alpha加密貨幣交易所停止了對俄羅斯用戶的服務，CEX IO平臺停止了對俄羅斯和白俄羅斯用戶的注冊，KUNA交易所關閉了俄羅斯貨幣的存取，Coinbase封鎖了25000多個俄羅斯公民和公司的錢包。

俄羅斯應對制裁采取的支付結算措施及效果

金融制裁導致俄羅斯跨境支付結算的成本效率惡化，宏觀數據也表明俄羅斯外貿和整體經濟運行受到明顯負面影響。但整體影響低于預期，這主要得益于俄羅斯采取多種應對措施。根據世界銀行數據，俄羅斯2022年GDP增長率為-2.1%，貨物和服務進口增長率為-15%，貨物和服務出口增長率為-13.9%。俄羅斯受到制裁后可能存在一些難以納入統計的非常規外貿運行方式，因此可以估計俄羅斯的實際外貿數據或比世界銀行數據更樂觀。在制裁期間，俄羅斯運用多種方法繞過制裁完成跨境支付結算，比如使用非美元貨幣、應用替代支付系統、鄰國幫助資金中轉過境，以及應用加密貨幣等。

使用非美元貨幣進行跨境支付

第一，反制裁的根本是反美元，俄羅斯加強使用盧布進行支付結算。俄烏沖突后，俄羅斯施行了盧布結算令，要求不友好國家和地區在購買俄羅斯天然氣時，使用盧布進行結算。從實際效果來看，盧布結算令實施之后盧布匯率一度上升，表明市場對盧布的需求量增加，即不友好國家遵循了盧布結算令的要求進行天然氣貿易。從實際操作流程來看，實際結算的貨幣品種并不十分確切。歐盟買方需要在不違背自身制裁規定的前提下購買俄羅斯天然氣，俄羅斯賣方同樣需要促成交易獲取資金，這種模糊空間使得買賣雙方都能夠找到對自己有利的合理解釋，進而使得交易順利完成。關于具體交易流程，歐洲買方需要在俄羅斯天然氣工業銀行開設歐元賬戶和盧布賬戶，俄羅斯賣方在該銀行開設盧布賬戶，俄羅斯天然氣工業銀行在境外開設歐元賬戶。歐洲買方仍是支付歐元，不同的是，該筆支付直接流向了歐洲買方在俄羅斯天然氣工業銀行的歐元賬戶之中，并自動兌換為盧布支付給俄羅斯賣方。

其中需要注意的是，上述支付流程可以表明，俄羅斯出口商承擔的歐元風險敞口轉移至了俄羅斯天然氣工業銀行，即從俄羅斯國家層面來看，俄羅斯仍然承擔著歐元風險敞口。根據貨幣清算的底層邏輯，主權貨幣最終全都在其發行國銀行體系內存放和清算，即所有歐元最終都無法脫離歐元區銀行體系。極端情況下，歐元區國家可以在清算賬戶體系中直接不承認俄羅斯對持有歐元的所有權。目前歐元區國家并未實施極端制裁措施的根本原因在于，其仍依賴俄羅斯提供的天然氣等大宗商品。

第二，俄羅斯加強使用各國本幣支付結算，以及著重使用人民幣。長期以來，俄羅斯致力于推動區域本幣結算降低美元結算占比，比如歐亞經濟聯盟成員進行跨境支付時本幣結算規模不斷擴大。2023年4月，俄羅斯央行國際清算司司長米哈伊爾·科夫里金繼續強調，與友好國家以本國貨幣進行結算是主要方向。同時，俄羅斯尤其加強使用人民幣。俄烏沖突以來俄羅斯出口中以人民幣支付結算的占比也有所上升，且俄羅斯國外部分項目款項的支付結算貨幣也為人民幣。2022年4月俄羅斯還未進入離岸人民幣用戶的前十五名，但2022年10月俄羅斯已成為第四大人民幣離岸交易中心。

需要注意的是，各國銀行系統習慣于在對外貿易中使用儲備貨幣，本國貨幣及人民幣通常并不具備美元和歐元這類儲備貨幣的便利性。考慮到與儲備貨幣相比，本國貨幣的流動性較低，而且存在宏觀經濟和匯率風險，買家在同意以非儲備貨幣進行交易時會要求得到大幅價格折扣。

應用替代系統進行跨境支付

盡管SWIFT限制了部分俄羅斯銀行，但俄羅斯其他一些銀行仍然能夠通過SWIFT進行轉賬，不過這個過程中的傭金和最低轉賬金額較高。此外，被SWIFT限制的俄羅斯銀行仍可使用其他系統替換SWIFT報文系統進行支付。雖然每次新的制裁都會使俄羅斯跨境支付途徑變得越來越窄，但俄羅斯也持續應用更多新的跨境支付途徑以支撐進出口的需要。企業則根據“此時此地有效”的方案選擇支付鏈。總的來看，這些新支付系統的適用范圍從獨聯體鄰國逐步向更多國家擴散。

一是金融信息傳輸系統（SPFS）。截至2023年7月，SPFS系統已有超過490名參與者，其中三分之二的外國合作伙伴是在2022年3月之后加入的。為了防止引發次級制裁，俄羅斯央行并未提供相關外國銀行的名單。

二是快速支付系統（SBP）。俄羅斯人可以通過SBP向亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦進行匯款，轉賬會在幾分鐘內到達收款人的賬戶。交易以盧布為單位，兌換成其他貨幣則由合作伙伴按市場匯率進行，該匯率通常不會比收款人所在國中央銀行的官方匯率高出很多。在規定限額內，可免費向境外匯款；如果超出限額，則收取匯款金額1%的手續費。截至2023年7月，已有五家俄羅斯銀行在外國合作伙伴銀行的參與下通過SBP提供跨境轉賬服務。同時，俄羅斯也在開發系統間項目，即推動實現不同國家“系統對系統”的互動，不過俄羅斯央行表示不會透露這些國家的名稱。

三是金冠匯款支付系統（Zolotaya Korona）。金冠支付系統在俄羅斯、獨聯體、歐盟等52個國家擁有58000多個網點，提供一種無須開戶的快速匯款服務。不過，金冠支付系統不適用于受到制裁的銀行，且每月最高轉賬金額限制為60萬盧布。

除此之外，俄羅斯還持續更新和應用其他跨境支付系統，以應對美國持續更新的制裁。具體來看，Astrasend支付系統支持向烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦匯款。Dengi.ru支付系統支持向土耳其匯款。在俄烏沖突后一年多的時間里，俄羅斯人向國外匯款最流行的方式之一是Unistream支付系統。但2023年7月Unistream支付系統受到美國制裁，一些友好國家合作伙伴停止了與Unistream的合作。隨即，2023年8月俄羅斯新設立了Kwikpay支付系統，可覆蓋包括獨聯體國家、德國、法國、越南在內的30余個國家。但Kwikpay支付系統傭金為0～5%，較其他支付系統費率較高。俄羅斯官方官員指出，出于預防制裁的目的，監管機構并未披露這些系統運行相關的過多細節。這帶來的問題是，透明度越低相關方對該系統的信任就越少，而透明度越高制裁的風險就越大。

最后，俄羅斯銀行業運行所需的軟件系統也逐步實現國產替代。制裁之下美西方科技公司的撤出讓俄羅斯金融業在軟件和服務方面出現了巨大缺口，但俄羅斯快速推動了金融軟件和關鍵信息基礎設施的進口替代，支撐了俄羅斯各類支付系統或金融系統的開發和運行。一方面，俄羅斯本土信息技術（IT）相關企業在2022年迎來了高速增長，在外國公司數量減少的情況下，俄羅斯IT市場的營業額有所增長。不過另一方面，大規模的軟件遷移可能會導致銀行系統運行效率有所下降。

鄰國幫助資金中轉過境

外國銀行可以將俄羅斯友好國家的銀行作為資金中轉站間接實現向俄羅斯匯款。例如從歐洲或美國的第一筆匯款先匯入一個中間賬戶，然后再從該賬戶將資金匯入俄羅斯金融機構的賬戶。這種方式的缺點是匯款到賬時間延長，平均需要10至14天。并且手續費顯著增加，這一點在小額匯款中尤為明顯，因此最好在匯款金額為5000美元或以上時使用這種方法。

具體來看，2022年2月以來，俄羅斯金融機構的客戶逐步向吉爾吉斯斯坦共和國的銀行申請開設往來賬戶，而吉爾吉斯斯坦共和國的銀行在2022年的過境業務中獲得了創紀錄的收入，SWIFT支付流量也增加了約10倍。隨后美西方加強了對吉爾吉斯斯坦使用SWIFT的監管。雖然此后吉爾吉斯斯坦銀行業因擔心失去SWIFT系統訪問權限而拒絕開設“親俄羅斯”賬戶，但對于特定商品貿易吉爾吉斯斯坦仍繼續向俄羅斯付款。吉爾吉斯斯坦銀行業代表認為，歐盟和美國充分評估了吉爾吉斯斯坦銀行向俄羅斯支付特定商品費用的必要性，并且其主要服務對象是在俄羅斯工作的移民而非俄羅斯商人，所以吉爾吉斯斯坦銀行在很長時間內都未被列入次級制裁名單。也就是說，美西方會考慮到獨聯體國家僑民移民之間一些合理必要的貿易資金聯系，所以可能不會對其實施次級制裁。

類似地，烏茲別克斯坦2022年的匯款額同比增長了2.1倍，其中80%以上與俄羅斯相關。隨后迫于美西方壓力，烏茲別克斯坦央行加強了對Oson和Pay Way等跨境支付服務商的限制。但移民仍可以通過許多本地應用程序匯款。烏茲別克斯坦有17個電子貨幣系統和52個支付組織在國內運營，俄羅斯向烏茲別克斯坦的匯款不會受到明顯影響。

應用加密貨幣進行跨境支付

俄羅斯政府對加密貨幣的態度從最初的禁止，逐步轉變為開放態度，并嘗試允許將加密貨幣應用于跨境貿易之中。為了規避制裁，2023年6月，俄羅斯的羅斯銀行推出了利用加密資產的跨境支付系統。羅斯銀行是第一家將加密貨幣整合到傳統銀行服務中的俄羅斯銀行。自俄烏沖突以來的很長一段時間內，KuCoin、Gate.io、Lbank、Bybit、OKX等加密貨幣交易所也并未對俄羅斯人實施限制。

俄羅斯應對制裁實例對中國跨境支付的啟示

參考上述美俄之間的制裁與反制裁，以及結合中國自身實際情況，本文認為中國現有的支付結算體系存在一些安全隱患。

正視安全隱患

第一，中國難以通過效仿俄羅斯盧布結算令來應對制裁。俄羅斯有效實施盧布結算令的基本前提是，歐洲不友好國家對俄羅斯能源等大宗商品的高度依賴，且俄羅斯擁有專門經營該能源業務的銀行機構；而中國相對缺乏被其他國家高度依賴的商品或服務，相對難以支撐人民幣結算令，甚至中國能源和農產品等部分大宗商品對外依賴度較高。

第二，中國替代系統難以支撐極端情況下的跨境支付。俄羅斯擁有多種不同的跨境支付系統以應對不同的情況。中國替代跨境支付系統主要為CIPS，但CIPS很難完全繞開SWIFT完成完整的支付流程。

第三，中國難以通過鄰國進行資金中轉過境。俄羅斯與獨聯體國家之間具有緊密聯系，且制裁方認為其之間的貿易資金往來具有一定合理性，這是獨聯體鄰國幫助俄羅斯資金中轉過境的基礎。從外交層面來看，中國與周邊部分國家的友好關系并不十分穩定，極端情況下中國資金可能難以通過鄰國進行中轉過境。

厘清自身優勢和探索應對思路

第一，人民幣和美元國際地位的差距相對較小，中國面臨的潛在金融制裁壓力整體上相對較小。貨幣國際地位決定制裁效力，從特別提款權（SDR）權重、外匯儲備占比、外匯交易量占比等表明貨幣國際地位的相關指標來看，人民幣與美元的差距小于盧布與美元的差距。長期來看，提升人民幣國際地位是應對制裁的基本思路。同時，借鑒俄羅斯經驗，加強金磚國家、上海合作組織國家、“一帶一路”國家等之間的本幣結算也是應有之義。

第二，中國大市場掣肘他國制裁。雖然中國無法通過天然氣這類大宗商品資源對外形成制約，但中國是全球第二大消費市場和全球第一貨物貿易大國，中外的整體經貿聯系較大。全面制裁中國意味著失去重要消費市場，他國經濟對中國市場的高依賴度會使得制裁實施的過程投鼠忌器。

第三，中國在部分數字支付領域存在相對優勢。俄羅斯應用加密貨幣一定程度緩解了其跨境支付問題，但更加自主可控且有效的數字盧布推廣較為緩慢。中國數字人民幣推廣進程相對更為靠前，基于此的貨幣橋跨境支付方式的前景也愈加廣闊。一方面，在中國官方數字貨幣發展向好的背景下，或可期待整體數字資產領域相關的些許政策和技術水平隨之逐步改善。另一方面，數字人民幣自身的主權屬性可能引起部分國家的防范意識，導致數字人民幣覆蓋面和效率可能存在局限。而民間市場化的數字資產有助于緩解這一問題，與數字人民幣相互補充，由此形成其自身的發展空間。

第四，基于數字資產交易的跨境貿易支付有助于縮小制裁范圍，增加跨境支付的安全性。根據俄羅斯經驗，美西方會免于對特定商品、特定人群的貿易支付實施制裁限制，因此俄羅斯與鄰國之間的部分跨境貿易支付并未被完全切斷。這其中的關鍵技術在于對特定商品、特定人群的識別，基于此對軍工產品、影響國家競爭力的商品等敏感貿易品的支付進行制裁限制，而對民生必需品、部分普通民眾等不敏感且合理的貿易需求免于制裁。如果能夠有效識別貿易相關細節信息，被制裁方則擁有更多談判籌碼，基于充分的技術支撐可以要求制裁方在實現自身政治軍事目標的同時避免產生人道主義災難，并在國際社會上向制裁方施加輿論壓力。相較于傳統跨境支付通道，基于數字資產交易的跨境貿易支付打通了“資金流”和“信息流”，能夠更有效地實施“了解你的客戶”（KYC）程序，即更全面精準地識別每筆貿易支付的商品類別、收款方和付款方信息等細節。同時，基于數字資產交易的跨境貿易支付系統通常是開放式建設，制裁方也可以參與到系統建設之中，貿易信息的真實性能夠得到進一步保障。總的來看，基于數字資產交易的跨境貿易支付容易形成更多的制裁豁免空間，不易遭受一刀切式無差別的全面制裁，有助于避免支付通道全面中斷，增加跨境貿易支付的安全性。

（張健華為清華大學五道口金融學院研究員、金融發展與監管科技研究中心主任，《清華金融評論》主編；許林為清華大學五道口金融學院金融發展與監管科技研究中心中級研究專員。責任編輯/王茅）