財稅體制改革的突破口：進一步改革分稅制

中央和地方財政關系是財稅體制的重要內容，是財稅體制改革的突破口。改革財政體制，進一步規(guī)范中央和地方財政關系，讓財政體制更加適應中國式現代制度的要求，是新一輪財稅體制改革的重要任務。財政體制對經濟內生動力形成的作用是引導性的。這需要財政體制自身的可持續(xù)，接著才是財政體制積極作用的發(fā)揮。

現狀與問題

現行財政體制是分稅制財政管理體制（ 簡稱“ 分稅制”），其基本框架是1994年財政體制改革建立起來的。當年為了振興財政，財政體制改革采取了“提高兩個比重”的措施，即一方面提高財政收入占國民收入（國內生產總值）的比重，另一方面提高中央財政收入占國家財政收入的比重。經過改革，財政收入穩(wěn)定增長機制逐步建立起來，中央財政調控能力也得到了實質性增強。這樣的財政體制理應得到充分的肯定。再好的體制，也只能是適應特定環(huán)境的產物。環(huán)境改變之后，體制也要做相應改革，否則就無法適應經濟社會發(fā)展的需要。

當前，一些地方政府可支配財力不足，財政較為困難，靠中央或上級財政轉移支付，基層“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運轉）才能做到。問題成因是綜合的。經濟的高質量發(fā)展才是解決問題的根本之策。事實上，并不是所有地方財政都出現這種問題。同時，我們也要注意到，財力集中的程度確實是層層增加的，實踐已經在呼喚一種新的財政體制，這樣的體制能夠讓各級政府的可支配財力與事權和支出責任相匹配，也就是說讓各級政府辦事有相應的財力支持。

堅持分稅制改革方向

1994年建立起來的分稅制，是適應社會主義市場經濟體制改革目標要求的財政體制?，F代國家，除了城市國家，都實行分稅制。分稅制調動中央和地方兩個積極性的作用效果顯著。對中央和地方財政關系的改革，不是要舍棄分稅制，而是要堅持分稅制改革方向，在分稅制基本框架保持不變的前提下，優(yōu)化財政管理體制。

財政體制應能促進各級財政可持續(xù)運行。這一點在分稅制改革之初就已強調，即要求財權和事權相適應?？h鄉(xiāng)財政困難問題出現之后，有些地方更加關注財力，而舍棄財權。這樣一來，財力與事權相匹配原則就成為現實中處理政府間財政關系問題遵循的原則。即使這樣，一些經濟發(fā)達地區(qū)，仍然主張財權與事權相適應，理由如下：財權的激勵效果較好，有了財權，可以激勵地方努力尋找更多的財政收入；財力是結果，強調財力會減少財政體制的激勵效果。事權與政府職能（財政職能）有關，一級政府的事權往往意味著一級政府的財政支出責任（雖不盡然，但大致如此，因為政府也可以通過規(guī)制的方式做事，而不花一分錢）。綜合看來，要堅持分稅制，同時所遵循的原則必須調整為財權、財力與事權、支出責任的相匹配。這樣的原則兼顧積極性和實際財力狀況。

事權和支出責任劃分的進一步規(guī)范化

事權和支出責任的劃分是一個大問題，但1994年分稅制改革基本不涉及。2016年以來國務院雖然在關于財政事權和支出責任的劃分上出臺了一些意見，但還有很大改進空間。這涉及政府職能（財政職能）的界定。政府、市場、社會如何分工？問題并不好回答。隨著全面深化改革的進行，政府職能確定問題將得到解決，進而各級政府職能問題將迎刃而解，這樣，事權和支出責任的劃分也會有解決方案。政府職能的確定，一方面涉及如何認識政府作用問題，即在社會主義市場經濟條件下，政府應該做什么以及能做什么的問題，另一方面這也涉及政府職能的動態(tài)變化問題。

資源配置職能在中央和地方的劃分，主要按照公共產品受益性原則，區(qū)分全國性公共產品和地方性公共產品，前者由中央政府提供，后者由地方提供。其中的難點是帶來外部性的地方性公共產品的提供問題，這或者涉及地方政府聯合提供，或涉及中央對特定地方的正外部性提供補償。維護市場統(tǒng)一，是資源配置優(yōu)化的必然途徑。在當下，重點任務是建設全國統(tǒng)一大市場，打破地方市場藩籬，中央和地方需要各司其職。收入分配（社會公平）一般說來是中央政府的職能，但在大國，有些與改善收入分配有關的職能，如提供義務教育，就可能由地方政府直接去做。如果地方在承擔收入分配職能中遇到財力問題，還可能得到中央的財力幫助。經濟穩(wěn)定即宏觀調控職能通常屬于中央政府。在現實中，地方政府主要是落實中央的政策，推動經濟穩(wěn)定目標的實現。地方政府如何去推動，同樣涉及度的把握問題。一個規(guī)范的現代化體制，應該對政府職能的劃分有較為明確的界定。從市場經濟的發(fā)展史來看，政府職能的規(guī)范并非一下子就設計出來的，而是經歷了很長一段時間的演變。

政府職能的動態(tài)變化要求財政的動態(tài)治理。技術變革推進政府職能變化，特別是數字經濟的發(fā)展，對政府職能的界定提出了更高要求，財政職能也會因此做出相應改變。政府職能界定以及事權和支出責任的劃分，既需要科學的制度設計，又需要充分考慮到路徑依賴因素，在穩(wěn)定中追尋靈活性，以更好地適應國家治理現代化需要。任何一個國家，都追求長治久安。只要政府職能合理界定，執(zhí)行到位，長治久安的目標就可以得到實現。

稅收收入劃分的新思路

稅收收入是現代國家的主要收入形式?，F行體制下，地方稅的種類不少，但能為地方政府提供的稅收收入極為有限；對于地方來說，稅收收入主要是中央和地方共享稅收收入。

即使房地產稅可以開征，也不會增加多少地方稅收收入?；诂F實，應重新認識地方稅。只要能為地方政府提供稅收收入的稅種，都可以算地方稅，這樣，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等在中央和地方之間進行收入分享的稅種，習慣界定為共享稅。共享稅提供了地方最主要的稅收收入，因此，中央和地方共享稅，只要提供的是中央稅收入，那么就算中央稅；提供的是地方稅收入，那么就算地方稅。建立健全地方稅體系，不能走獨立的地方稅之路，而應在重新認識地方稅的前提下，為地方稅收入尋找到合理的稅種。

轉移支付的進一步優(yōu)化

中央對地方的財政轉移支付規(guī)模大。中央財政把通過稅收和其他形式籌集的收入基本上轉移支付給地方，自己靠發(fā)債來過活。2023年中央一般公共預算收入總量為107415.82億元；地方一般公共預算中，中央對地方轉移支付收入102945.19億元。大量財政資金轉移支付給地方，增加中央財政壓力，帶來效率損失。因此，要合理確定中央對地方財政轉移支付規(guī)模，優(yōu)化轉移支付結構并加強轉移支付管理。

合理確定規(guī)模，并不等于簡單壓縮規(guī)模。分稅制的初衷本來就是財政收入多集中在中央，支出多放在地方，以增強中央財政調控能力。地方來自中央的轉移支付收入，對中央財政來說，有許多是“剛性支出”，能體現中央調控的更多是專項轉移支付或其他指定使用方向明確的一般性轉移支付。這樣，中央對地方財政轉移支付能起調控作用的數量有限。因此，要加強轉移支付管理，提高轉移支付效率，還應進一步優(yōu)化轉移支付結構，讓一般性轉移支付和專項轉移支付各司其職。一般性轉移支付除均衡性轉移支付之外的轉移支付，可考慮通過優(yōu)化均衡性轉移支付辦法，將帶有均衡地區(qū)財力作用的這類轉移支付融入均衡性轉移支付之中，讓一般性轉移支付更加名副其實。專項轉移支付則更加強調其調控功能。

對口支援納入橫向轉移支付

轉移支付還涉及對口支援問題。對口支援1979年后正式提出，2012年以來對口支援全面深化。對口支援不僅發(fā)生在省級層面，省內部也有對口支援。對口支援實際上是經濟實力較強地方對經濟實力較弱的地方實進行援助的一種行為。對口支援有政府層面的，更有政府帶動下，一地經營主體對另一地經濟建設和社會發(fā)展的支持。政府層面支持的實質是橫向轉移支付。由于橫向轉移支付尚未制度化，相應的財政轉移支付信息未能充分收集，這在很大程度上影響了中央和地方財政資金合力的形成。因此，轉移支付改革還應致力于形成中央對地方的縱向轉移支付和地方之間的橫向轉移支付相結合的模式，并能對不同層面的轉移支付資金進行統(tǒng)籌管理，以取得財政資金的最大效益。

應對地方債與土地財政問題的挑戰(zhàn)

中國分稅制的實質是是中央統(tǒng)一領導下的分級財政體制?，F行預算法實際上賦予省級政府發(fā)債權。省級以下政府沒有發(fā)債權，現實中市縣政府舉債是在省級政府的限額內進行的。如此規(guī)定有利于省級財政統(tǒng)籌債務風險。市縣隱性債問題是全口徑預算管理不到位的產物。只要加強預算的全口徑管理，這個問題就能得到解決。更好發(fā)揮地方積極性，地方發(fā)債權應進一步下放，當結合全面深化改革進行。

當前地方債風險與土地財政密切關系密切。地方經濟社會發(fā)展的政府資金，有許多來自土地收入，形成了中國式土地財政模式。近年來，隨著房地產市場的變化，這種土地財政模式正經受嚴峻挑戰(zhàn)，地方政府融資模式必須改變，這將進一步改變地方經濟內生發(fā)展動力。引導地方政府更有效地推動新質生產力發(fā)展，各級財政如何有效發(fā)揮作用，已是現實問題。戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)當是發(fā)展的重點，但這類產業(yè)發(fā)展的不確定性，意味著地方政府要從這些產業(yè)獲得充分可靠的財力，挑戰(zhàn)較大。地方政府需要處理好傳統(tǒng)生產力與新質生產力的關系，處理好新財源生成和傳統(tǒng)財源穩(wěn)定的關系。

當前一些地方政府通過財政獎勵等方式，行財政返還之實，已經影響到地方財政可持續(xù)運行，影響到營商環(huán)境的建設，影響到地方財政秩序的規(guī)范化。這種狀況亟待改變，需要認真探究地方政府在經濟建設中的作用，通過規(guī)范的政府預算來解決問題。

（楊志勇為中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員。責任編輯/王茅）