新一輪財稅改革的方向與影響

1994年的分稅制改革是改革開放進(jìn)程中的重要一環(huán)，有力地推動了我國經(jīng)濟的高速發(fā)展。新發(fā)展階段以來，我國經(jīng)濟形勢變化較快，全面深化改革立足新的起點再出發(fā)。值此改革30周年的契機，謀劃新一輪財稅改革的春風(fēng)臨近。本文從現(xiàn)實條件出發(fā)，圍繞新一輪財稅改革的發(fā)力方向與重大影響進(jìn)行探討。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在國家治理中處于基礎(chǔ)地位。因此，財稅體制改革經(jīng)常被認(rèn)為是改革的“突破口”與“沖鋒號”，是國家治理體系與社會政治經(jīng)濟變革的重要推動力。此前兩輪規(guī)模較大的改革分別是1994年的分稅制改革與2013年的財稅改革，先后構(gòu)建了現(xiàn)代財政制度的框架，為各項公共事業(yè)的建立與市場經(jīng)濟的發(fā)展提供了堅實支撐。而本輪財稅改革將著手完善現(xiàn)代財稅制度，推動中國式現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展。

回望：過去兩輪財稅改革發(fā)揮了哪些作用

1994年分稅制改革：構(gòu)建與市場經(jīng)濟相匹配的體制框架

改革開放初期，為了調(diào)動全社會積極性，各地政府事權(quán)包干，在這一過程中也出現(xiàn)了一些問題，中央財政減收增支，面臨較大壓力。為理順中央與地方關(guān)系，1994年分稅制改革啟動，將收入從按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為按照稅種劃分，將稅種劃分為中央稅、地方稅與央地共享稅三類，同時分設(shè)國稅與地稅兩套機構(gòu)。同期對稅種制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，主要包括確立增值稅的主體地位、保留消費與營業(yè)稅、對內(nèi)資企業(yè)所得稅一視同仁、各類自然人所得稅合并統(tǒng)一及調(diào)整撤并開征一批稅種。

分稅制改革啟動后，央地收入占比發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，中央占全國預(yù)算收入的比重從改革前的22%提升至55%，國家預(yù)算收入占GDP比重也從改革前的11%逐漸增加到20%以上。中央政府的財權(quán)有所提升，宏觀調(diào)控能力顯著增強，一系列危機應(yīng)對與重大改革得以順利實施，各類稅種的簡化并軌也有效激勵了民營經(jīng)濟的發(fā)展。整體來看，此輪改革為隨后的經(jīng)濟迅猛增長打下了堅實的制度基石，也為國家治理能力持續(xù)增強提供了有力的制度支撐。

另外，地方財政收入減少后，地方所擔(dān)責(zé)任隨著經(jīng)濟活動發(fā)展不減反增，央地事權(quán)錯配問題逐漸浮現(xiàn)。在財政吃緊的壓力下，經(jīng)濟發(fā)展對信貸支持與土地財政的依賴性逐漸提升，也在一定程度上引發(fā)了后續(xù)地方債務(wù)風(fēng)險。

2013年財稅改革：建立現(xiàn)代財政制度

全面深化改革時期，財稅制度作為國家治理的支撐也隨之展開變革。2013年通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將深化財稅體制改革設(shè)定為改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三大任務(wù)。次年的《深化財稅改革體制改革總體方案》確立了“2020年基本建立現(xiàn)代財政制度”的目標(biāo)。

稅收制度方面，營改增逐漸在全國范圍內(nèi)推廣，實現(xiàn)了稅制轉(zhuǎn)換與國際接軌。稅率檔次由4檔簡化為3檔，平均稅負(fù)水平有所降低。留抵退稅政策不斷完善，退稅減稅規(guī)模逐漸擴大。本輪改革后，增值稅地方分成比例有所提高，地方財力得到一定支撐。稅制創(chuàng)新具有一定的時代前瞻，治理能力向現(xiàn)代化邁進(jìn)。同時，營改增實施開啟了減稅降負(fù)的時代，實體經(jīng)濟的經(jīng)營成本不斷下降，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造了良好環(huán)境。

財政支出方面，中央與地方財政事權(quán)劃分與支出責(zé)任改革有所推進(jìn)。國務(wù)院先后出臺基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育與交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的財政事權(quán)改革方案，按類別將支出責(zé)任分為中央、地方與央地共同承擔(dān)三類。全口徑預(yù)算管理體系不斷強化，各類政府收支的透明性與規(guī)范性也有所提高。但整體上，本輪改革所面臨的經(jīng)濟形勢更為復(fù)雜多變，舉措更為強調(diào)精準(zhǔn)審慎。新發(fā)展階段以來，地方財政方面穩(wěn)經(jīng)濟促增長任務(wù)較為嚴(yán)峻，事權(quán)邊界隨之不斷擴充，財政缺口存在走闊的趨勢，地方債務(wù)風(fēng)險需要防范化解。

挑戰(zhàn)：新一輪財稅改革所面臨的問題

財政收支面臨一定壓力

近年來，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展動能處于新舊轉(zhuǎn)換狀態(tài)。從收入端來看，2023年一般性公共預(yù)算收入約21.7萬億元，同比增長6.4%，但考慮到2022年的低基數(shù)，這一增速事實上相較疫情前是有所放緩的。2023年全國政府性基金收入約7.1萬億元，自2021年以來呈下降態(tài)勢，其中土地出讓收入占比近九成。在房地產(chǎn)弱景氣的背景下，土地出讓收入對政府性基金收入的支撐作用或?qū)⑦M(jìn)一步減弱。從支出端來看，2023年中央經(jīng)濟工作會議及2024年的政府工作報告中均提及積極的財政要“適度加力”，財政依然是穩(wěn)增長的有力保障。因此，現(xiàn)行財稅體制下，部分地區(qū)將在一段時間內(nèi)受到“緊平衡”約束。

央地事權(quán)尚未完全協(xié)調(diào)

地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任較多，財力缺口持續(xù)擴大。根據(jù)《二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，我國在高質(zhì)量發(fā)展的同時仍須保持約5%的經(jīng)濟增長速度。這就要求地方政府既要注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，又要兼顧經(jīng)濟增長。政府主動增加杠桿，通過投資等財政支出穩(wěn)定增長的作用尤為重要。從央地財政收支關(guān)系來看，以2021年為例：收入上地方占據(jù)約50%權(quán)重，而支出上地方占比高達(dá)85%。在全球范圍來看，我國地方政府支出占GDP比重處于較高水準(zhǔn)。這種反差體現(xiàn)了我國央地政府間財權(quán)事權(quán)存在一定錯配，地方端承擔(dān)了較多的事權(quán)與支出責(zé)任。面對穩(wěn)增長等現(xiàn)實任務(wù)，在“中央決策、地方執(zhí)行”體系下地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。中央雖不斷強化政策工具與轉(zhuǎn)移支付等手段的運用，但這一過程存在滯后性，難免會帶來一定的效率損失，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過大還容易增加道德風(fēng)險與逆向激勵的可能，加重部分省份的模式依賴。

預(yù)算管理仍有改進(jìn)空間

根據(jù)2021年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，當(dāng)前預(yù)算管理中仍然存在統(tǒng)籌規(guī)劃較弱、政府過緊日子意識尚未牢固、預(yù)算約束缺乏剛性等問題，不利于財政資源的規(guī)劃調(diào)配與長久發(fā)展。20多年來，以部門預(yù)算改革為中心，我國開展了國庫管理、收支分類、績效評價、預(yù)算公開等一系列改革，預(yù)算管理制度向現(xiàn)代化邁進(jìn)。但根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出交叉、與政府投資基金投向重復(fù)，轉(zhuǎn)移支付交叉重復(fù)等問題仍然存在；轉(zhuǎn)移支付和投資專項分配的科學(xué)性和規(guī)范性有待提升；績效管理較為薄弱，部分項目績效指標(biāo)缺乏約束；預(yù)算體系對虛增財政收入、新增隱性債務(wù)等違規(guī)行為監(jiān)督管控還須進(jìn)一步健全。

稅種結(jié)構(gòu)有待完善

稅制結(jié)構(gòu)方面，我國目前仍以間接稅為主，占比超過一半。直接稅與間接稅的主要區(qū)別在于是否能被轉(zhuǎn)嫁，前者以所得與財產(chǎn)作為主要征稅對象，后者則以商品與勞務(wù)流轉(zhuǎn)進(jìn)行征稅。在由發(fā)展中國家過渡至發(fā)達(dá)國家過程中，直接稅比重也應(yīng)逐漸提高以加強共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。 “十三五”與“十四五”規(guī)劃均有提高直接稅比重的表述。2023年我國直接稅占比為45.1%，與10年前相比提升并不明顯。與海外主要國家進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋覈苯佣惐戎氐奶嵘臻g仍較為充足，其中美國、韓國與日本的直接稅占比在2020年已經(jīng)分別達(dá)到74.6%、71.0%及65.6%。

展望：新一輪財稅體制改革將如何進(jìn)行

從中央經(jīng)濟工作會議至2024年兩會，頂層設(shè)計中關(guān)于謀劃新一輪財稅改革的表述也逐漸完善。從《2023年中國財政政策執(zhí)行情況報告》的表述可以看到：推進(jìn)財稅體制改革中，現(xiàn)代化預(yù)算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善財政轉(zhuǎn)移支付體系是改革的主要發(fā)力方向。將以上問題作為切入口，整體來看展現(xiàn)出穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破的宗旨。

新一輪財稅改革要達(dá)到哪些目標(biāo)？短期來看，財稅改革應(yīng)緩解收入增速下行壓力，讓各級政府在擴大投資內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟回升向好時有更多“可用之財”。中期來看，體制機制方面的改革應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代財稅體系，擺脫土地財政、債務(wù)風(fēng)險等現(xiàn)實壓力，使得財政可持續(xù)性與運用質(zhì)效有較大提升，穩(wěn)定經(jīng)濟增長中樞，助力現(xiàn)代化體系建設(shè)。長期來看，新一輪財稅改革要站在國家治理和整體戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、調(diào)動各方積極性、推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財政和稅收制度。

政府間財事權(quán)劃分

如前文所述，現(xiàn)階段央地財權(quán)事權(quán)劃分有所失衡，地方政府面臨的形勢責(zé)任較為復(fù)雜，對應(yīng)財稅分成與收入略有不足。推動新一輪財稅改革，建立長期可持續(xù)的財稅體制，需要對政府間財權(quán)事權(quán)關(guān)系進(jìn)行明晰優(yōu)化。

財權(quán)上宏觀格局短期內(nèi)或?qū)⒀永m(xù)，事權(quán)間注重優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。宏觀經(jīng)濟尚在企穩(wěn)復(fù)蘇階段，財稅機制完全重構(gòu)環(huán)境尚不成熟。近期表述中多以支出端提質(zhì)增效為重點，因此短期內(nèi)或更加注重財政運用質(zhì)效的提升，讓有限的增量財政通過精準(zhǔn)投向、規(guī)范運作與監(jiān)督管理做出更大貢獻(xiàn)。

近期超長期特別國債等政策工具的擴容，意味著中央財政發(fā)力跡象較為明顯，作為重要的支出手段，轉(zhuǎn)移支付體系的完善具有一定的必然性。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系，要提升資金運用效率，增強對經(jīng)濟的乘數(shù)效應(yīng)。一方面要完善財政資金直達(dá)機制，加強運用過程中的評估監(jiān)督與管理。另一方面要強化重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障，引導(dǎo)資金向科技創(chuàng)新、先進(jìn)設(shè)施與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系相結(jié)合，推動提升我國經(jīng)濟的長期轉(zhuǎn)型升級。將有限的增量資金向困難地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，均衡地區(qū)間財力配置；加大“三保”支持力度，切實保障和改善民生。

省以下財政體制改革應(yīng)盡快出臺對應(yīng)方案與推動責(zé)任落實。包括省以下事權(quán)適度上移、采取規(guī)范的分稅分成制度、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付規(guī)則等。在外部性較高，受益范圍較大的支出上，責(zé)任應(yīng)劃分為更高級別政府。而信息相對復(fù)雜，易出現(xiàn)不對稱情況下，應(yīng)由基層政府負(fù)責(zé)。整體要體現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配，調(diào)動積極的原則。2022年，國務(wù)院所印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革的指導(dǎo)意見》為近年來省以下財政體制改革提出指導(dǎo)方向。事權(quán)方面，預(yù)計省級政府將承擔(dān)更多跨區(qū)域的工作，比如跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科研等，而市縣級政府可更加聚焦于本地的社會治安、市政交通等領(lǐng)域；財權(quán)方面，稅基流動性較大、區(qū)域分布相對不均衡及年度間收入波動較大的稅種可由省級政府獲得更高分成比例。此外，省以下轉(zhuǎn)移支付等規(guī)則也須更加細(xì)化，對于資源分配不均衡的地區(qū)可由省級政府參與資源稅分配。

現(xiàn)代化預(yù)算制度

把“過緊日子”作為預(yù)算安排的長期指導(dǎo)思想，健全地方政府依法適度舉債機制，實施預(yù)算項目全生命周期管理。針對當(dāng)前我國預(yù)算制度運行過程中發(fā)生的問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，預(yù)計未來可能在以下幾方面繼續(xù)推進(jìn)改革：第一，加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，將各類依托行政權(quán)力、國有資產(chǎn)及特許經(jīng)營權(quán)收入等依規(guī)全面納入預(yù)算。第二，建立“集中財力辦大事”預(yù)算決策機制，落實黨政機關(guān)過緊日子要求，推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，不得超標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。第三，健全地方政府債務(wù)限額確定機制，債務(wù)限額與預(yù)算收入及項目收益相匹配，綜合評估政府償債能力，健全地方政府債務(wù)信息公開及債券信息披露機制。第四，強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，實行預(yù)算項目全生命周期管理，績效目標(biāo)要合理設(shè)置，能夠反映權(quán)責(zé)匹配、靈活有效、目標(biāo)激勵等原則。嚴(yán)格執(zhí)行績效考核與監(jiān)督，實現(xiàn)預(yù)期社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

適當(dāng)提升直接稅比例，提升稅收治理能力。直接稅具有累進(jìn)性、穩(wěn)定性等優(yōu)勢，能夠有效助力共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)，在國家發(fā)展規(guī)劃中均有所提及部署。從所得稅來看，我國企業(yè)實際稅負(fù)仍然略高，而個人所得稅的作用還有較多提高空間。除此之外，各類財產(chǎn)類稅種或是縮小要素收入分配差距的有效工具，未來在堅持稅收法定與預(yù)期穩(wěn)定的原則下，或?qū)⒁詽u進(jìn)式的節(jié)奏穩(wěn)步推動。間接稅方面，增值稅制度在地區(qū)稅源分配、數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管上仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間，消費稅所涵蓋的物品有望向高奢侈、高污染、高能耗等范圍延展。值得注意的是，稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也需要結(jié)合稅收治理能力的提升，既要全面推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，也應(yīng)不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機制。充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

（明明為中信證券首席經(jīng)濟學(xué)家。責(zé)任編輯/周茗一）