財稅體制改革的長期趨勢與短期壓力

認識新一輪財稅體制改革需要區分仍在持續深化的長期改革趨勢和當前財政面臨的新的改革需求。長期需要解決的結構性問題主要集中在宏觀稅負的持續降低、央地間的財力分配，以及相應帶來的轉移支付改革問題；短期改革緊迫性主要來自土地收入持續降低之下，如何解決綜合財力的降低，探索新的政府債務融資方式。

1994年分稅制改革之前，中央財政占全國比重不足30%，卻一度承擔了50%以上的支出責任，大量收支差額只能大幅依靠發債彌補，財政體制改革迫在眉睫。此后的1994年，我國便進行了分稅制改革，改革顯著調動了中央和地方“兩個積極性”，解決了長期存在的財政收入持續降低和央地收入的結構性矛盾。時間來到當下，同樣的財政困境由中央轉向地方，2022年我國地方政府財政收入占全國比重為53.42%，支出占比卻高達86.35%，收支差額不亞于分稅制改革前的中央困境，央地間財力水平滑落到“天平”的另一端，財稅體制改革的迫切性也再一次達到歷史性時刻。

財稅體制改革不僅關乎國家財政收支方式，在中國特色社會主義制度下，政府投融資是影響經濟運行，甚至主導經濟轉型的關鍵力量。那么，新一輪財稅體制改革面臨哪些問題？未來可能朝何種方向改革，給經濟帶來哪些影響？

十八屆三中全會提出全面深化改革，建立“現代財稅體制制度”，是中央對于經濟發展和財政體制的一次深入研判。實際上我們認為從2013年開始我國財政體制便面臨較大的改革需求，相關領域的稅收、預算、轉移支付、支出責任制度改革也在持續推進。但自2021年我國房地產市場發生結構性調整之后，顯然加劇了財政體制改革的短期緊迫性。

具體來看， 我國財政形勢的長期趨勢性變化發生在2012—2015年，主要矛盾是支出持續擴張與收入持續降低。2013年開始，我國GDP名義增速和財政收入增速大幅降低，而積極的財政政策為了維護宏觀經濟穩定和微觀主體預期，持續實施減稅降費政策，宏觀稅負水平持續降低（如圖1所示），直到2015年之后，財政收入增速開始低于GDP名義增長率（如圖2所示），財政可持續性面臨挑戰，財政政策空間縮小，近10年我國累計實行減稅降費近10萬億元（如圖3所示）。而導致財政收支逐年趨緊的因素在于過去無限的“地方政府支出責任”和有限財力之間的長期矛盾。

財政體制緊迫性驟然提升始于2021年，由房地產結構性變化引起。之所以需要謀劃新一輪財政體制改革，主要是由于在過去財稅體制的結構性矛盾之上，土地財政的變化使得地方政府不得不在短期內轉變過去的融資方式。自2021年開始，我國土地出讓收入連續保持20%以上的降幅，至2023年土地出讓收入較2021年近乎“腰斬”（如圖4所示）。在房地產供需結構的趨勢性變化之下，財政既有逆周期發力的需要，又因為地產導致可支配財力降低，疊加壓力之下地方隱債問題的暴露，使得短期內財政同時面臨新形勢挑戰和發展需要，壓力驟升。

長期深化推進的結構性改革趨勢

新一輪財稅體制改革的需求從長期來看，核心是要解決宏觀稅負持續降低、事權與支出責任不匹配、轉移支付的效率損失三方面問題。這三個問題看似獨立，實則具有密切的內在邏輯關系。

一是宏觀稅負不斷降低的背后主要是持續減稅降費和地方招商引資競爭問題。近年來稅收優惠作為刺激經濟的重要政策工具，雖然取得了一定成效，但長期來看難以持續，甚至有陷入減稅降費“怪圈”的趨勢。宏觀稅負的持續降低既有中央層面連續實施減稅降費政策的因素，又有部分因素來自地方政府招商引資競爭中的各類稅收優惠和稅收返還政策。

從中央層面來看，近年來伴隨經濟增速的持續放緩，為緩解企業壓力穩定經濟增長，中央連續出臺減稅降費、退稅緩稅政策。2013年至2022年底，我國累計新增減稅降費和退稅緩稅總規模超12萬億元。與之相對應的是，稅收收入與一般公共預算收入占GDP的比重分別從2013年的21.8%、18.6%降至2022年的16.8%、13.8%。減稅降費政策由中央決策，但政策推出時點往往是在兩會之后，此時地方政府的預算編制和審議基本已經完成，因此新增的減稅降費政策往往造成基層財政收入預算的偏離，而支出又相對剛性。自2013年開始，我國一般公共預算的收入完成進度持續降低，每年收支差額主要依靠財政“四本賬”之間的資金調節，央行、中央企業的上繳利潤以及地方盤活的存量資產，造成財政空間不斷縮小。

從地方層面來看，當前除部分中央稅種外，在大部分共享稅、地方稅種以及非稅收入方面，地方政府征收均存在較大的彈性空間，尤其是基層政府在征收標準、稅收減免和稅收返還中具有較大自由裁量權。如表1所示，各項稅收中歸屬地方政府征收及地方與中央共享的稅收收入占比超過80%。近年來各地方政府基于招商引資開展的稅收“逐底競爭”使得各種稅收優惠政策層出不窮，企業實際稅率大幅低于名義稅負水平，以制造業企業所得稅為例，2022年適用25%名義稅率的769家上市公司，其所得稅實際稅率為11.5%，適用15%名義稅率的2637家上市公司的所得稅實際稅率為8.5%，名義稅率與實際稅率的差異均在50%左右。這種現象在經濟趕超壓力較大的經濟中游省份尤為顯著。

基層政府以稅收優惠政策吸引企業遷入當地，本意是“放水養魚”先擴大稅源、形成當期GDP增長，之后再逐步恢復正常稅負，以回補財政收入。但在實際執行中，大部分企業的生命周期較短，難以形成長期稅源。在各項稅收和土地優惠等的鼓勵下，反而容易造成重復建設和產能過剩。例如過去幾年在新能源蓬勃發展的浪潮下，地方政府紛紛將其作為招商引資的重點目標，繼而出現了這兩年的產能過剩，大批企業尚未形成有效稅收便已經面臨經營困難。 根據美國《財富》雜志的調查統計，中國中小企業的平均壽命僅2.5年，集團企業的平均壽命僅7～8年。

二是央地間事權與支出責任不匹配看似是財力分配問題，實則更多是政治問題，在“條條塊塊”的政治體制下，基層政府往往受中央業務部門與地方經濟建設的雙重領導，導致支出責任持續擴張。在我國中央、省、市、縣、鄉五級政府的管理框架下，政府部門除了受到本級政府的領導外，還要受垂直部門的業務指導。中央各部委出臺的政策、規劃最終落實都需要由基層部門籌集財政資金完成。近年來地方政府考核目標由單一經濟增長向多目標治理轉型，使得實際財政支出范圍不斷擴大。例如，農業農村部門出臺的“退林還耕”文件，雖然沒有增加支出的明文規定，但在文件的落實過程中，每畝的隱性支出需幾千或上萬元，全部落實到位需要萬億級資金。部分政策雖然有中央財政安排的專項資金支持，但實際執行中往往仍需地方政府籌措配套資金，形成地方潛在的支出責任。

此外，與中央的減稅降稅政策類似，大多數政策出臺也基本為地方及中央財政預算草案公布之后。對于未納入當年財政預算之內的資金使用，基層政府往往需要調用預算外資金。這也是過去地方政府財政開支不斷加大及地方債務風險持續堆積的重要原因之一。從基層政府的預算偏離度來看，往往每年一般公共預算的實際收入低于年初預算數，而支出遠超當年預算水平。

三是轉移支付機制本身是解決區域間財力不均的政策工具，但由于執行中所需的信息成本過大，不可避免地導致效率損失，實際財力并未流向真正有公共服務和基礎設施建設需求的人口流入地，而是更多向人口流出地傾斜。目前我國中央對地方的轉移支付分為一般性轉移支付、專項轉移支付，其中占比較大的主要為一般性轉移支付，2023年中央對地方的一般性轉移支付預算為8.71萬億元，專項轉移支付預算為8499億元。我國轉移支付機制是分稅制改革時期建立起來的制度，彼時我國區域間的流動人口規模較少，為了支持各省的工業化建設，由中央統一進行財政資金調劑，鼓勵區域間均衡發展。其收益對象主要傾向欠發達地區，對于經濟發展省份的轉移支付規模較低。經過幾十年的發展，我國各區域間的經濟稟賦開始有所區別，出現了大量涌向發達地區的流動人口，發達地區公共建設需求日益增長，但轉移支付仍然主要流向欠發達地區。

專業人才和技術的聚集能夠產生“正外部性”，有利于科技創新和經濟發展，人口向發達地區集中也是全球經濟發展的客觀規律。但與此同時，我國長久以來形成的轉移支付制度由于過去的制度慣性，財力流動并未隨人口流動，以至于經濟發達地區實際在城鎮基礎設施和公共服務供給方面承受較大壓力，繼而被迫限制戶籍人口的流入。而人口凈流出地區又對中央的轉移支付形成了依賴，導致部分人口稀少地區的基礎設施建設出現過剩。

如圖5所示，根據2022年各省常駐人口和戶籍人口數計算，各省非當地戶籍的實際常駐人口數量總規模在7000萬～8000萬人，而僅北京、上海、廣東、江蘇、浙江五個地區總人口流入就超過6000萬人，占比超過80%，這與其獲得的轉移支付比例顯著失衡。2022年中央向地方的轉移支付預算總規模超8萬億元，上述五個地區合計獲得的轉移支付資金占比僅為8.5%。

此外，即使是從人均財政支出的角度來看，部分經濟發達地區的人均財政支出水平依然較低，如圖6所示，2022年廣東省人均財政支出1.46萬元在全國31個省份中排名第22，山東以1.19萬元排名第29。財政支出未隨人口流動既阻礙了基本公共服務的均等化，也不利于推進勞動力市場一體化建設。

短期亟待解決的政府融資方式轉型

宏觀稅負的持續降低疊加地方支出范圍的不斷擴張，催生了政府廣義債務的擴張，依托于土地信用的城投債務和地方土地出讓收入成為地方政府彌補收支缺口的重要來源，2012年以來，我國政府性基金收入占一般公共預算收入比重持續上升，最高時占比超過50%。而自2021年開始，土地出讓收入連續兩年以20%以上速度降低，2023年7月中共中央政治局會議首次提出“房地產供需格局的深刻變化”后，在年底的中央經濟工作會議中便提出要“謀劃新一輪財稅體制改革”。房地產市場和土地財政的趨勢性扭轉，顯然是當前財稅體制改革面臨的主要問題。具體到相關改革措施，我們認為核心便是政府債務融資方式的轉型。

過去我國地方政府基于“土地財政”下的財政體制與歐元區“貨幣統一、財權獨立”體制相似。在貨幣及財政權分別獨立的聯邦經濟體中，區域間經濟水平出現較大差異時，可以通過匯率貶值縮小貿易逆差，減低實際債務水平。而歐洲在貨幣統一之后便失去了匯率這一工具，在財政沒有由中央統籌的政策體制下，各地擁有不受預算約束的自主融資能力，因此便有動機通過債務融資解決區域間的經濟失衡問題，其導致的后果便是希臘、意大利、葡萄牙等經濟落后地區的債務規模不斷擴張。從某種意義上來說，中國與歐洲具有同樣的財政、貨幣體系，因此我們也同樣看到諸如貴州、云南、內蒙等地過去的隱債規模和風險不斷上升。

而解決地方債務問題的方法也相對清晰：逐步上收地方政府的債務融資權限，同時加強對專項債項目的審批監管。其中上收地方政府的融資權限主要是指對地方平臺公司的債務融資監管，2024年初國務院印發《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》，提出國有企業將逐步納入全面預算管理范圍，我們認為未來地方平臺公司的債務融資和經營業績均應納入對地方政府的考核標準，繼而各地的債務融資和基建投資規模將有所分化。

與此同時，對于部分重點區域的專項債審批也已經有趨嚴的跡象，這從2024年一季度地方政府的債券發行計劃可以顯著看出。在“化存控增”的背景之下，各省新增債券的額度較上年已有顯著分化。其中2023年的“化債重省”一季度政府債券融資計劃中以再融資債為主，新增債券規模大幅縮減。而諸如山東、浙江、江蘇等經濟大省的新增債券仍然維持一定規模。“經濟大省扛大梁”趨勢顯著，重點化債地區的新增政府債大幅壓降。

政府債務融資轉型，一方面需要對地方政府債務加強管控，另一方面還需要從中央層面建立新的債務融資方式，以支持國家重大戰略工程的項目建設，發揮財政逆周期調節作用。對此，我們也看到中央加杠桿的長期趨勢正在逐步顯現。2024年政府工作報告提出未來要連續發行超長期特別國債，重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。與地方專項債相比，超長期特別國債的融資利率更低、期限更長，且二者均可用于項目建設投資、均不計入赤字率水平。廣義赤字率的逆周期擴張由過去專項債轉向特別國債，既有助于防范化解地方債務風險，也有助于中央統籌支持科技轉型及國家重大戰略工程建設，將大幅提升政府投融資效率。

（章俊為中國銀河證券首席經濟學家、研究院院長，聶天奇為中國銀河證券宏觀研究員。責任編輯/王茅）