國家重大政策措施落實情況內部審計：目標與實現路徑

【摘要】新時代賦予內部審計促進組織貫徹落實國家重大政策措施的重要使命， 但已有文獻大多從國家審計視角研究重大政策措施落實審計的相關問題。本文基于內部審計職能理論和政策執行的史密斯模型， 提出國家重大政策措施落實情況內部審計的目標： 揭示并推動解決國家重大政策在本單位落實過程中的問題， 監督國家重大政策措施在本單位的落實效果， 為國家重大政策的制定提供參考。在此基礎上， 從政策措施落實的風險管理、 成本管理、 落實效果審計等三方面設計實現目標的路徑。

【關鍵詞】國家重大政策措施；內部審計；風險管理；成本管理

【中圖分類號】F239 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）13-0084-6

一、 引言

2018年， 新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》首次明確： 對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計是內部審計機構的職責。內部審計越來越多地參與到國家重大政策措施落實情況審計項目中， 尤其是近幾年， 為了應對經濟下行壓力和各種公共危機事件， 國家出臺了一系列重大政策措施。但在實踐中， “上有政策、 下有對策”現象頻繁發生， “變相”執行、 選擇性執行、 行政性執行、 象征性執行等情況在我國普遍存在， 國家重大政策措施落實問題始終是政策執行過程中的難點所在。

由2015年至今的審計結果公告看， 重大政策措施落實的主要問題正是中央高層這些年來不斷提出的重大政策的“最后一公里”問題。最后一公里， 也就是重大政策措施落實的最后一段里程， 是最關鍵的步驟， 一般由落實政策措施的基層企事業組織完成。內部審計作為組織治理的重要部分， 更加熟悉組織的情況， 了解政策落實的關鍵障礙， 通過對國家重大政策措施落實情況的審計， 可以深入分析政策措施落實中的問題， 有針對性地提出解決問題的建議， 更好地幫助組織防控政策措施落實風險， 更加有效地促進重大政策措施在本組織的落實， 從而促進國家重大政策措施的全面落實。已有研究主要從國家審計角度研究相關問題并取得了豐碩的成果， 鮮見基于內部審計視角的研究成果， 導致國家重大政策措施落實情況內部審計的一些基本問題（如審計的目標、內容、標準等）都沒有較為成熟或統一的解決方案， 不利于國家重大政策措施落實情況內部審計工作的開展， 也無法進行更加深入的理論研究。

重大政策措施落實情況內部審計的實質是從內部審計視角分析重大政策措施的落實情況， 其審計主體是內部審計機構和人員， 這就要求審計人員擁有一定的內部審計理論基礎， 理解內部審計的本質與規律。因此， 本文基于內部審計職能定位理論， 結合政策執行的史密斯模型， 嘗試構建了國家重大政策措施落實情況內部審計的目標和實現路徑， 并提出了更好地發揮內部審計在促進國家重大政策措施落實中作用的建議， 為重大政策措施落實情況內部審計實踐提供指導， 也為重大政策措施落實情況內部審計與國家審計協同提供參考， 避免在重大政策措施落實審計實踐中出現工作重復或缺位等問題， 促進構建具有監督合力的國家審計監督體系。

二、 文獻綜述

通過對相關文獻的梳理發現， 國外關于重大政策措施落實情況審計的研究較早， 始于20世紀50年代， 研究已經逐漸成熟且主要集中于國家審計領域。我國學者的研究集中在近10年， 特別是2015年后， 審計署開始對國家重大政策落實情況跟蹤審計結果進行公告， 研究逐步深入， 研究成果也主要集中在國家審計領域， 研究內容主要包括重大政策措施落實情況審計的內容、 作用和模式三個方面。

1. 重大政策措施落實情況審計內容： 績效審計的擴展。重大政策措施落實情況審計也稱為政策（落實情況）跟蹤審計、 政策審計、 公共政策審計等， 在國外多稱為重大政策執行審計， 相關研究是隨著阿瑟·肯特于1948年提出“績效審計”這一概念逐漸開展的。國外已有研究顯示， 對績效的評價是重大政策措施落實情況審計的重點， 績效審計的理論大量運用于對重大政策措施落實情況審計的研究中。Jon Pierre等（2018）指出， 公共政策審計致力于提高公共組織的效率。

我國對重大政策措施落實情況審計的研究始于將績效審計的概念引入政府審計框架中。陳守德和曾鷺堅（2000）從盈利性角度對公共政策措施落實績效審計進行了分類。逯銘洋（2002）指出， 可以從政策預先效果的實現、 是否有效實施、 資源的有效利用三個方面對我國社會保障政策的貫徹落實情況進行審計評價。最具影響力的是王姝（2012）提出的觀點， 即應從形式、 事實、 價值三個維度對政策措施落實情況進行績效審計。王帆等（2019）、 趙景媛（2018）認為， 政策落實情況跟蹤審計的內容包括政策的制定、 政策的執行過程、 配套的項目和資金等。另外， 我國很多學者在績效審計的基礎上對重大政策落實情況審計評價指標體系進行了研究， 主要包括： 政策的合法性、 科學性、 合理性、 適用性、 可操作性、 公平性、 公開性、 績效性等（秦榮生，2011；蔡春等，2016；洪德山，2017）。

2. 重大政策措施落實情況審計作用： 實現政策效果， 促進國家良好治理。國外研究表明， 重大政策措施落實情況審計對于促進政策措施落實、 實現政策效果具有重要作用。Hepworth（1995）提出， 因為審計在政策執行中的作用， 所有公共政策及其執行情況都需要受到審計部門的監督與檢查。Glynn和Murphy（1996）提出了績效審計對于公共政策執行的促進作用， 認為政府部門應當積極主動開展政策績效審計。Parker等（2019）的研究表明， 政策績效審計通過嵌入公共部門的問責機制中促進政策執行。

我國早期的研究也從績效審計角度展開， 論證其對政策措施落實、 實現政策效果的作用（李敦嘉，1996）。近幾年， 相關研究逐漸拓展到國家治理層面， 強調政策措施落實情況審計的主要目標是實現政策預期效果， 政策措施落實情況審計應該在促進國家良好治理中發揮重要作用（樊士德，2016；鄭石橋，2017；周澤將和陳駿，2017；王士紅和潘澳琳，2021）。多數研究表明， 國家審計極大地促進了重大公共政策的落實、 完善， 進一步保障了民眾對公共政策的知情權， 有利于提升民眾對政策的參與度， 并促進國家善治目標的實現（付忠偉等，2015；劉寶財，2016；徐向真等，2018）。

3. 重大政策措施落實情況審計模式： 跟蹤審計。Pomeranz于1983年首次提出對公共政策進行“預先審計”的觀點， 1987年進一步借助“審計介入時間點”深化了預先審計的概念， 并對預先審計和傳統審計進行比較， 得出預先審計相對來說更富效率性和效果性的結論。從此重大政策措施落實情況審計從傳統的“事后審計”轉向“跟蹤審計”模式， 即對政策的制定、 實施、 評估等各階段進行審計， 跟蹤審計成為國內外政策措施落實情況審計理論界與實務界共同認可的模式， 學者們對其作用以及實施方式等進行了研究。國外學者側重于對跟蹤審計的重要性和實際運用進行論證。Nancy和Steve（2007）認為， 跟蹤審計可以幫助政策的制定者和執行者發現公共政策執行中存在的問題并剖析其原因。Teddy等（2015）對跟蹤審計的實際運用進行了分析， 設計了政策執行審計的四個步驟。

我國學者的研究主要涉及跟蹤審計的路徑和方法。陳塵肇（2011）提出， 在政策措施落實情況跟蹤審計中， 應重點做好以下幾點： 系統梳理政策， 找準監督著力點； 搭建信息平臺， 推行多專業、 多視角、 多方式的數據分析； 優化組織方式， 實現上下聯動、 點面結合等工作模式。王勇（2012）對跟蹤審計的特點和難點進行了初步探討， 提出要建立審計機關與立法和公共政策措施制定機關的常設性溝通機制， 并推動公眾參與。楊柔堅等（2020）構建機器學習模型并將其運用于就業政策跟蹤審計， 實現了評估政策當前落實情況、 預測政策后續執行效果、 促進政策優化完善的審計目標。審計署上海特派辦理論研究會課題組（2020）將Python、 Neo4j圖數據庫技術、 企業名稱模糊匹配技術、 特征工程技術等與政策跟蹤審計相結合， 找到了大數據技術的著力點， 分析了審計存在的問題并提出了改進措施。

4. 研究述評。已有研究大多從國家審計視角討論國家重大政策措施落實情況審計的內容、 作用、 模式等。 《審計法》也明確規定， 根據經批準的審計項目計劃安排， 審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監督。但是， 實際工作中國家重大政策措施落實審計涉及面廣、 內容眾多， 為了實現審計全覆蓋， 對于一些面廣量大的項目， 審計機關需要采用“單位自查、 整改落實、 實地核查”的方式， 充分發揮內部審計的作用。《審計署關于內部審計工作的規定》也指出， 對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計是內部審計的職責。近年來， 內部審計也越來越多地參與到國家重大政策措施落實情況審計項目中， 但已有研究鮮見從內部審計視角研究國家重大政策措施落實情況審計相關問題（姜波等，2023）。為了更好地發揮內部審計在國家重大政策措施落實中的作用， 本文將從內部審計的職能理論入手， 結合政策執行的史密斯模型， 論證重大政策措施落實情況內部審計的目標和實現路徑， 并提出更好地發揮內部審計在促進國家重大政策措施落實中作用的建議， 為國家重大政策措施落實情況內部審計提供指導。

三、 理論基礎： 內部審計職能與公共政策執行影響因素

1. 內部審計職能： 監督、 評價、 咨詢。內部審計職能是指內部審計本身所固有的內在功能， 反映了內部審計的本質。在內部審計的定義中， 國際內部審計師協會（IIA）發布的《國際內部審計準則》和中國內部審計協會（CIIA）發布的《中國內部審計準則》都認為， 內部審計的職能是確認和咨詢服務。確認服務為獨立評價組織的治理、 風險管理、 控制過程、 業務活動等而對證據進行的客觀檢查； 咨詢服務是在內部審計師不承擔管理職責的前提下， 為組織增加價值、 實現目標提供的關于內部控制、 風險管理等方面的服務。

《審計署關于內部審計工作的規定》指出， 內部審計的職能是監督、 建議和評價。監督是對現場或某一特定環節或過程進行監視、 督促和管理， 使其結果能達到預定的目標。國家審計監督是指國家審計機關對被審計單位的財政、 財務收支等活動的真實性、 合法性、 效益性進行審查和評價的獨立性經濟監督活動。據此可知， 內部審計監督就是針對本組織開展的各項經濟監督活動。評價是指對一件事或人物進行判斷、 分析后的結論。評價職能和確認職能的含義類似， 評價的標準更廣泛， 更加貼近實時環境。審計機關普遍使用評價這個詞。建議是咨詢的一種， 咨詢含義更廣， 除了建議， 還包括培訓、 顧問、 推動、 反饋等。《審計署關于內部審計工作的規定》的適用對象主要是接受審計機關監督的單位， 以行政事業單位和國有企業為主， 更加強調監督職能。由此可見， 內部審計的職能包括確認、 咨詢、 評價、 監督、 建議， 其中， 建議為咨詢的一種， 確認與評價的職能類似， 因此， 本文將內部審計的職能總結為監督、 評價、 咨詢。具體到國家重大政策措施落實內部審計中， 主要包括監督政策措施在本組織的落實情況、 評價政策措施落實情況， 以及通過咨詢服務對政策措施落實情況提出意見與建議并反饋給相關單位或部門等。

2. 公共政策執行的影響因素： 基于史密斯模型的分析。史密斯模型由Smith在其1973年所發表的《政策執行過程》一文中初次構建。他認為有很多因素會影響政策執行， 但尤其重要的因素有理想化的政策、 執行機構、 目標群體、 政策環境等四個因素， 這四個變量及關系構成了史密斯模型， 如圖1所示。

政策執行要取得預期效果需要一個理想化的政策， 也就是政策制定者在制定政策方案時， 要考慮到政策方案的合理性、 合法性和科學性， 也要明確清晰地界定政策方案的實施范圍、 實施形式、 條例范疇等。如果政策本身設計合理， 執行難度就會比較小， 如果問題比較多， 執行難度就會比較大。有了理想化的政策， 下一步就是政策的有效執行。與執行相關的影響因素首先是執行機構的能力， 如果政策執行機構能力強， 政策執行就會較容易， 反之， 政策執行難度就比較大。其次就是目標群體的情況， 他們對政策的理解程度、 對政策的態度、 對自己利益的衡量等都會影響政策執行效果。最后， 環境因素也會影響政策執行， 包括社會環境、 經濟環境、 文化環境等。環境影響資源的分配及目標群體的觀念， 同時也會影響執行機構的積極性和創造性。四個因素之間存在著相互作用力， 相互影響且相互制約， 共同影響著政策走向， 并且共同作用的結果需要反饋到政策制定機構， 促使政策進一步修改和完善。

基于史密斯模型， 根據內部審計的職能定位， 其可以在四大因素及互動過程中發揮作用， 如表1所示。

內部審計在促進國家重大政策措施落實中發揮作用的機理如下： 首先， 政策執行的前提是具備一項理想化的政策。企事業單位是政策執行的最后一公里， 更加了解政策執行過程中的問題， 內部審計可以通過評價政策是否明確清晰、 科學合理， 及時將政策本身存在的問題反饋給相關單位或部門。其次， 政策的全面落實效果取決于其在每個企事業單位的落實情況， 通過內部審計可以實時監控政策在本單位的落實效果， 督促單位及時整改問題， 促進政策的整體落實。再次， 內部審計在整個審計過程中都要開展針對目標群體的咨詢訪談工作， 可以將目標群體反映的在政策落實過程中的關鍵問題反饋給政策制定機構、 本組織執行部門和人員。最后， 政策環境的變化可能為政策執行帶來很多不確定性， 內部審計通過評價政策環境的變化來評估政策落實的主要風險點， 并將其列入重點審計項目和內容， 監督政策落實。

四、 國家重大政策措施落實情況內部審計的目標

根據內部審計的職能定位， 結合史密斯模型中影響公共政策執行的因素分析， 本文提出國家重大政策措施落實情況內部審計的目標包括： 揭示并推動解決國家重大政策措施在本單位落實過程的問題、 監督國家重大政策措施在本單位的落實效果、 提升國家重大政策制定的科學合理性。

1. 揭示并推動解決國家重大政策在本單位落實過程中的問題。重大政策落實過程非常復雜， 落實效果會受到很多因素的影響， 其中主要的障礙是貫徹落實重大政策的企事業單位和目標群體。企事業單位就是政策的“執行機構”， 如扶貧政策的落實可能是發放貸款的銀行、 承建扶貧項目的企業。組織文化、 經營活動、 治理結構、 內部控制情況等都會影響政策的落實， 這些組織一般都具有內部審計職能。內部審計由于離得近、 看得清， 可以深入分析并挖掘影響政策貫徹落實的因素， 提出可操作性的意見和建議， 并解決相關問題， 促進國家重大政策在本單位的貫徹落實。另外， 政策落實涉及很多目標群體， 多數目標群體為民眾， 如扶貧政策中的貧困人口， 當目標群體涉及民眾群體時， 由于企事業單位（如從事扶貧產業的企業或直接發放扶貧資金的基層政府機關）離民眾更近， 是直接服務對象， 更能了解他們的問題本質， 可以通過內部審計對群眾反映的關鍵問題進行調查， 并將這些調查結果反饋給相關機構， 間接促進政策落實。因此， 內部審計的首要目標為揭示并推動解決重大政策在本單位的落實過程中的問題。

2. 監督國家重大政策措施在本單位的落實效果。李曼和魏小娟（2022）對審計署審計結果公告（2015 ～ 2021年）中的扶貧政策落實審計項目進行了分析， 如表2所示。

從表2的分析結果來看， 國家審計揭示的主要問題包括兩個方面： 一是扶貧政策的效果和扶貧項目領域的合理性問題， 即脫貧指標不達標、 虛報脫貧成果、 扶貧項目推進緩慢、 逾期無法完工等； 二是扶貧政策實施中的管理問題， 即扶貧資金盤活不及時、 資金閑置、 扶貧資金用于非扶貧項目等。這些問題之間的內在邏輯是： 資金統籌管理不到位、 盤活不及時等致使資金閑置或用于非扶貧項目， 從而導致項目推進緩慢、 逾期無法完工、 項目建成后維護不到位， 最終導致扶貧效果差。為達到脫貧指標， 企事業組織通常會虛報脫貧成果， 使部分貧困戶“被脫貧”， 可見， 扶貧資金使用管理是問題源頭。同時可以看出， 扶貧政策落實效果不佳的主要問題是扶貧資金使用過程中涉及的各企事業組織沒有有效落實相關政策。此外， 在國有商業銀行諸多內部審計項目中也發現， 國家很多重大政策在銀行內部落實不到位現象非常普遍， 如銀行貸款不按國家政策要求發放， 無法支持國家重點產業發展， 流向了國家限制發展的一些行業或領域等。內部審計作為國家審計監督體系的重要組成部分， 應該提高政治站位， 密切監督國家重大政策是否在本單位得到貫徹落實。只有每個單位都能將政策落實到位， 國家重大政策才能得到最終落實。因此， 內部審計的第二個目標為監督重大政策措施在本單位的落實效果。

3. 為國家重大政策的制定提供參考。根據史密斯模型， 影響政策執行的首要因素是理想化政策， 一項設計科學合理的政策是保證政策有效落實的基礎。但在現實中， 正如馬特蘭德政策執行的模糊沖突分析矩陣模型中指出的， 很多政策是模糊的、 具有沖突性的， 沒有操作性。由于各種因素， 一項政策通常處于模糊與清晰之間， 這為政策執行者帶來了一定的困難或自由裁量權。模糊性通常會引起相關執行落實人員或機構對政策的誤解。政策的沖突往往與不同組織、 個人的利益緊密聯系， 如果一項重大政策措施的出臺會對某些組織或個人的利益產生負面影響， 政策沖突就會出現， 如環境政策要求組織花費很多成本進行污染的治理或采用環保材料等。有些政策因為不契合實際情況， 操作起來困難重重， 難以落實。作為落實政策的企事業單位， 其內部審計通過揭示重大政策在本單位落實過程中的問題， 以及對政策效果的評價， 更能了解政策本身存在的問題。為了使政策能夠在本組織得到有效落實， 可以通過內部審計職能將政策本身存在的問題及時反饋給政策制定部門及其他相關部門， 在內外部審計以及其他監督機構的共同努力下， 促使政策制定部門制定科學合理的政策， 因此內部審計的最后一個目標是提升國家重大政策制定的科學合理性。

五、 國家重大政策措施落實情況內部審計目標的實現路徑

內部審計是對本單位及所屬單位財政財務收支、 經濟活動、 內部控制、 風險管理實施獨立、 客觀的監督、 評價， 并提出相關建議， 以促進單位完善治理、 實現目標。在實務中， 績效審計、 內部控制審計、 風險管理審計等為內部審計的主要業務， 通過這些審計業務， 內部審計能夠助力組織防控風險、 提高績效等。作為組織的內部單位， 內部審計對組織內部制度和人員更加熟悉， 在此過程中， 能夠更加深入地了解重大政策措施在組織內部落實的關鍵障礙、 主要風險， 以及影響政策落實效果的主要因素等， 從而提出更加合理的建議。因此， 根據內部審計的主要業務類型， 其促進企事業單位貫徹落實國家重大政策措施的路徑為： 審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的風險管理情況→審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的成本管理情況→審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的效果。

1. 審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的風險管理情況。對于一個組織來說， 政策措施落實情況審計需要有較高的站位， 要服從大局， 不能僅考慮本組織、 本單位的利益。國家重大政策落實涉及面廣， 利益相關者眾多， 有的政策措施落實風險較小， 有的政策措施落實風險非常大， 風險評估較為復雜。國家公共政策都是關系到國計民生、 國家戰略發展的重大政策， 事后審計無法防范風險， 審計出來的問題大多數已經造成了嚴重影響， 整改作用有限。作為組織風險管理的第三道防線， 各單位審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的風險管理情況， 可以從源頭上防范政策落實的各種問題， 保障政策的順利執行。

本組織貫徹落實國家重大政策措施風險管理情況的內部審計內容主要包括風險管理和內部控制體系的建立、 實施情況。首先， 組織需要建立一個貫徹落實國家重大政策的風險管理和內部控制體系， 在此過程中， 內部審計要履行咨詢職能。政策落實風險涉及的內容很多， 既包括內部環境風險（如管理層的態度、素質、價值觀，內部機構設置，績效管理、運營管理等）， 也包括政策本身的復雜性、 執行難度等， 這時候就需要充分發揮內部審計的咨詢職能。內部審計要深入研究國家審計及其他外部監管機構的工作內容和目標， 分析其查出的主要問題， 提供風險清單， 為組織進行政策落實的風險管理體系建立提供咨詢服務， 推動組織政策落實風險管理和內部控制體系的完善。當然， 如果組織已經建立了風險管理和內部控制體系， 但政策落實相關的風險管理內容缺乏或不完善， 內部審計可以通過咨詢服務推動政策落實風險融入組織整體風險管理和內部控制體系中。在此基礎上， 內部審計再對政策落實的相關風險管理和內部控制體系的實施情況進行跟蹤審計， 包括與政策落實相關的風險識別、 風險評估是否動態開展， 評估內容是否完整、 方法是否科學、 是否考慮了政策落實的特殊性。首先， 內部審計應該評價在重大政策措施落實中對風險識別的充分性， 即通過評估其中存在風險的后果和可能性， 找出潛在的風險。其次， 應該評價風險的評估結果是否合理和恰當， 是否考慮了影響政策措施落實的內外部因素， 對已有的風險評估結果進行再審查， 以確認評估結果是否與實際情況相吻合， 是否需要進行重新評估。再次， 應評價采取的風險應對措施的有效性， 評估并判斷針對風險因素實施的應對措施是否能將風險控制在風險偏好范圍內， 是否能夠達到風險管理的預期目標。最后， 內部審計在掌握了本組織貫徹落實國家重大政策措施的風險管理情況后， 要及時將這些風險問題反饋給政策制定機構， 提升政策制定的科學性、 可操作性， 最終實現理想化政策。

2. 審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的成本管理情況。為了落實國家重大政策措施， 每個單位都需要付出一定的成本， 在此過程中， 就會出現浪費、 舞弊以及貪腐行為， 這些行為的直接后果就是導致政策落實成本增加， 包括顯性成本和隱性成本， 每項成本增加一點點， 政策落實的總成本就會出現較大幅度增加， 大大增加財政負擔。審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的成本管理情況， 就是通過內部監管強化組織內部國家重大政策措施落實成本使用的規范性、 經濟性， 最終提高財政資金的使用績效。

績效審計中的顯性成本主要指出現在財務賬目中的相關成本費用， 即為政策落實所花費的日常運營成本， 主要包括政策落實過程中花費的人財物等各種費用。一個單位日常的運營成本一般都有相關預算和制度進行規范和約束， 因此， 內部審計需要重點關注因為政策落實而額外支出的成本， 例如聘請專家的費用、 為了完成一些特殊項目增加的勞務費用等。內部審計應檢查這些費用是否符合相關標準， 是否存在異常高于行業平均水平的情況。若存在該情況， 則應查明原因， 及時上報， 防止出現串通、 違規、 包庇等舞弊行為。隱性成本是指不直接出現在財務賬務中的成本， 包括決策成本、 組織成本、 灰色成本等。決策成本包括機會成本和沉沒成本。為了貫徹落實相關政策， 如何選擇更有利于一個組織長期發展的項目就顯得十分重要。內部審計在這方面需要積極發揮咨詢職能， 做好盡職調查工作， 為組織決策提供咨詢服務。內部審計通過對政策落實實施全過程跟蹤審計， 對于政策落實中出現的一些問題及時預警， 以避免出現更大損失， 在一定程度上降低了沉沒成本。組織成本方面， 臃腫的組織架構在一定程度上會增加溝通成本、 等待成本等， 這是成本管理控制的重大缺陷， 而這與內部審計的核心工作——內部控制審計息息相關。內部審計需要針對政策落實的特殊性， 促使組織搭建一套高效溝通、 獨立垂直的內部流程體系。從業務的前端到后臺， 到每個崗位的職責內容， 到整體的運轉模式， 內部審計需要了解政策落實的各個環節， 在每一個細節處把關， 堵塞漏洞， 以降低組織成本、 消滅灰色成本。

與此同時， 內部審計還要定期觀察以發現流程中的不合理之處， 積極改進， 最終形成一套有針對性的政策落實內部控制流程架構。當然， 內部審計也具有咨詢（反饋）職能， 對于國家重大政策措施在本單位落實的成本， 也需要及時反饋給政策制定及執行機構， 使它們及時掌握政策落實的成本情況， 便于實時調整資源， 保證資源能夠分配到最需要的政策落實環節， 防止政策落實中的舞弊行為， 降低政策落實成本， 最終實現政策落實效果。

3. 審計本組織貫徹落實國家重大政策措施的效果。政策措施落實效果目標在組織層面和國家層面的最終目標應保持一致， 但在具體目標上存在差異。國家層面的目標是政策的最終落實效果， 每個組織因為承擔的任務和職責不同， 需要根據國家層面的目標確定本組織需要完成的目標是什么。如在扶貧政策中， 國家層面的最終目標是貧困人口的比例降低， 主要關注扶貧資金和項目整體實施情況。而對于每個組織來講， 在扶貧政策中的角色不同， 目標也不一樣。如負責扶貧資金貸款的相關銀行， 其目標是貸款去向的合規性、 是否真正用于扶貧項目等； 而負責扶貧項目的建設單位則需要保證工程質量和進度。對于內部審計來說， 必須了解政策落實的基本流程和涉及的落實主體， 準確確定本單位在相關重大政策落實鏈條中的角色， 在此基礎上確定政策措施落實情況內部審計的具體內容。

從審計內容看， 國家審計一般從形式、 事實、 價值三個維度進行政策措施落實效果的審計， 這三個維度與國家重大政策的制定、 執行、 評估與終結三階段對應。形式維度關注政策的貫徹部署， 事實維度關注政策執行過程中項目、 資金等政策載體的組織實施和管理情況， 價值維度在于對項目的資金績效、 政策目標和社會價值的實現進行審計評價。對于內部審計來講， 形式維度需要關注本單位是否為政策落實設計相應的內部控制制度； 事實維度需要關注本單位的資金、 項目的組織實施和管理情況， 是否存在違法違規使用資金、 項目進度滯后等問題； 價值維度需要關注本單位的資金績效、 政策目標和社會價值的實現情況， 是否存在資金損失或浪費等。如果每個組織的內部審計都能發揮作用， 就能更好地促進國家重大政策在本單位的落實。如果每個組織的政策落實效果好， 國家政策的總體落實效果就會較好。當然， 為了更好地發揮內部審計的咨詢（反饋）職能， 內部審計需要將本單位貫徹落實國家重大政策措施的效果反饋給政策制定機構及執行機構， 包括政策貫徹落實的進度、 落實的質量、 落實目標的相關指標完成情況， 使相關執行機構及時掌握國家重大政策措施落實情況， 及時調整策略、 采取措施， 保證國家重大政策措施的最終落實。

六、 小結

本文基于內部審計職能理論和政策執行的史密斯模型， 提出了國家重大政策措施落實情況內部審計的目標， 并從政策措施落實的風險管理、 成本管理、 落實效果審計三方面設計了實現目標的路徑。為了更好地發揮內部審計在促進組織貫徹落實重大政策措施中的作用， 本文提出如下建議： 充分發揮黨組織在內部審計工作中的作用， 掌握或者理解“政策”精神實質， 將國家重大政策措施落實情況審計嵌入其他內部審計項目中， 逐步實現內部審計與國家審計協同。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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