“三會”提案和議案：你分清區別了嗎

王志剛

在“三會”管理實務中，“提案”和“議案”是我們習以為常卻不明其意的兩個概念。隱藏在概念不清、似是而非的現實應用背后的，是一些不應被忽視的公司治理的真正問題

瀏覽上市公司董事會、監事會和股東大會（簡稱“三會”）的決議公告，放眼看去，審議、批準和通過的都是某某“議案”。查閱公司法、中國證監會《上市公司治理準則》等現行法律法規，卻只有“提案”二字表述，根本就沒有“議案”這個名詞。詢問上市公司董事和高管、證券律師，眾人對“提案”“議案”有何區別也是一臉茫然。

孟子曰，“行之而不著焉，習矣而不察焉，終身由之而不知其道者，眾也。”顯然，在“三會”管理實務中，“提案”和“議案”是我們習以為常卻不明其意的兩個概念。更為重要的是，隱藏在概念不清、似是而非的現實應用背后的，是一些不應被忽視的公司治理的真正問題。

提案與議案的規則梳理

除了明確監事會和小股東有權對股東會會議提出提案，公司法再沒有關于“提案”的規定，“議案”一詞則并未在公司法中出現。公司法關于股東會和董事會、監事會會議的審議內容，標準的表述是“所議事項”和“決議事項”，而法律中關于“三會”職權的規定，也就明確了“三會”會議的主要審議事項。關于“三會”會議，公司法規定代表十分之一以上表決權的股東、三分之一以上的董事或者監事會有權提議召開股份公司臨時董事會會議和有限公司臨時股東會會議，監事可以提議召開臨時監事會會議，這里的“提議”是何含義，與提出召開會議的“提案”或“議案”有何關系呢？

中國證監會《上市公司治理準則》規定，“股東大會提案的內容應當符合法律法規和公司章程的有關規定，屬于股東大會職權范圍，有明確議題和具體決議事項”“股東大會應當給予每個提案合理的討論時間”。準則還規定，董事會專門委員會的“提案”應提交董事會審查決定。中國證監會《上市公司股東大會規則》《上市公司章程指引》專設了“股東大會的提案與通知”章節，明確規定股東大會審議的就是“提案”，從通知內容到審議要求都做了具體的規定，在后續章節又規定了股東大會如何就“提案”進行審議和表決。中國證監會旗幟鮮明地指出，股東大會審議的就是“提案”，對于董事會和監事會的審議標的則未作規定，但由董事會專門委員會的“提案”可以看出董事會也有“提案”存在。

中國證監會現行規章中未出現“議案”一詞。在已失效的中國證監會規章中，筆者查到1998年發布和2000年修訂的兩版《上市公司股東大會規范意見》（分別稱為“4號文”“53號文”）。4號文規定股東大會審議董事會提出的各類“議案”；53號文則以“提案”全面取代“議案”，明確了董事會和監事會、股東提出提案的規則，還融合了“提案”與“議案”兩個概念：“股東大會的提案是針對應當由股東大會討論的事項所提出的具體議案，股東大會應當對具體的提案作出決議”。

上海和深圳兩大證券交易所的股票上市規則，均規定股東大會通知應披露“提案”的具體內容，會議決議公告中應包括每項“提案”的表決方式和表決結果；而對董事會和監事會會議決議公告，則規定披露每項“議案”的表決結果和審議事項的具體內容。兩大證券交易所關于上市公司規范運作的監管指引，一方面對公司股東大會會議“提案”的審查、“提案”的表決作出詳細規定，另一方面又在部分條款規定股東大會會議的“議案”投票要求；規范運作指引明確規定了董事會審議各類“議案”的要求。

翻閱交易所過往的股票上市規則，筆者看到上海證券交易所2000年修訂的規則中，要求股東大會決議公告應當寫明每項“議案”的表決方式和結果，同條款中又規定對股東“提案”作出決議的，應當列明提案股東的名稱或姓名、持股比例和提案內容。一個會議可見兩“案”。上海證券交易所2006年修訂的上市規則，規定股東大會、董事會、監事會通知、審議、公告的均為“提案”；該所同年發布的《上市公司董事會議事示范規則》和《上市公司監事會議事示范規則》，對董事會和監事會的“提案”有相當細致和全面的規定。

2013年銀監會發布的《商業銀行公司治理指引》規定，股東大會的會議議程和“議案”應當由董事會依法、公正、合理地進行安排，確保股東大會能夠對每個“議案”進行充分的討論；董事會議事規則中應當包括各項“議案”的提案機制和程序，明確各治理主體在“提案”中的權利和義務，在會議記錄中明確記載各項“議案”的提案方。這一公司治理指引將“議案”做為“三會”會議的審議標的，“提案”既是會議召集中的一個程序和相關主體的一項權利，也是一類重要會議文件，是“議案”形成的基礎。2021年銀保監會印發的《銀行保險機構公司治理準則》廢止了2013年的指引，未再對“議案”和“提案”做具體規定，只對股東大會的“提案”和董事會的“議案”有所提及。

對法律法規和相關部門規章的規則梳理，未能消除筆者對“議案”“提案”在認知和應用中的困惑。但在迷霧里摸索之后，似乎仍能看出，不同時期、不同部門的規定中，都有對股東大會“提案”的堅持和對董事會“議案”的靈活態度。

提案與議案的機制探幽

“提案”與“議案”在現實中的界定不清，既有歷史上規則演變的影響，也有現實中操作者概念不清的原因。然而面對這樣的既成事實，是保持其混沌的現狀，還是厘清機理與界限之后，走向真正的和諧？筆者不揣冒昧與淺薄，試做一點分析。

從“三會”會議決策過程來看

如果把“三會”對某一項事項的審議和決議進行全程觀察，可以看到一個事項被提出、進入會議程序、形成決議的過程。為了避免先入為主或被某個規則影響，筆者以“事項”來指代會議的決策標的。當我們分析這個過程時，會發現在不同階段的“事項”是不同的。

“三會”會議都存在一個形成待決議事項、向會議管理方或召集人提出事項的提議環節。區別在于，法律規則對于股東大會的提議有非常明確的規定，即將其定義為受法律保護的提案權。但對于董事會和監事會會議審議事項的提議，或語焉不詳，或不立文字。

所謂“提議”，并無規則下的定義，就公司法和相關規章來看，應當對應《羅伯特議事規則》中的“動議”，是指前述主體向會議召集人提出需要召開“三會”會議，審議某事項。如果提議人的提議符合相關規則關于“提案”的要求，或是按照董事會、監事會會議召集程序對提議補充完善（即為“動議的修改”）后達到“提案”標準，那么提議即成為可進入會議程序的“提案”，否則將被視為不具備法律或規章約束力的“建議”而歸入另冊。這一階段的事項，主要體現提議人的意志。

審議事項進入提議程序，就進入了“三會”會議的管理體系，需遵守“三會”的召集程序要求。根據相關法律和規章，股東大會的提案有明確的審核要求，包括提案主體具備資格、提案內容合法合規、議題明確、決議事項具體，董事會負責審查并決定是否召集臨時股東大會或增列為已通知大會的新提案。對董事會或監事會會議的提議，是否可以啟動一次會議，需要根據董事會或監事會議事規則，由作為會議召集人的董事長或監事會主席來決定。但是否像2006年上海證券交易所發布的董事會和監事會議事示范規則那樣，參考股東大會的提案來嚴格管理，則有待商榷。這一環節，審議事項所體現的是提議人與管理者的兩層意志。當一項提案被列入股東大會通知，一項提議轉化為董事會關于某某事項的議案，“事項”便穿上了一身馬甲，是堅持稱之為穿馬甲的“提案”，還是稱之為由提案轉化來的“議案”，一方面取決于現時法律規章的規定，另一方面取決于公司治理的選擇。

完成會議程序，形成決策結果，是“三會”會議的主體部分。審議事項以何種形式（提案還是議案）成為會議文件，是本文的討論焦點，但從程序而言，在前一個環節，也就是當“三會”會議通知發出時，需要審議什么已然確定，是“提案”還是“議案”一目了然。經過會議表決程序后，審議事項成為“決議事項”。決議的內容，通常表述為通過或批準某某議案或提案，如何執行云云。

從“三會”會議各方的權責來看

無論是基于利益訴求還是職責要求，提議人都是某一事項進入“三會”會議程序的發起者。提議人，于股東大會而言是享有提案權的股東、董事與監事會；于董事會而言則為明文規則或“潛規則”之下可以發起董事會會議的主體，其中既有具備董事會和股東大會臨時會議提案權者，也有董事會專門委員會、獨立董事，還有公司高管代表總經理；于監事會而言則為監事。在提議程序或提案程序啟動后，前述主體的提案權或提議權受到法律和規章的保護，但同時，其應對不當提案承擔法律和內部的責任。

如前所述，公司的召集人和董事會辦公室、董事會秘書作為“三會”會議管理方或公司治理高管，在對提案函或提議或建議文件的處理上，須依法依規履職，保障提議人的合法權益，保證提交“三會”會議審議的提案或議案內容合法、程序合規。每一份發出的“三會”會議通知，都是一次對會議召集程序的合規考驗，也意味著會議召集人和管理者的一份責任。

當然，“三會”會議的決策者在會議中承擔不同的責任與后果。公司法規定，董事應當對董事會的決議承擔責任，違法違規的決議造成公司嚴重損失的，參與決議的董事對公司負賠償責任；“三會”會議管理機構和管理者也要面對是否勤勉盡責的追問。

“三會”會議審議事項，從提議或提案到議案，再到決議，既體現了各方的權利/權力，也意味著各方管理與法律的責任。

從“三會”會議決策的標的來看

公司法規定了“三會”作為治理機構的職權，規定了相關主體的提案權，但并未規定“三會”會議審議標的的名稱，因為“三會”會議審議的是“事項”，是經過了提議和召集程序的待決議事項。這些事項有不同的文件名稱，例如股權激勵方案、董事會審議的年度利潤分配預案、股東大會審議的分配方案等。

我們不必過分糾結文件的名稱，但要認識到，這些不同階段的文件，承載的事實容量不同，對相關主體的責任要求不同。我們必須承認，提交會議的“提案”與“議案”，存在著性質上的不同。

從有關機構已發布的法律與規章可以看出，“提案”具有很強的內容剛性。章程指引規定，股東大會通知發出后召集人不得修改已列明的提案，股東大會審議時也不得對提案進行修改，否則視為新提案不得表決。這應該與對“提案權”的強力保護有關。相比之下，由于規則方面沒有限制，董事會和監事會議事規則自治程度極高，出于會議管理的便利性，“議案”在內容上有明顯的融合性，是以提案人的“提案”為基礎，同時可能納入董事會專門委員會、獨立董事、中介機構甚至監管機構的意見，形成了提交會議審議的議案。

“提案”與“議案”內容上的差異，也反映了審議事項在“三會”會議決策過程中的屬性變化。相對會議召集人而言，提案人是享有法定提案權、提議權的外部主體。“提案”是會議外部的提案人的意思表示，“議案”則是經會議召集人和會議管理機構的信息融合后，內化成為治理機構自身的待決策事項，這一點在董事會和監事會會議上極為普遍。臨時股東大會會議提案權的行使主體，要么是公司治理體系中另有職責的董事會和監事會，要么就是權益主張無法統一的大股東和小股東。任何一個發出股東大會提案函的主體，無法將代表其自身意志的“提案”，內化成股東大會作為決策機構信息整合后的“議案”。

股份公司只有在創立大會上，由籌委會準備、發起人審議的公司章程以及公司籌建的報告，是代表了全體發起人股東訴求的，是股東大會審議的內部性的“議案”，除此之外包括首屆董事、監事的選舉以及以后所有的審議事項，基本上屬于外部性的“提案”。

提案與議案的治理建設

對于“提案”與“議案”的探討，并非糾結會議文件的名稱，其意在完善“三會”會議的召集和召開程序，避免因規則不明而導致權力濫用和責任缺失，以期建立更具效率與公平的“三會”會議機制。

厘清不同概念，完善各級規則

正如前文所述，在法律法規和中國證監會規章、證券交易所規則中，“提案”與“議案”的概念并不清晰，會議實踐與規章規定不符。成因首先是高階的法律和規章方面沒有界定好“提案”與“議案”的概念與性質，過往的規則又加大了認識的混亂，導致股東大會的“提案”被冠以“議案”，董事會和監事會審議的“議案”卻說不清“議案”是哪個主體提議。

完善法律與規章之后，監管機構還應引導上市公司在董事會和監事會議事規則中建立清晰的提案機制，對會議不同階段的文案作出相應的定性，倒逼上市公司在董事會和監事會建立健全會議的提議/提案管理機制。

聚焦審議事項，保障決策實效

“三會”會議是公司治理和管理運營的一部分，是公司決策機制的核心。關于“三會”審議事項性質的探討，都圍繞著“三會”會議而展開。無論是“三會”議事規則的制度建設，還是“三會”會議實務的改進，都應當以服務“三會”會議為中心。為保障“三會”會議的決策，從提案程序開始，對議題及審議事項內容的合規性、真實性、完整性、準確性進行審查；對提案內容之外需要核查和分析的事項進行補充，按照議事規則的規定，或以提案方式（附補充說明文件），或以議案方式（包括提案內容和補充說明內容），為會議提供全面的審議事項文案，保證出席會議的董事、監事、股東，基于充分和全面的信息作出科學決策。

因此，既不能忽視提案或提議的信息和文件，也不能只轉發提案而不對提案內容進行必要的分析、論證和考察。

強調全面會議，合理設定責任

新公司法強化了董事會對股東會、董事對董事會的責任，將存在問題的董事會、股東會決議界定為不成立、無效、可撤銷三種。“三會”會議管理必須根據新公司法要求進行全面升級，其中重要一點就是要建立全面的“三會”會議觀念，重視包括提議和提案在內的會議召集程序，落實好會議全流程各主體的職責與行為責任。

公司法對董事、監事和高管的履職盡責有規定，也明確了董事參與違法違規的董事會決議并給公司造成嚴重損失應負賠償責任，卻沒有對股東濫用提案權做出法律規制。2017年慧球科技董事會向股東大會提出1001項議案的鬧劇，如果發生在小股東身上，又該如何處理？

公司法對于董事會決議的免責情形，要求是董事經證明在表決時曾表明異議并記載于會議記錄。會議記錄主要為會議的審議和表決部分，會議召開之前的意見溝通不在會議記錄之中。董事對提案的意見反饋、對提案列入會議議題的意見討論，本身就是董事履職的一部分，也是完整的會議程序的一部分，因此也應納入董事、監事、高管履職考核和法律責任界定的范圍。

公司治理之路漫漫，愿我們在思考與實踐中進步，做一個“知其道者”。

作者系北京上市公司協會董秘委員會副主任