新時代中國邊境安全治理現代化

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）05-0029-0009

一、引言

我國陸地邊界線總長2.28萬公里，分布著140個陸地邊境縣，與14個國家接壤，美西方國家遏制中國戰略不時渲染、制造邊境緊張關系。鑒于我國與個別國家邊界未定，我國邊境安全風險隱患不容忽視。黨的二十大報告指出：“加強國防動員和后備力量建設，推動現代邊海空防建設”。面對我國陸地邊境線點多、線長、面廣的特征，護邊員和邊民成為我國邊防守衛的重要補充力量，與邊防部隊共同構筑國家邊境的安全屏障。邊境安全以邊疆安全為支撐，是總體國家安全觀的深化，其涵蓋了邊境軍事、邊境經濟、邊境政治、邊境文化等各領域安全。黨的十九大報告提出：“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全\"[1]33，明確邊疆發展為邊疆安全提供保障，邊疆安全對邊境安全奠定基礎。2021年我國制定《中華人民共和國陸地國界法》，明確國界對邊境防衛和邊境管理的指導意義，基于國家安全概念，邊境安全可視為國家和邊境地區沒有危險和不受威脅的狀態和保障其安全的能力。

鑒于邊境安全的現實重要性，邊境安全研究引起國內外學者的關注。在西方學術研究中，邊境安全研究主要集中在以下方面：一是邊境研究朝向“去邊境化”趨勢。隨著全球化促進跨境貿易，“邊境互動成為邊境研究主旋律”[2]。去邊境化主要減弱邊境堡壘功能，促進生產要素流動。“在冷戰終結和全球化的背景下國家主權的概念在式微，‘去邊境化’正在發生”。3]二是邊境研究轉向國家安全。4 9?11 事件后，邊境研究從貿易發展轉向國家安全，重塑邊境理念被西方民眾接受。”[4]“再邊境化”成為恢復邊境阻隔作用的一種進程。三是重視邊境安全治理硬措施。以修建邊境墻和收緊移民政策作為“再邊境化\"表現形式。5]“恐怖主義事件使得歐洲國家選擇重新建起邊境，造成了邊境話語的安全化轉向”［6注重邊境安全的政治關切與邊境防衛科技手段并重。

在國內研究上，早期邊境研究融合在邊疆研究、民族研究之中，緣于邊境地處邊疆地區和邊境地區少數民族群眾分布多的雙重因素。近年來，我國開放邊境口岸數量增加，邊境貿易發展，但暴露出邊境安全風險日益復雜化和不確定性的問題，邊境安全與發展顯得尤為重要。邊境安全作為獨立研究領域，研究成果日益呈現，主要集中在以下方面：一是聚焦邊境安全概念內涵研究，明確邊境安全是傳統安全與非傳統安全交織，“從總體國家安全對陸地邊疆安全內涵和治理目標詮釋”[7]。二是強調邊境安全風險識別，突出邊境安全治理難點在于不確定性和復雜性，“突出我國邊境安全總體風險研究”[8]，“聚焦西藏邊境文化安全問題風險研究”[9]。三是注重多種維度治理路徑研究。徐黎麗認為應“突出邊境安全向非傳統安全治理轉型，以陸疆、海疆、空疆的硬邊疆治理為基礎，融合邊疆政治、經濟、文化、社會、信息、戰略利益等軟邊疆協同治理”[10]。

本文基于既有研究成果，審視中外研究對邊境安全研究側重點的不同，西方邊境安全研究局限于以邊境墻為主體的硬治理，而中國邊境安全研究已轉向邊境經濟、文化、歷史等領域，注重軟治理。中國邊境安全面臨的新風險，原有安全觀難以有效應對，有待總體國家安全觀的實踐指導，以總體國家安全觀的要素、邏輯、思維特征詮釋邊境安全新的風險指征，超越中外既有的“絕對安全”思維、邊境機構、邊境線管理、軍事防衛、屯墾成邊，拓展邊民安全、邊境貿易、邊境制度、邊境文化等方面措施，為中國邊境安全保障提供參考。總體國家安全觀的治理視角，可對塑造“理念一指標—關系—規則—文化\"治理體系，構建中國邊境安全治理路徑提供應用場景。

二、總體國家安全觀的內涵厘定及關系定位

總體國家安全觀對傳統安全觀的傳承與揚棄，厘定了總體國家安全觀內涵，闡述了總體國家安全觀與傳統安全觀的邏輯關系，是總體國家安全觀對邊境安全治理特點的展現。總體國家安全觀的治理特點為回應邊境安全治理的風險與挑戰奠定了理論基礎。

（一）總體國家安全觀與傳統安全觀的共性及揚棄

2014年4月15日，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上，首次提出總體國家安全觀。突出系統治理，邊境安全治理需要系統思維分析邊境地區安全問題，統籌邊境地區安全威脅的各要素，將其納入總體國家安全觀治理。

在總體國家安全觀與傳統安全觀共性上，傳統安全觀中人類先進文明經驗是邊境治理中不可獲缺的部分，是總體國家安全觀賡續創新的豐富內涵。在國家安全認知上，總體國家安全觀與傳統安全觀均關注到國家安全對國家的生存與發展至關重要，國家利益作為衡量國家安全的標準。邊境安全作為國家利益之所在，承擔著維護國家安全和邊境穩定的職能，影響國家安全。“合邊聚民作為守邊固疆、興邊強邊的根本”。11]邊境民眾本身屬于國民的重要組成，因而保障邊民安全是國家履行保護國民安全職責的體現。以新時代黨的治疆方略為例，邊境治理增加“富民興疆”，強調邊民的重要性。在外部威脅層面，軍事侵略、領土爭端等外部威脅作為傳統安全領域，是總體國家安全觀與傳統安全觀的公共部分，屬于二者共同關注的國家安全風險因素。總體國家安全觀統籌國家安全各領域要素，其中傳統安全領域是國家安全體系要素的客觀構成。周邊國家地緣戰略調整威脅中國國家安全，如印度對外安全戰略改變，造成中印邊界爭端摩擦不斷。國家安全學創始人劉躍進教授認為，傳統安全觀更多注重政治安全、軍事安全等傳統安全問題，而總體國家安全觀要求統籌傳統安全與非傳統安全，屬于系統安全觀。12]邊境地區不穩定影響國家主權安全。歷代王朝“守中”而“治邊”[13]邊境不安，則國家在對外關系上呈現受制于人。在內部威脅層面，總體國家安全觀與傳統安全觀均呈現國家重視政權安全、制度安全、社會穩定、經濟安全對國家安全的影響。境內外分裂勢力的思想和行動對我國領土完整、領土安全及社會穩定造成直接威脅。14]國家認同與民族認同的交織與張力，造成認同安全風險。邊境地區多民族跨境的客觀存在，引發國民身份認同與民族認同的排序問題。因此，總體國家安全觀與傳統國家安全觀有其共同性特點（如圖1所示）。

在總體國家安全觀對傳統安全觀揚棄上，總體國家安全觀賡續傳統安全觀的精華（即共性），舍棄傳統安全觀的糟粕（個性）。總體國家安全觀是將各領域、各要素、各層次安全問題整體歸人國家安全系統，以要素關聯性、相互轉化性及整體貫通性，分析國家安全系統屬性。15]傳統國家安全觀以內防與塞防為主，強調政權安全與戰略要塞安全，重視要塞安全，忽視邊境區域、邊境線安全。16]注重軍事、領土等單要素治理，缺乏要素結構整合優化治理。應對邊境安全問題，總體國家安全觀對傳統安全觀的治理揚棄包括：在治理思維上，總體國家安全觀以要素關聯性強化要素整合，形成系統治理結構，實現與治理外部環境互動，摒棄缺乏治理結構與外界互動、缺乏辯證統一思維的單要素治理;在治理要素上，總體國家安全觀涵蓋傳統安全與非傳統安全問題，摒棄傳統安全觀側重邊境地區軍事安全等傳統安全問題而忽視邊境地區經濟、文化與社會安全問題的處理方式。在治理結構上，總體國家安全觀統籌發展與安全，賦予邊境地區“安全屏障”與“開放口岸”雙重功能，以新安全格局保障新發展格局，摒棄邊境地區“重安全，輕發展”的治理邏輯。在系統互動上，總體國家安全觀注重邊境地區自身安全與周邊國家共同安全問題統籌處理，以共同安全促進自身安全，摒棄傳統安全觀過多強調自身安全，對周邊國家同類安全問題處理有所忽視的局限。針對邊境安全面臨的新形勢，總體國家安全觀以要素、思維及邏輯治理視角，賡續創新傳統安全觀的邊境安全治理。（如圖2所示）。

（二）總體國家安全觀與邊境安全的羅輯互動

總體國家安全觀對邊境安全的影響是全新思維模式認知，而邊境安全面臨的新形勢，需要轉變原有單一安全理念，以總體國家安全觀構建中國邊境安全治理現代化路徑。總體國家安全觀對邊境安全影響是多方面的，需要從內涵、內容、理念去觀察：

一是在內涵上，總體國家安全觀要求應對邊境安全必須以人民為中心，將保護邊民作為宗旨要義，以保障主權安全為根本，促進邊境經濟發展，調動邊防、科技、文化等多領域資源保障，兼顧周邊國家利益。邊境安全概念理解離不開國家，在領土層面，邊境離不開國家邊界，邊境是“指沿國界向國內縱深的某級行政管理范圍”[17]。邊境地區群眾是國民的重要構成，保護邊民本身就是在保護國民，而保護國民是國家履行自身職責的體現。保障主權安全，表現在維護邊境地區國家政權、國家制度和意識形態安全。發展邊境經濟，為邊境安全提供物質基礎，調動經濟、科技、文化等多要素參與邊境安全治理，是提升邊境安全保障能力的有效措施。邊境安全并不是單一國家的安全，要摒棄現實主義零和博弈思想，將其置身于周邊國家關系之中來，建構共同體話語，維護雙邊關系，保障邊境安全。

二是在內容上，總體國家安全觀對邊境安全的影響，體現在統籌好五對關系。在注重邊境地區經濟發展的同時加強邊境安全，處理好二者辯證關系。邊境安全要處置好外部風險與內生風險關系，明確二者均是邊境安全的風險來源。在保障邊境安全時，既要維護領土安全，又要保障邊民安全，領土和邊民都是國家構成的必備要素，忽視任何一項，都談不上保障國家主權。在識別邊境安全風險時，強調傳統安全與非傳統安全風險雙向預警，邊境安全受國家安全影響，已成為傳統安全與非傳統安全風險交織場域。在處置邊境安全問題時，在維護自身利益的同時兼顧鄰國共同利益，方可保邊境安全穩定。

三是在理念思維上，總體國家安全觀對維護邊境安全理念的塑造。從系統思維看，維護邊境安全要從邊境實際、國家發展階段、保障國家安全能力及大國力量對比之中考量。保障邊境安全要考量風險外溢，注重內部風險與外部風險通盤謀劃，以發展的眼光，審視邊境安全風險。從法治思維看，要求維護邊境安全要有規則理念和規則方式，善于應用國際規則處置邊境安全問題，以法治方式治理邊境地區。從創新思維看，保障邊境安全必須要立足邊境形勢變化，靈活應用新思路和新方法，注重與外部環境形勢互動，指導邊境安全工作。

三、總體國家安全觀下我國邊境安全的風險指征

辯證唯物主義認為，世界是普遍聯系的、發展變化的。在新時代新征程上，國際格局發生扭轉，國家安全形勢發生重大變化，邊境安全面臨新的安全風險，為總體國家安全觀治理邊境安全提供應用場景。

（一）觀念轉型：從傳統安全向非傳統安全延伸

邊境安全風險從傳統安全向非傳統安全并軌，對邊境安全帶來新挑戰。在國家利益上，非傳統安全仍然以國家利益為核心議題，之所以邊境安全風險從傳統安全向非傳統安全延伸，緣于全球化影響下國家利益拓展至國界之外，傳統安全理論無法滿足國界之外安全的理論供給。“安全邊界是國家利益邊界，利益走到哪里，國家安全邊界就應當在哪里。”[18]399以中亞油氣管道為例，管線必然有一部分不在我國主權范圍之內，在他國邊境地區范圍內的管線安全事關我國安全利益，但傳統軍事手段難以解決。在公共問題上，邊境地區所面臨的公共衛生與資源短缺、跨境走私與毒品犯罪、恐怖主義勢力滲透等問題的解決，均有賴于非傳統安全觀，但如果這些問題解決不好，必然向傳統安全領域蔓延。簡言之，邊境安全風險已發展至傳統安全與非傳統安全風險相互影響，相互滲透，必須共同處置。

（二）區域拓展：從硬邊疆安全向軟邊疆安全拓展

在地理區域上，邊界是劃分國家疆域的標尺，按照地緣政治的邏輯，邊界是國家安全的基礎，邊界安全是邊境安全的保障。邊境安全是以國家主權安全為標準，國家陸海空疆域形成國家硬邊疆。國家硬邊疆是以國家主權利益為基礎，而軟邊疆是全球化背景下突破硬邊疆主權思維，包含國家安全和發展利益在內，涉及經濟、文化、網絡、科技等領域安全，是國家疆域安全從有形邊境向無形邊境發展的趨勢。新時代中國共產黨治國理政思維，明確習近平文化思想是傳承與發展中華優秀傳統文化的基礎。[19]新時代邊境安全面臨的新風險，是風險從線狀到區域面的延伸，超出國家主權范圍蔓延，是經濟全球化和科技發展所決定的。從風險傳遞規律看，邊境安全風險從邊境線向邊境區域傳導，從國家主權向國家發展利益延伸，風險范圍擴大，要求擴展邊境安全治理區域。如西方國家采取邊境離岸式管控，將邊境安全治理超越本國邊境地區，在外部因素人境前設置屏障，過濾安全風險因素。從治理效能看，國家利益的多元化，涉及政治、經濟、文化、科技等多個領域，單純邊境線難以阻擋經濟、科技、文化等領域入侵風險，必須在相應領域構建超越邊境線的虛擬安全屏障。

（三）內涵延伸：從邊境安全向安全與發展并重

當前，相鄰國家經濟發展差異化，國內區域發展不平衡，造成鄰國邊境治理負外部效應與邊境人口流失，從而要求邊境安全內涵不斷豐富和延伸。因而，邊境安全的基本內涵從單一安全因素向安全與發展雙向因素并重轉型。在國際層面，不同國家經濟發展差異化，“鄰國國內治理失敗和國內治理乏力，造成邊境安全問題”［20]國家發展差異化，國家治理弱化造成相鄰國家民眾非法越境、跨國非法婚姻、販賣人口等問題，影響邊境安全。在國內層面，東西部區域經濟發展不平衡，西部邊境地區經濟發展滯后，東部地區經濟發展快，造成邊境地區民眾、商業、資源等經濟要素向東部沿海流動，引發邊防空虛和境外非法因素涌入。邊境地區經濟活動真空，地處偏遠、空間隱匿為境外非法活動提供活動空間。申言之，邊境安全是包含邊境安全與發展雙重因素，摒棄發展談安全，勢必造成邊境安全風險增大。

（四）領域擴容：從一元化軍事風險轉向多元化風險

從政治學意義上，領域劃分聚焦實體職責的相似度，構建領域要素的結構化，實現與外部環境互動的精準性，保障系統運行的穩定性和開放性。在安全領域，邊境安全風險正在從單一軍事風險向文化、意識形態等多元風險蔓延，邊境安全風險場域在不斷擴容。從國家關系上，我國與周邊國家不存在敵對關系，但與個別國家邊界未定，邊界爭議和分歧，造成沖突與對立，對邊境地區安全造成一定影響。如中印邊界沖突，就是邊界分歧造成沖突事件時有發生。從文化差異上，中國受儒家文化影響深遠，倡導和合文化，而部分周邊國家以往長期受到西方殖民文化影響，形成“敵我”的霍布斯文化。

四、傳統安全觀應對邊境安全風險的經驗教訓

古今中外，邊境的防范、拱衛首都功能，決定了邊境安全歷來是各國的核心議題，邊境安全治理成敗事關國家興衰。在邊境安全治理之策上，如何把握古人智慧，洋為中用，對維護邊境安全具有現實意義。

（一）縱向維度：中國古代維護邊境安全的經驗

縱觀歷史長河，中國歷朝歷代君主莫不重視邊境安全，為應對外來入侵威脅，采取一系列加固邊關、改革制度等邊境治理之策，為邊境安全治理積累了有益經驗。

從邊民層面，注重保障邊民安全，強化身份認同。從客觀差異上，邊境地區因地處偏遠，民族、習慣、生活差異化，交往交流受阻，邊民與一般公民對國家認同上存在一定差距，對國家認知模糊。民國學者徐益堂主張邊民為本的思想，歷代邊疆政策之誤區在于：“中央王朝政府只重視武力征服，享受邊疆宗主權勢和朝貢，忽視邊境人口及生活條件等因素，在王朝衰弱時，邊境不安，震動朝野，危及政權穩定”[21]因而，古代邊境不安，與當政者邊疆治理失當密不可分。古之治國者，必先治邊，治邊必治民，治民之要在認同。

從經濟層面，古代邊境貿易發展，不僅滿足邊民經濟生活需求，還是國家認同不斷強化的歷史過程。據史料記載，早在2000 多年前，我國云南就與東南亞地區開展邊境貿易［22]2在清朝時，清政府對我國邊境貿易實施嚴格管控，根據不同的邊境形勢，采取不同邊境貿易管理方式，有助于維護西南邊境地區穩定和發展東南亞國家睦鄰友好關系。在嚴格管控時期，邊境走私較多，采取嚴厲打擊策略。如康熙時期“內地商人偷往別國貿易者，查出照例治罪。如該管官盤查不實，徇情疏縱，從重治罪”［23]719邊境管控造成邊境走私盛行，促使邊境政策轉向鼓勵邊境貿易。如乾隆九年（1744），清朝政府在廣西開設平而、水口兩關和由村一隘，允許客商通行。24]朝貢貿易作為邊境貿易的一種類型，中央王朝通過朝貢貿易，實現對邊境地區的政權管理，將邊境地區納入中央王朝的統一管理之下。在邊境貿易發展中，中央王朝在邊境地區設郡縣、移民屯邊，實質上加強了邊境地區人民的國家認同，有效地維護了國家政權安全。邊境地區不僅僅是中央王朝的邊遠地區，還是與西方貿易的前沿哨所。因此，古代邊境貿易發展突顯三重功能，促進邊境地區社會穩定，建立和深化國家認同，發展與鄰國睦鄰友好關系。

從制度層面，邊境安全離不開制度之治，發揮制度治理的穩定性和長效性，是邊境安全治理深化全面推進依法治國的具體實踐。清朝時期，西南邊境土司對外肩負國之藩籬和防范外來人侵職責，對內承擔邊境管理和社會穩定職責。25]在對外職能中，西南邊境土司協助清朝軍隊抵御外來入侵，“雍正八年（1730），廣西鎮安府八達城遇有亂事，岑氏土司則率領土兵和清軍‘從征八達苗‘”[26]377。在對內職責中，西南邊境土司具有邊境秩序管理之責，抓捕非法越境的不法之徒。乾隆四十七年（1782），云貴總督富綱評價土司職能：“滇省土司，向俱設有土練，自行操演，以防竊盜而衛地方”，[27]81明確土司的邊境管理之責。任何制度都存在兩面性，清朝土司制度對維護邊境安全發揮重要作用，但對于獲罪土司則予以嚴懲。

從文化層面，通過文化場域塑造國家安全意識，以邊境承載戍邊文化，塑造邊境安全觀維護邊境安全。“戍邊文化是國家安全文化在邊境地區具體呈現的形式”［28]屯墾戍邊源于漢唐以來的西域屯田，在漢文帝主政時代，晁錯上奏漢文帝：“陛下幸憂邊境，遣將吏，發卒以治塞，甚大惠也。然令遠方之卒守塞，一歲而更，不知敵人之能。不如選常居者，家室田作，且以備之。”[29]在唐朝，“以‘屯田興，邊境寧;屯田廢，邊境亂’為教訓，采取軍屯和民屯”[30]15。新時代黨的治疆方略增加“文化潤疆”因素，突出成邊文化、兵團文化在維護邊境安全中文化功能的發揮。習近平文化思想是以守正創新為使命，注重歷史傳承、發展突破、時代主題。31因此，古代邊境文化所傳承成邊文化、屯墾文化與兵團文化是一脈相承的，可促進邊境安全。

（二）橫向維度：域外國家保障邊境安全的教訓

在當今時代，邊境治理已成為各國國家治理的難點，邊境安全事關國家安全治理現代化。總體國家安全觀要求邊境安全治理具有系統思維，注重與周邊國家的共同安全，學習別國邊境治理經驗教訓，尋找各自邊境治理的共識。

在戰略文化領域，部分周邊國家仍然持有現實主義安全觀，對鄰國呈現敵對性思維觀念。以印度邊境安全路徑為例，印度奉行實力決定安全，以現實主義安全理念為先導。在安全思維上，印度安全觀受到殖民主義“絕對安全”影響，使莫迪政府陷入對華敵視和防范的思維模式。胡仕勝等指出，印度“陸鎖式\"安全思維以及承繼于英帝國殖民遺產的“絕對安全邊界”也助推了印度在邊境地區的挑畔行動。32印度對華認知缺乏信任是中印邊境安全的不穩定風險，印度片面先發制人思維，錯誤判斷中國正常的邊境管理措施，危及中印邊境安全。

在邊境安全治理中，西方國家將科技因素與意識形態因素上升到安全管理領域。在邊境信息管理上，使用以數字信息技術為主導的邊境執法。如歐盟外部邊境管控軍事化，以紅外線夜視儀、監視系統、傳感器、人臉識別等數字技術形成虛擬邊境墻，部分歐洲國家因俄烏沖突緊張局勢，更是修筑有形邊境墻。“邊境地帶成為文明的沖突地帶”。33]在移民安全化上，西方國家對跨境移民進行安全化建構，移民管控形式有所不同。美國對移民安全話語建構呈現動態性，克林頓政府時代，政府抵制移民，加強邊境安全；奧巴馬政府時代，實施寬松的移民政策，移民問題成為美國邊境安全重要議題。

（三）中外啟示：總體國家安全觀對邊境安全的時空重合

古今中外，傳統安全觀應對邊境安全風險既有的經驗措施作為人類先進治理方式賡續為總體國家安全觀的既有治理措施。總體國家安全觀與傳統安全觀的共性，決定了二者對邊境安全治理的時空重合。

總體國家安全觀繼承中外既有的邊境治理經驗，為豐富與創新傳統安全觀下邊境安全治理奠定基礎。一是注重民本思想，以人民為中心，塑造邊境安全觀。古代儒家的民本哲學，如孔子的仁學，以“君以民存，亦以民亡”，強調民的地位與治理原則。二是統籌邊境地區安全與發展，促進邊境貿易與文化交流。以富民興邊，鞏固邊境安全。以屯墾戍邊實踐延伸戍邊文化，發揮文化對邊境安全保障的功能。邊境貿易為邊境安全提供經濟保障，改善邊民生活質量，深化國家認同，拓展與周邊國家和平共處的關系載體。三是統籌自身安全與共同安全，以共同安全作為保障邊境安全治理邏輯。摒棄自身安全單項思維認知，與周邊國家協同發展邊境經濟，加強邊境合作，促進邊境地區開發，實現邊境區域發展的雙贏共贏。以共同安全為導向，共同處置邊民糾紛，構建雙邊通報機制，避免引起國家關系的誤判。

五、構建總體國家安全觀下我國邊境安全的治理路徑

立足我國邊境安全實際，以邊境安全核心指標評估邊境安全新風險和挑戰，將邊境安全納入總體國家安全治理視野下，構建中國特色的邊境安全治理路徑。

（一）系統性：構建全要素式的邊境安全觀

系統性是總體國家安全觀的邏輯方式，要求將邊境安全納人國家安全的總體戰略布局謀劃，明確邊境安全作為國家安全系統的子系統，邊境安全問題處理不好，影響國家安全系統整體運行。

構建全要素式的邊境安全觀是深化系統性在邊境安全治理中的理念塑造，指導邊境安全融入國家安全整體布局，推動邊境安全的要素治理。一是要將邊境安全上升國家安全，在國家安全戰略布局中，增加邊境安全戰略。國家要明確邊境安全戰略目標和戰略計劃，哪些問題屬于邊境安全問題的底線，哪些問題屬于邊境地區社會性問題。對社會治理問題，以社會治安處理應對;對國家主權、安全、發展利益，納入國家安全處理層面。二是處理邊境安全既要有領域安全思維，更要有邊民安全理念。從橫向維度看，邊境安全囊括了國家安全所有領域，包括軍事、政治、經濟、科技、文化等領域，體現出“小邊境，大安全\"的理念。從縱向維度看，安全分為國際安全、區域安全、國家安全、邊境安全、人的安全。邊境安全與國家安全之間的重要紐帶是邊民安全，回歸到維護國家安全的本質，以人民安全為中心。三是要明確不同的邊境地區，所面臨邊境安全風險要素不同。我國東北邊境風險主要是核輻射和環境污染問題;西北邊境風險聚焦恐怖主義風險和邊界沖突風險;西南邊境風險突出跨國電信詐騙、毒品犯罪、販賣人口風險；東南邊境風險集中在南海問題上。這些不同區域邊境風險，要求采取不同安全措施。

（二）導向性：優化治理效能的風險預防式指標

問題思維是準確理解習近平新時代中國特色社會主義思想的基本準則。國家安全問題的解決，離不開問題意識。從問題到安全狀態，解決辦法是圍繞問題展開，形成處置安全風險的方法，實現從被動應對到主動應對，最終回歸到安全狀態的治理效能。一是主動識別邊境安全風險要素，為邊境安全戰略明確目標導向。國家以發展的眼光對邊境安全的風險要素識別，必須立足邊境地區實際，因地制宜，評估相應地區風險，在邊境安全觀中整體謀劃。二是發揮多要素治理效能，考量邊境安全戰略實施效果。以問題為導向，在邊境安全戰略目標指引下，采取分類治理措施，考量邊境安全戰略計劃實施。在邊境安全底線下，涉及國家主權、安全、發展利益的底線問題，以國防軍事力量保障邊境安全硬措施實施；在涉及邊境安全社會性問題時，用市場因素、社會治理因素、習慣因素協同處置，保障邊境地區社會穩定。

（三）共生性：深化與周邊國家的共同體關系

共生理念是對共同安全的延伸，總體國家安全觀要求統籌自身安全與共同安全，本質上是在維護自身安全基礎上，實現共同安全利益最大化。共生思維要求與周邊國家構建邊境安全共同體，以共生內涵明確安全共同體核心原則。一是與周邊國家互利共贏。在邊境安全問題上，對邊民糾紛和非法越境問題，按照國內法依法處置，并同時通報相鄰國家邊境機構，避免發生國家關系誤判。在發展問題上，國家對邊境地區采取優惠政策，以政策導向吸引人、財、物向邊境地區流動，引導人口向邊境地區聚集。二是以共同生存協同邊境治理。加快邊境合作區建設，將發展紅利釋放給邊境地區相鄰國家，平衡與周邊國家經濟差異。三是實現邊境安全的動態平衡。明確競爭與合作動態平衡，防止競爭極端化，甚至轉化為沖突或敵對關系。加強以人民為中心的社會治理，優化黨政軍警民一體化機制，以邊防、治安、口岸協作為載體，構建邊境協同執法的法律查明，保持執法克制。

（四）互動性：塑造邊境安全的互動性規則

剛性思維更多呈現的是剛性約束理念，突出軍事、政治、制度規則意識，直面問題的解決范式。剛性思維要求維護邊境安全，必須明確邊境安全底線，以約束性軍事、制度、規則等保障要素，構建與周邊國家互動性制度規則。

邊境安全規則以昭示、保障、互動為總體布局。一是以法律文件形式對外發布，明確邊境安全風險的底線。向周邊國家昭示邊境安全風險底線，以邊境物理載體如口岸、邊檢等機構與邊境虛擬載體如廣播、電視、網絡自媒體等形式，采取雙語同步推進法律文件對外發布，讓邊境地區的相鄰國家與民眾知曉本國邊境管理制度與規則。二是以軍事力量為保障，以制度懲罰機制為實施后盾。在對邊境安全問題處置的紅線劃定和告知基礎上，對故意破壞邊境安全，制造邊境安全緊張形勢的行為，以國防軍事力量作為維護邊境安全的保障力量，實施有效處置，對邊民糾紛等社會性違法犯罪問題，以邊境地區警察作為執法力量，予以處置應對。

（五）協同性：發揮柔性治理的協同補充功能

柔性思維是老子倡導的以柔克剛思維，“天下莫柔于水，而攻堅強者莫之能勝，以其無以易之”，[34]302闡明了老子強調柔性治理效果優于其他治理。邊境安全風險向非傳統安全、邊疆安全、安全與發展并軌、多重風險拓展的現實，要求邊境安全治理向柔性治理協同發展。

在剛性治理外，發揮柔性治理協同效能，是邊境安全治理取得成敗的關鍵。邊境安全柔性治理，協同其他治理要素，實現剛性治理與柔性治理的裂變效應。一是以人為本，突出邊民安全。邊境安全從傳統安全發展到非傳統安全，實質上回歸到以人民為中心的安全本質上。國家守護邊境安全，初步目標是保障國家安全，終極目標是保護邊民安全。二是以預防治理與直接處置并行，注重政治、經濟、社會要素治理協同。借鑒新時代楓橋經驗，治已病與治未病并重。邊境安全問題復雜多樣，但大部分屬于經濟問題、基層治理問題、社會問題，對問題科學分類與處置關系到邊境安全治理效能。如經濟問題以邊境城鎮化、惠邊政策、邊境經濟合作方式顯現。三是創新邊境治理方法，加強制度與文化協同。對于邊民的身份認同、文化認同問題，有待于發揮教育和文化功能，與制度治理形成協同治理效果。以邊境安全教育納入國家教育發展戰略，鑄牢中華民族共同體意識，豐富拓展戍邊文化，發揮邊境教育在國家安全中的功能。

六 結語

邊境安全對國家安全事關重要，可謂是牽一發而動全身，將邊境安全置于總體國家安全研究具有重要的理論意義和現實意義。面對邊境安全的新風險和新挑戰，傳統單一軍事邊境安全理念難以適應現實需求，總體國家安全觀為邊境安全治理提供新的研究視野。根據我國邊境安全形勢發展變化，應以總體國家安全觀對安全風險要素識別和研判，學習借鑒古今中外邊境安全治理經驗教訓，發揚戍邊文化，推進邊境安全機構職能改革，建立軍警協同巡邏，探索中國特色邊境安全治理路徑，實現我國邊境治理體系現代化。我國邊境安全形勢復雜多變，要求不斷創新邊境治理方法以適應邊境治理需求，同時不斷深人和拓展邊境安全研究。

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MODERNIZATION OF BORDER SECURITY GOVERNANCE IN CHINA'S NEW ERA：From the Perspective of the Overall National Security Outlook Song Weifeng，Guo Yonghui

Abstract：Economic globalization and global geopolitical turbulence have led to increasingly complex，diversified，andexpanding bordersecurityrisks in China，characterized byashifttowardnon-traditional securitychallenges，soft border securityconcerns，the integrationof securityand development，and multifacetedrisk trends.The traditional national security outlook，which emphasizes political and military security，suffersfrom limitations such as a single-elementapproach，localized thinking，and static logicinborder governance，rendering itinadequatetoaddress evolving border security risks.Building on a systematic methodology，this study adapts to the transformationof border security risks by critically re-evaluating traditional security concepts and constructing a governance frameworkunderthe OverallNational Security Outlook.Through avertical analysisof historicalborder governance practices and a horizontal examination of border security strategy adjustments in other nations，this paper proposes a modernization pathway for China's border security governance from the perspective of the Overall National Security Outlook，structured around “concepts，indicators，relationships，rules，and culture.”

Keywords：Overall National Security Outlook ;border security;community-based governance; military garrison and land reclamation（tunken shubian）;flexible governance

[責任編輯：羅柳寧]