財稅體制與高質量發展：當前制約因素與未來改革方向

2023年12月中央經濟工作會議提出，要積極謀劃新一輪財稅體制改革。新一輪財稅體制改革既是建立現代財稅體制的需要，更是更好地推動中國式現代化和高質量發展的需要。財稅制度對經濟發展極為重要，但當前財稅體制與高質量發展的適配性仍顯不足。本文分析財稅體制存在的問題，并提出新一輪財稅體制改革更好地促進高質量發展的方向與建議。

科學合理的財稅體制有利于推動經濟發展

財稅體制與經濟發展整體上互相影響，不同發展階段政府職能的側重點不同，對應的財政管理體制也不同。新中國成立初期，政府需要集中有限財力推動國民經濟恢復，實行了“高度集中、統收統支”的財政管理體制，其主要特征是財政收入和支出責任均高度集中于中央政府。改革開放后，要推動簡政放權，“財政包干制”逐步興起。20世紀90年代初，社會主義市場經濟體制改革目標確立后，政府與市場的邊界亟待厘清，迫切需要建立起與市場經濟發展相適應的財稅管理體制，我國于1994年推行了分稅制改革。財稅體制不斷改革并適應發展需要，推動中國經濟發展總體持續向好。

一是財稅體制確定了政府與市場關系的框架，從而影響了微觀市場主體預期與行為。財稅體制重點約束的是政府行為，從而劃定政府與市場的邊界。從收入端看，穩定、合理的財稅體制能夠明確國民收入在政府與微觀主體之間的分配關系，穩定微觀市場主體的預期，激發微觀經濟活力。我國于1983年和1984年先后進行了兩步“利改稅”，調整了政府與國有企業的關系，激勵國有企業改善生產經營、增加稅后利潤，從而促進了經濟增長。1994年分稅制改革的市場經濟導向鮮明，通過配套的工商稅制改革初步建立了現代稅收制度，簡化了稅制，統一了各類內資企業的稅收政策，促進了公平競爭，穩定了企業預期，進一步激發了不同所有制企業的活力。從支出端看，財稅體制確定了政府職能范圍。計劃經濟時期政府主導國家資源配置，對經濟的干預程度較高，體現在財政支出占GDP的比重較高；而市場經濟建設時期政府需要轉變職能和角色，讓市場發揮資源配置的決定性作用，因此在由計劃經濟向市場經濟的過渡時期，財政支出占GDP的比重逐步下降（見圖1）。

二是財稅體制決定了中央與地方政府間的財政關系，保證中央宏觀調控能力的同時，通過恰當的財政激勵調動地方政府積極性可以更好地促進經濟發展。“高度集中、統收統支”的財稅體制雖然有利于中央政府發揮宏觀調控職能，但其最大的弊端在于地方缺乏財政自主權和經濟建設積極性。1978年后，隨著放權讓利改革浪潮的掀起，“財政包干制”應運而生。在“財政包干制”背景下，地方超收收入歸地方政府所有，極大地調動了地方政府發展經濟、增加財政收入的積極性。但是，“財政包干制”存在兩個弊端，長期來看不利于經濟增長與穩定：第一，中央政府在財政收入分配中處于不利地位，中央財政收入占比在1985—1993年期間持續下降，宏觀調控能力不斷被削弱；第二，按照行政隸屬關系劃分收入導致地方保護主義盛行，不利于產品和要素流動。1994年分稅制改革扭轉了這一局面，一方面提高中央財政收入占比并建立中央對地方的稅收返還和轉移支付制度，使得中央政府的宏觀調控能力不斷增強；另一方面破除按照行政隸屬關系劃分收入的做法，增強了地方政府改善地區投資環境、促進地區經濟增長的積極性。分稅制改革所建立的央地財政關系，是1994—2012年期間我國經濟保持相對穩定的高速增長的重要原因之一（見圖2）。

三是財稅體制影響宏觀調控政策的實施路徑和實施效率，從而影響國家發展戰略和經濟調控政策的實施效果。科學合理的發展戰略和財稅政策如果得不到財稅體制的支撐與配合，其執行效果有可能大打折扣。20世紀90年代初，“財政包干制”下地方保護主義盛行，使得國民經濟協調發展、穩定宏觀經濟等重大發展戰略和宏觀調控政策難以貫徹實施。分稅制改革后，財政收入劃分不再以企業行政隸屬關系為依據，抑制了地方保護主義，促進了全國統一市場的形成；同時通過轉移支付制度加強了中央權威，確保了國家重大發展戰略和宏觀經濟調控政策的貫徹與實施，我國經濟步入高增長、低波動的黃金時期。分稅制改革以來預算管理體制不斷完善，財政政策的執行效率不斷提升、效果不斷增強，使我國經濟在1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機中仍保持了較為穩定的經濟增長。

當前財稅體制在推動經濟高質量發展中面臨五個不足

1994年以來，我國財稅管理體制不斷調整完善，適應了市場經濟發展的需要，極大地促進了經濟發展。但是，我國現行財稅體制設計仍存在諸多問題，對構建全國統一大市場，推動共同富裕、綠色轉型、科技創新，應對人口老齡化等重大戰略任務的支撐不足，與經濟高質量發展的要求仍有差距，主要體現在以下五方面。

政府與市場的邊界不清晰、不穩定，地方政府過多地干預了市場經濟運行，同時承擔的兜底責任過多

市場經濟環境下，政府應著重解決外部性較強或市場失靈領域的問題，其他大部分問題應由市場機制解決。但近年來，政府有限財力與無限支出責任的矛盾加劇，這在一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰、不穩定。第一，城投公司市場化轉型實質性進展緩慢，地方政府隱性債務問題影響經濟發展。第二，地方政府為吸引稅源采取不規范的減稅降費制造稅負洼地，不利于市場公平和構建全國統一大市場，也造成企業對生產經營前景的預期不穩定，惡化了經濟下行背景下市場信心不足的問題。第三，地方政府對地方國有金融機構的干預不利于資金向生產效率更高的行業或企業流動，降低了金融資源配置效率。第四，“底”的標準與界限不清導致政府承擔過多的“兜底”責任和經濟社會風險財政化，不利于財政可持續性和國家治理能力的提升。

事權與支出責任劃分不合理，地方政府支出責任過重

在中央與地方共同事權較多、長期“中央決策、地方執行”的制度體系、中央對地方的多元目標考核、經濟社會風險財政化等因素的共同作用下，地方政府實際支出責任范圍不斷擴大、支出剛性程度不斷上升，加劇了地方財政收支矛盾，不利于地區經濟高質量發展。第一，地方財政支出壓力增加導致部分地方政府采取弱化公共服務的方式緩解收支矛盾，一定程度上降低了社會福利；雖然“三保”支出在上級轉移支付的支撐下有保障，但由于地方財力有限，醫療、教育和養老等公共服務供給數量和質量的提升空間受限，不利于緩解居民后顧之憂，從而影響居民消費意愿和消費結構，制約經濟增長和結構轉型升級。第二，地方財政支出壓力過大導致政府隱性債務風險不斷上升，而化債壓力下部分地方政府（尤其是區縣級政府）既無能力又無精力聚焦長期經濟高質量發展。第三，由于地方政府更加關注局部短期利益，在涉及經濟全局利益和長遠格局的領域，地方政府的投入與參與積極性不高，大部分事權與支出責任由地方政府執行造成中央政策效果偏離預期，不利于發揮中央總覽全局的宏觀調控職能，也不利于整體經濟發展質量的提升。

政府間收入劃分不合理，地方政府對土地出讓收入等非稅收入依賴度過高

第一，所得稅與增值稅兩大共享稅在“營改增”后成為地方政府最主要的稅收收入來源，但由于二者本質上是對流動性較強的稅基（資本、勞動力和商品）征稅，容易引發地方政府間的惡性稅收競爭，扭曲資源配置，不利于構建全國統一大市場。第二，由于共享稅對地方政府的財政激勵遠遠弱于100%歸屬地方的地方稅或非稅收入，造成了地方財政對非稅收入和房地產市場的依賴度較高，不僅降低了地方政府收入質量、削弱了地方財政可持續性，還增加了居民和企業負擔、阻礙了地方產業結構升級。第三，政府間收入橫向調節機制不健全，數字經濟快速發展加劇了稅收與稅源的背離，導致了區域間稅負不平等和資源配置扭曲，不利于區域協調發展。

稅制結構不合理，不利于經濟發展方式轉變、經濟穩定和調節收入分配

第一，間接稅占比仍然過高，不利于地方政府轉變經濟發展方式。間接稅在地方財政收入中的占比過高，激勵地方政府片面追求擴大生產性稅基，導致傳統行業產能過剩、重復建設等問題，忽視改善居民福祉和刺激消費，不利于地方政府轉變經濟發展方式。第二，由于間接稅大多數以比例稅的形式征收，順周期性明顯，間接稅占比過高弱化了整體稅制的自動穩定器功能，不利于經濟穩定。第三，大部分稅收直接對企業征收，企業稅負感較重。直接對企業征收的稅收占比在90%以上，且占比較大的流轉稅并不能完全轉嫁出去，使企業稅負感較重，不利于釋放企業活力。第四，個人所得稅和財產稅等直接稅占比過低，不利于調節收入分配和實現共同富裕。第五，稅收制度調整與經濟發展階段存在一定程度的脫節。一方面，對經濟數字化轉型的適應性不足，出現了部分稅收征管漏洞和稅收流失；另一方面，對經濟高質量發展背景下的綠色低碳發展、產業結構升級、新舊動力轉換等的推動作用仍顯不足。

縱向財政失衡嚴重，轉移支付規模過大，面臨不可持續、效率損失和逆向選擇等問題

自1995年起我國開始建立稅收返還和轉移支付制度并逐步規范，用以解決地方政府縱向財政收支缺口并調節地區間橫向財力差距。但多種因素作用下地方政府的支出責任越來越重，地方財政資金缺口越來越大，迫使中央不斷追加轉移支付，2023年已突破10萬億元。不斷增加的轉移支付雖然解決了地方部分收支缺口，有利于基層“三保”，但是長期下去不僅掣肘中央財政，而且不利于經濟高質量發展。第一，中央政府對地方居民偏好了解有限，轉移支付難以精準匹配地區居民需求，從而降低轉移支付資金使用效率，不利于財政政策提質增效。第二，五級行政管理體制下各級政府間存在較嚴重的信息不對稱，中央政府難以完全了解和約束地方政府行為，加上轉移支付資金使用監督和評價機制有待健全，轉移支付資金可能被浪費和挪用，不利于中央宏觀調控。第三，轉移支付容易產生逆向選擇，使地方政府履職和經濟增長的部分成本轉嫁到其他地區，導致地方政府將較多精力用于爭取更多轉移支付而不是提高財政自給能力，不利于調動地方政府推動經濟高質量發展的積極性。

新一輪財稅體制改革推動經濟高質量發展的著力點

新一輪財稅體制改革既要立足于當前的宏觀經濟和財政形勢，更要著眼于構建統一大市場、統籌發展與安全、推動綠色轉型和促進共同富裕等中長期國家發展戰略，構建與經濟發展階段和目標相適應的財稅管理體制，增強財稅體制服務國家重大戰略和經濟高質量發展的效能。

進一步厘清政府與市場的邊界，明確資源配置中市場發揮決定性作用、政府發揮引導作用，進一步釋放經濟發展潛力

一是持續推動政府職能轉變，減少不必要的行政干預，優化營商環境，促進科技創新。通過簡政放權、降低部分行業準入門檻、改善營商環境，減少政府對企業生產經營過程的干預，降低制度性交易成本，促進企業創新和經濟增長動能轉換。二是持續深化事業單位分類改革和國有企業改革，積極推動城投公司市場化轉型。三是清理各類不合理的稅收返還、稅收獎勵、財政補貼等地方性優惠政策，并建立動態監督機制，促進公平競爭，穩定市場預期。四是通過強化預算硬約束等制度建設減少地方政府對金融機構的干預，提高地區金融資源配置效率。五是根據經濟發展狀況動態優化政府職責范圍，合理控制政府規模。例如，根據財政管理數字化水平和人口流動情況，動態調整地區財政供養人員數量，減輕財政支出壓力；動態優化各類財政補貼標準和資質篩選機制，避免政府兜底責任無序擴張等。

深化事權與支出責任劃分改革，強化中央政府職責，減輕地方政府支出壓力

從國際經驗來看，我國中央政府支出占全國財政支出的比重顯著低于其他國家。隨著經濟發展水平的提高和發展階段的轉變，中央政府應在促進社會公平、環境保護、區域協調發展、構建全國統一大市場等領域發揮更大作用。一是中央政府上收部分事權與支出責任，逐漸提高中央政府在事關全局性利益領域的直接支出責任，避免以轉移支付的形式將中央事權和共同事權轉嫁給地方執行，減輕地方政府實際支出壓力。二是加強中央政府機構和人員能力建設，強化垂直管理和部門實體化，推動中央政府職能轉變，促進中央政府在部分事權中從規則制定者和命令者角色，逐漸向參與者和執行者角色轉變。三是通過優化與事權和支出責任劃分改革配套的轉移支付制度、預算管理制度，推動地方政府積極轉變政府職能和經濟發展思路，激勵地方政府加大民生和基本公共服務支出。

優化政府間收入劃分，增強地方財政可持續性

地方政府缺乏主體稅種是我國稅制結構決定的。培育地方主體稅種是一項長期工程，需要通過更大范圍的深層次改革予以解決。未來相當一段時間內，中央與地方收益共享、風險共擔的共享稅仍是地方政府收入的主要來源，這是中央與地方收入劃分格局的基本事實。新一輪財稅體制改革要避免夸大地方主體稅種的作用而在政府間收入劃分改革上止步不前。一是通過強化預算硬約束、健全政策監督機制、清理不規范的地方性稅收優惠和補貼政策等措施，降低共享稅給地方政府和經濟發展帶來的負面影響。二是通過規范地方非稅收入、合理劃分國有資產及其相關收入等方式，積極完善地方政府收入體系，提升地方政府收入質量，增強地方政府財政可持續性。應積極探索國有資產及其相關收入的政府間劃分機制，通過合理劃分產權和設置獎懲機制，抑制地方保護主義和土地市場畸形發展，減輕地方財政對房地產市場的依賴，促進地區經濟發展方式轉變。三是探索將消費地原則嵌入中央對地方增值稅返還機制或轉移支付制度中，一定程度上建立起增值稅地區間橫向分配機制，減輕生產地課稅的不利影響，進一步促進地區協調發展和全國統一大市場的形成。

通過持續推動稅制改革，提高稅制服務經濟高質量發展的精準性和有效性

第一，通過不斷完善個人所得稅制和財產稅制，逐步提高直接稅的比重，以增強稅制調節收入分配、促進社會公平的職能。按照“寬稅基、低稅率、嚴征管”的思路持續推進個人所得稅制改革。第二，以消費稅征稅環節后移為突破點，逐步減少直接對企業征收的稅種，減輕企業稅負感。將消費稅環節后移到零售環節，一方面可以減少對生產環節征稅，減輕企業稅負感；另一方面使消費稅按消費地原則課稅，有利于生產地產業結構轉型，強化消費稅的引導作用。第三，加強稅制對科技創新和綠色轉型的支持作用。繼續推進消費稅、資源稅擴圍，適度提高環保稅稅率，充分發揮稅收保護環境、促進綠色發展的作用。持續優化促進企業創新的稅收優惠政策，進一步激發微觀主體創新動力，促進經濟新舊動能轉換。第四，增強稅制服務數字經濟的有效性。構建與數字經濟和經濟高質量發展階段相適應的稅制，穩妥研究探索數字資產稅、數字服務稅、平臺稅等新稅種，強化數字經濟時代下的稅收征管，減少稅收流失。

優化轉移支付制度，提高財政資金使用效率

在現有分稅制基本框架下，轉移支付制度在未來較長時間內仍然具有重要的作用。目前轉移支付制度的改革相對緩慢，應盡快在優化政府間事權與支出責任劃分、收入劃分的基礎上調整和優化轉移支付制度。一方面，配合事權和支出責任上移的改革，推進轉移支付規模穩中有降。隨著部分中央事權的上收和中央政府履職能力的增強，地方政府的收支矛盾將有所緩解，轉移支付規模應隨之下降。避免一味加大中央對地方轉移支付的思維，客觀、全面審視轉移支付的作用。另一方面，繼續完善轉移支付制度。一是盡快明確中央與地方共同財政事權轉移支付的定位和性質，創新共同財政事權轉移支付的資金分配方式，調動地方政府在相關公共服務領域投入的積極性。二是優化一般性轉移支付的結構，逐步取消稅收返還，提高均衡性轉移支付和分類轉移支付的比重。由于稅收返還不利于調節地區間財力差距，未來應更加謹慎地使用稅收返還的形式，以更好地促進區域協調發展。三是健全轉移支付資金使用的過程監督和效果評價機制，確保轉移支付資金能夠達到中央政策目標，提高轉移支付資金使用效率。

（羅志恒為粵開證券首席經濟學家、研究院院長，晁云霞為粵開證券宏觀研究助理。責任編輯/王茅）