深化財稅改革，激發內生動力

財政體系作為社會經濟形態的重要組成部分，也必將在經濟發展的波瀾中適應與調試。2023年12月，中央經濟工作會議明確提出“謀劃新一輪財稅體制改革”。本文建議新一輪財稅改革可以圍繞預算制度、稅制結構、轉移支付、債務風險管理和現代財稅制度等多個方面展開，并以補短板為關鍵手段增強經濟動力，從而實現經濟高質量發展。

馬克思在《資本論》第一卷序言中曾指出，“社會經濟形態的發展是一種自然歷史過程”。財政體系作為社會經濟形態的重要組成部分，也必將在經濟發展的波瀾中適應與調試。盡管財政體系經常被視為中國的基本制度框架之一，給人以穩定之感。實際上，中國的財政體系是不斷演進和發展的，而非固定不變。2023年12月中央經濟工作會議明確提出，要深化重點領域改革，其中“謀劃新一輪財稅體制改革”的部署廣受關注。對于財稅體制，黨的十八屆三中全會已經給出了很高的政策定位，“十四五”規劃、黨的二十大報告以及去年的中央經濟工作會議都針對財稅體制的改革做了深入規劃與部署。由此可見，財稅體制改革勢在必行。

財政體系變革的根源是地產形勢的變化

2023年7月24日中央政治局會議曾明確指出，當前房地產市場供求關系已經發生重大變化。從均衡發展的角度來看，我國未來不可能再通過房地產大幅拉動經濟增長。隨著我國地產告別舊的發展模式，逐漸步入新的常態，財政模式的變化也將如期而至。

總體來看，我國財政的四本賬在記賬方法上雖看似獨立，但并非完全隔絕，而存在著相互關聯與一定的資金流動。例如土地出讓金主要納入我國財政的第二本賬，即“政府性基金預算”中，但它卻是“四本賬”收入的重要組成部分。得益于財政“四本賬”之間的靈活調配機制，土地出讓金不僅有助于維持各本賬的平衡，還能使這種平衡不被破壞。因此，土地出讓金在我國財政體系中的重要性不言而喻。

從土地出讓金規模來看，自2015年的3.1萬億元至2021年的8.5萬億元，我國土地出讓金規模呈現出持續上升的趨勢，這表明過去幾年我國財政對土地出讓金的依賴程度不斷提高。自2022年以來，國有土地使用權出讓收入累計同比增速持續位于負區間，2022年該增速為-23.3%，2023年為-13.2%，降幅雖有所收窄，但增速仍處在歷史低位。從土地出讓金占財政總收入比重來看，2019年以前該比重均值約為28%。自2020年開始這一比重逐漸下降。通過月度累計數據計算，2023年該比重進一步降至26.7%左右。與此同時，2021年我國住宅銷售面積達到15.7億平方米的歷史峰值。根據我們的預測，2025年及未來較長時期這一銷售面積將穩定在8.5億平方米左右，這將直接導致土地出讓金的減少。而本輪房地產市場調整是趨勢性的，土地出讓金的下滑是可以預見的。因此面對如此大規模的財政收入下滑，財政體制的調整與變革勢在必行，這也是我們必須面對的客觀現實。

財政體系變革的另一原因是地方城投平臺問題凸顯

城投平臺屬于政府投融資平臺，其設立之初的目的主要是緩解地方財政壓力。我國地方政府的負債通常是為了推進城市的基礎設施建設，而基建的資產回報率通常不高，因而難以抵消負債端的利息收益。按照微觀邏輯來看，當主體的資產回報率低于利息的預期收益率時，金融機構便不愿意出借資金。但實際上，金融機構依然存在借款意愿，這其中的原因除了背后的政府信用外，更多的是緣于以土地出讓金為核心的微觀運行模式。在現實中，很多地方政府舉債項目是通過土地的價值資產抵押向金融機構融資，然后再通過土地出讓金作為償付，形成“土地抵押—城市建設—土地升值—土地出讓—完成償付”的運行模式。因此，當我國地產告別高增長時代，地方政府的債務壓力也隨之顯化。

從短期來看，防范地方政府債務風險是當務之急，特別是隱形債務的化解。2023年12月，全國財政工作會議重點指出“要嚴格落實既定化債舉措，加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，健全化債長效機制，有效防范化解地方債務風險”。鑒于城投平臺主要從事公益性或準公益性項目，自身造血能力普遍偏弱，償債能力也持續下降，債務大多僅通過借新還舊來償還，因此應當重點防范地產市場走弱所造成的潛在性債務違約。

從中長期來看，城投平臺必將迎來全新的轉型升級階段，主要涉及三個轉型方向。首先，對于資產質量較差的企業，將采取破產清算、兼并重組等措施，逐步降低債務規模。據城投公司公告顯示，2023年城投整合事件已超300家，覆蓋26個省份，表明該類企業已在全國范圍內處于整合重組的大趨勢之中。其次，推動市場化轉制，明確城投公司與政府之間的關系。由于地方政府剛性兌付的取消，城投公司的融資將更加依賴市場化手段，例如發行資產證券化產品以及開啟股權融資模式等。最后，從原有的投融資平臺屬性逐步向政策性投資類平臺轉型，通過控股或設立產業基金等方式，將資金定向投放至擁有政策支持的關鍵產業，如戰略性新興產業。當然，這不僅要求城投平臺具備專業的投資能力和健全的風險控制體系，同時必須堅持市場化運作的原則。

通過以上轉型方式的考察可以預見，城投平臺的轉型升級可能會面臨諸多困難。首先，原有的業務范圍和運營模式可能會發生變化，需要更加靈活和高效的財政資源配置機制加以支持。其次，鑒于政策定位的轉變，城投平臺將不可避免地迎來更大的市場競爭壓力和經營挑戰。若新一輪財稅體制改革減輕了城投平臺及其相關企業的稅負，進而使得平臺運營成本得到有效縮減，將會助推平臺盡快提升市場競爭力，進而有效完成轉型。最后，新一輪財稅體制改革將構建更加公平、透明、可預期的營商環境，激發市場活力和創造力，這將有利于平臺吸引更多的投資和市場資源，推動加快轉型升級步伐。因此，為了配合城投平臺的轉型升級，新一輪財稅體制改革是必然之舉。

傳統工業經濟時代的財稅體制亟需變革

隨著數字經濟的迅速崛起和服務業在國民經濟中占比的不斷提高，傳統的基于工業經濟時代的財稅體制正面臨前所未有的沖擊。這一變革不僅對稅收征管提出了新的要求，而且對財力均衡分配帶來了較大挑戰。

現行的經濟統計制度和財政制度，大多是在工業時代背景下設計和建立的。彼時，工業制造無疑是經濟的主體，稅收體系和財政分配方式主要圍繞這些領域建立。隨著數字技術的快速發展，數字經濟已成為經濟增長的重要引擎，并在未來占據主導地位。這意味著傳統的財稅體制必須隨之改革和調整，從而適應新的經濟形態。具體來看，傳統的財稅體制的不足主要體現在以下兩個方面：

第一，傳統的征管手段主要依賴實體交易和物理場所，但數字經濟中的交易活動往往具有匿名性、跨境性和高度流動性，例如數字貨幣、電子商務等。這使得部分經濟活動可能游離于稅收征管之外，不僅導致稅收流失，也增加了征管難度和成本。

第二，數字經濟特別是平臺經濟的高度集中性，使得稅源的分布更加不均衡。大型數字平臺企業憑借技術優勢和規模效應，往往能夠獲取大量的利潤和稅收，而傳統行業和中小企業會面臨更大的競爭壓力，稅收貢獻相對較小。這種稅源分布的不均衡性對區域稅收和經濟的均衡發展提出了新的挑戰。一些地區可能因為缺乏大型數字企業而面臨稅收減少的風險，而另一些地區則可能因為吸引了這些企業成為稅收高地。

具體來看，2024年大部分省份的財政預算報告都將科技創新放在首位，并著重提及了數字經濟相關問題。故此，若要妥善建構數字經濟背景下的財稅體制，一方面需要進一步完善稅收征管制度，加強對數字經濟活動的監管和稅收征管力度，確保稅收的公平性和效率性；另一方面也需要持續優化財政分配機制，通過合理的稅收政策和轉移支付手段平衡區域間的稅收差異和經濟發展差距，實現財力的均衡分配和經濟的協調發展。因此，面對數字經濟的沖擊和挑戰，財稅體制的改革勢在必行。

財稅改革的六大方向預測

根據黨的二十大報告、“十四五”規劃及中央金融工作會議的精神，預計新一輪財稅改革的重點將聚焦在以下六個方面。

第一，健全現代預算制度，這涉及到預算的透明性、規范性和效率性等多個方面，最終目的是確保公共資金得到合理、高效的使用。第二，優化稅制結構，包括調整稅收種類、優化稅率結構以及完善稅收征管體系等，從而促進稅收的公平性和中性，同時激發市場活力。第三，完善財政轉移支付體系，這涉及到如何確保中央財政對地方財政的轉移支付的公平性和合理性，充分發揮中央政府對地方發展的有效扶持。第四，為了防范和化解地方債務風險，改革還將致力于建立長效機制，包括強化債務監管、完善債務風險預警和處置機制等。第五，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。這意味著政府債務的管理將更加注重與經濟發展的階段和目標相適應，既要滿足經濟發展的資金需求，又要防范債務風險。最后，改革還將完善現代財稅制度的相關部署，包括推動財稅法治建設、加強財稅政策與其他政策的協調配合等，最終使財稅制度能夠更好地服務于國家發展的大局。

總的來說，新一輪財稅改革將圍繞預算制度、稅制結構、轉移支付、債務風險管理和現代財稅制度等多個方面展開，旨在構建一個更加健全、公平、高效、的財稅體系，更好地服務國家經濟發展大局。

財稅改革的重要舉措：以補短板增強經濟動力

財稅改革增強經濟內生動力的主要任務是補齊發展短板，這一過程實質上是對資源的重新分配和配置優化，通過財稅政策直接或間接地引導資源流向特定的環節或領域。鑒于短板領域的需求迫切、供給不足，同時伴隨著較高風險，財政政策將通過優化資源配置的方式促使供需雙方共同受益。這不僅能夠促進產業升級和消費提升，還能為未來的經濟增長注入新興動力。

財稅改革也可通過補短板助推經濟結構調整。在產業結構上，我國先進制造業、核心技術和現代服務業都有較大提升空間。在區域結構上，欠發達地區應當盡快提升自生能力，發達地區應當充分發揮引領作用。在城鄉結構上，城市化質量還需進一步提高，城鄉發展失衡亟待改變。未來的財稅改革或可針對上述領域進行具體的規劃和展開。

近期，隨著各省財政預算的陸續公布，2024年的工作重點和財政支持重點領域也逐漸明晰。除了各自省份的特色支柱產業外，大多數省份的財政預算報告都緊密圍繞中央經濟工作會議所強調的“新質生產力”和“現代化產業體系建設”展開，具體包括推動新型工業化進程、發展數字經濟、加快人工智能發展等方面。同時，生物制造、商業航天、低空經濟等戰略性新興產業，以及量子、生命科學等未來產業也將成為新一年財政扶持的重點關注領域。

財稅改革的最終任務：促進經濟的高質量發展

作為國家治理的核心手段之一，財政始終處于牽一發而動全身的關鍵地位，妥善解決財政問題可謂“一子落而全盤活”。眾多關鍵領域與重要環節的改革進程都依賴于財稅改革的資金支持與資源配置。因此，財稅改革的根本目的是持續推動經濟實現質的提升和量的增長，最終實現經濟的高質量發展。

一方面，財政通過實施有效的轉移支付和財稅政策手段，可以為關鍵產業的發展提供直接的財力支撐。運用一般性轉移支付和專項轉移支付來平衡各地區的財力差異，支持重要領域的成長。同時，減稅降費等財稅政策可以直接為企業提供資金支持，緩解其經營壓力。另一方面，財稅改革還能引導社會資源向重點領域傾斜，如環境保護稅的開征和資源稅征稅范圍的擴大均體現了稅收政策的調控作用。有效的財稅政策能引導和推動資源向綠色、低碳、節能等重點方向集中。

在當前復雜的國內外形勢下，積極有效的財政政策對經濟發展的促進作用至為關鍵。新一輪財稅體制改革意味著我國經濟發展將從原有的“政策依賴”逐步向“體制依賴”轉向。在經濟恢復進程中，通過健全有效的體制激活市場各方活力是必要且可行的。近年來，財政政策持續發力，在降費、減稅、退稅等系列舉措下，財政收入占GDP比重已降至較低水平（由2015年22.1%下降至2023年17.2%），財政政策的可操作幅度正在縮小。當政策空間受到約束時，轉向依賴“體制”以激發經濟主體的積極性將成為促進經濟發展的正確舉措。

我國正處于經濟恢復的重要時期，實現經濟發展的“質量并重”成為當前工作的重中之重。在復雜的環境下，面對諸多內外部挑戰，改革和宏觀政策的雙重驅動將為經濟恢復提供強大助力，新一輪財稅體制改革將成為改革的重要組成部分。

（盛松成為中歐國際工商學院教授，金輝為國聯基金多策略投資部研究員。責任編輯/周茗一）