央行數字貨幣跨境支付：優勢、進展與我國因應

摘 要：在數字技術助推下，CBDC有可能成為跨境支付市場上的一種新選擇。全球主要發達經濟體還未推出CBDC，但均已著力探索CBDC跨境支付問題。我國積極參與CBDC跨境支付試驗，相關國際機構也在開展CBDC跨境支付合作中發揮著重要作用。促進我國數字人民幣跨境支付的政策著力點有：持續強化數字人民幣跨境支付的技術研發和政策評估，積極完善數字人民幣跨境支付的風險防控與監管體系建設，穩妥推進多點多區域數字人民幣跨境支付，以及全面參與CBDC跨境支付國際協調合作。

關鍵詞：CBDC 跨境支付 數字人民幣

央行數字貨幣（CBDC）用于跨境支付有可能超越目前市場上的其他選擇，在全球支付市場發揮重要作用。目前數字人民幣主要用于滿足國內零售支付的增長，同時《中國數字人民幣的研發進展白皮書》也指出，探索改善跨境支付，在G20框架下研究CBDC在跨境領域的適用性，并建立法定數字貨幣匯兌安排及監管合作機制。基于上述背景，探索數字人民幣跨境支付具有現實意義。

一、全球跨境支付存在的主要問題與CBDC的主要優勢

（一）全球跨境支付存在的主要問題

首先，在代理行模式中，可能要通過多層代理行才能完成跨境結算交易。從承擔的功能看，銀行在擔當支付中介同時，還為收付款雙方提供信用保證。例如，在信用證結算的跨境收付款業務中，就更為依賴銀行的信用保證。在代理行模式中，至少涉及3家銀行間的往來信息傳送和核驗，而不同國家的銀行之間不存在互操作性的運營標準和技術協議，往往支付程序復雜，支付鏈條過長，導致支付效率下降，支付成本上漲。

其次，代理行模式形成了一定的壟斷格局。一是代理行業務向少數大型商業銀行集中。大型商業銀行具備資產規模優勢，能夠承擔跨境支付過程中信貸風險以及后臺操作造成的高額固定成本，而且其業務網絡廣泛，更容易與客戶開展跨境支付合作。由此，規模較小的商業銀行在跨境支付中處于相對劣勢。此外SWIFT和CHIPS分別在跨境支付信息傳輸和美元清算方面占據壟斷優勢。目前國際上SWIFT的替代方案，例如歐盟的貿易互換支持工具（INSTEX）、中國的人民幣跨境支付系統（CIPS），都還無法取代SWIFT。

再次，在地緣政治局勢日益復雜的形勢下，對SWIFT和CHIPS公正和獨立性的質疑日漸增多。作為美元主導的國際清算結算體系的附庸，近些年來屢次成為美國制裁其他國家的工具。例如，2012年和2018年兩次將伊朗相關金融機構從SWIFT系統中去除，以此作為對伊朗的金融制裁手段。美國利用全球跨境支付體系對其他國家任性制裁的行為，已經使更多國家主動開發替代金融支付方案，最大程度地規避負面影響。

最后，第三方支付面臨著潛在的風險。一是信用風險。跨境支付公司是第三方支付的信用支撐，如果違規挪用客戶資金，會導致不能履行相關責任，對商戶存在較高的信用風險。二是交易真實性風險。跨境電商等新業務具有小額、高頻、海量等特點，存在交易信息采集難等問題，保持處理效率的同時確保交易的真實合規，對支付機構及其合作銀行具有較大挑戰。三是洗錢風險。第三方跨境業務流程由第三方支付機構代理兌換，不法分子有機會避開金融機構審核，利用偽造身份進行虛構交易以套取外匯，并將資金迅速轉移至境外。

（二）CBDC改善跨境支付的主要優勢

第一，CBDC跨境支付是一種新的支付方式，在初始階段，具有試錯并重新開始的可能。對于CBDC跨境支付這一嶄新的支付方式，探索CBDC的央行都必須經歷設計與開發階段。各國央行在設計各自國內CBDC時，可以將跨境支付層面所涉及的貨幣兌換、法律和監管等問題考慮進去。同時CBDC要與現行的跨境支付選項共存并互補。智能合約和應用編程接口使CBDC具有潛在的可編程性，有利于更快、更好實現與其他CBDC和非CBDC系統的互操作性。

第二，CBDC支付體系依托區塊鏈技術為跨境支付賦能，保障支付的安全、有效、可及、透明。一是區塊鏈技術為CBDC引入系統信任因素，確保用戶不必依靠中介，不必擔憂被中介鎖定。CBDC作為支付的一種替代方式，央行有權控制貨幣，為用戶提供隱私和獨立性保障。二是開源的區塊鏈新技術可提供去中心化金融、非托管錢包、零知識密碼學等創新產品和服務，能明顯改善CBDC支付體系。

第三，CBDC可通過零售和批發兩種方式實現更加安全、快捷、低成本的跨境支付。零售型CBDC所提供的是簡化而非耗時的對賬，能夠節約跨境和電子商務支付中常見的額外費用，只需注意防范與現金境外使用相似的風險。批發型CBDC的優勢在于規模大，可以更好降低支付交易的信用風險，提供激活外幣同步交收的結算模式，便利不同貨幣之間的轉移支付。

特別要說明的是，作為一種全新的跨境支付方式，CBDC發揮其降低跨境支付成本，提升支付效率的優勢，尚需借助跨境支付基礎設施“硬”維度的互聯互通和“軟維度”互操作性，這就關系到各國對其CBDC用于跨境支付的探索，國家之間和全球范圍內CBDC跨境支付合作。

二、全球探索CBDC跨境支付的進展

（一）美歐CBDC政策議程最新動向

2022年3月，拜登總統簽署《確保負責任地發展數字資產》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets）的行政命令，美國政府加快了探索數字美元的步伐。該行政命令指出，應積極參加與CBDC有關的多國對話和試驗項目，發揮美國的領導力。責成自該行政命令發布之日起180天內，財政部會同其他相關機構提交未來貨幣和支付系統的報告。2022年9月，發布首個負責任開發數字資產的綜合性框架，認可數字美元的可能性并提出了政策目標。鼓勵美聯儲繼續進行相關研究、試驗、評估工作。

在歐盟內部，總體上歐元系統尤其是歐央行希望在跨境支付領域發揮積極作用。2020年1月，為推進歐元區CBDC工作，歐央行管委會專門設立了一個高級別任務組。同年10月，發布《數字歐元報告》。2021年10月，歐洲央行和歐元區各國央行啟動了為期兩年的數字歐元項目調查階段，旨在重點解決數字歐元設計與發行等問題。按照歐央行數字歐元研發進度表，2023年5月，歐央行發布了數字歐元的最新進展，數字歐元在先滿足歐盟域內需求的同時，也要抓住國際層面的機會。2023年10月18日，數字歐元項目進入準備階段。

（二）我國探索CBDC跨境支付的實踐

2020年人民銀行提出CBDC跨境安排應遵守的三原則，即“無損”“合規”“互通”，并在零售和批發兩個層面推進數字人民幣跨境支付。在零售層面，利用冬奧會跨境支付新場景的契機，為境外運動員、教練員以及裁判員等群體推出解決方案。在批發層面，參與多邊貨幣橋項目。2021年2月，中國人民銀行開始與泰國、阿聯酋的央行，以及香港進行數字貨幣跨境批發支付項目。2021年4月，中國人民銀行和香港金融管理局開始對數字人民幣的使用進行技術測試。同時，以開放和包容的方式，參與國際機構法定數字貨幣標準和原則制定的探討。

（三）國際機構對CBDC跨境支付合作的推動

2020年1月，BIS與加拿大、英國、日本、歐盟、瑞典和瑞士央行等六家央行設立工作組，之后美聯儲加入。工作組主要是評估CBDC的應用場景和設計方案，分享新興技術。2020年10月，工作組發布《央行數字貨幣：基本原則與核心特征》的報告。此外，BIS于2019年設立了創新中心，將CBDC作為其研究的6個關鍵主題之一。G20自2020年就將改善跨境支付作為其一項關鍵優先事項。同年10月，批準了FSB與CPMI和其他國際機構以及標準設定機構協調開發的改善跨境支付的“路線圖”，其中重點領域之一是探索包括CBDC在內的新支付基礎設施和安排，探索CBDC如何能夠提升跨境支付。2021年G20領導人峰會上，鼓勵CPMI、BIS、IMF和世界銀行等國際機構，繼續深化研究CBDC對加強跨境支付的潛在作用。

BIS、國際貨幣基金組織（IMF）、世行、CPMI等國際組織和監管機構已經推進多個CBDC跨境支付合作項目，有采用互聯模式的Jasper-Ubin、Jura，單一平臺模式的Aber、Dunbar。在互聯模式中，不同央行間的CBDC國內系統獨立運行，同時使用一個技術界面進行系統連接，不同央行之間需進行大量的系統協調。在單一平臺模式中，參與的央行統一運用管制框架、基礎設施等，可以有效解決互聯模式的協調問題。多邊央行數字貨幣橋（mBridge）使用的是單一平臺模式，目前已成功完成基于4個國家和地區CBDC的真實交易試點測試。測試表明，mBridge可以顯著提高跨境支付效率，且能兼容傳統的實時全額支付系統。

三、探索構建數字人民幣跨境支付體系的政策建議

（一）持續強化數字人民幣跨境支付的技術研發和政策評估

堅持技術研發的前瞻性和問題導向性，主要從夯實金融設施建設、探索應用場景、搭建數字人民幣跨境支付生態體系入手，綜合運用人工智能、大數據、區塊鏈等新興技術，增強數字人民幣跨境支付體系的創新性、安全性、可追責性、可互操作性。深化對CBDC跨境支付相關重要問題的研究。例如，對CBDC跨境支付的微觀金融運行、網絡風險以及金融穩定、貨幣政策等宏觀金融風險進行充分研究和評估，為決策提供參考。具體工作包括：一是在政府層面設立跨部門和機構的常態化協調機制，推動技術研發創新，開展研究評估，跟蹤全球CBDC技術和政策動態，協調國際合作。二是加大對數字人民幣跨境支付技術研發和政策研究的資金支持力度，保持并強化數字人民幣研發優勢。三是鼓勵科研院所、科技公司、金融機構等主體參與數字人民幣跨境支付研發，推動形成深度融合的技術研發和政策研究體系。

（二）積極完善數字人民幣跨境支付的風險防控與監管體系建設

構建數字人民幣跨境支付體系需要推動金融創新和科技發展，這可能引發相關金融風險。對此，一要明確風險防控和監管的主體，使相關交易遵守反洗錢、反恐怖融資的規范要求。二要以嚴守風險底線、支持創新發展為原則，重點監管交易的真實性、反洗錢、反恐怖融資、跨境數據管理等領域。三要形成完備的風險防控與監管框架，一方面充分利用現有風險防控與監管制度中適用于數字人民幣跨境支付的條款，另一方面要綜合運用大數據、人工智能、區塊鏈等新興技術，有效彌補現有風險防控和監管機制的不足，提升風險防控水平和監管效率，營造數字人民幣跨境支付安全、便利、規范的使用環境。

（三）穩妥推進多點多區域數字人民幣跨境支付

探索多點多區域數字人民幣跨境支付，一是以大宗商品為基本單元，嘗試開辟數字人民幣跨境結算的新場景，根據大宗商品交易的特點，將數字人民幣跨境結算嵌入相應的國際貿易與投資中。二是繼續聯動香港擴大數字人民幣跨境支付試點，以數字人民幣跨境應用示范區為載體，積累可復制、可推廣的經驗。三是充分利用雙多邊經濟合作機制，如我國簽署的自貿協定、“一帶一路”倡議、《區域全面經濟伙伴關系協定》等，在充分尊重合作方貨幣主權、依法合規的前提下，主動探索、逐步拓展雙多邊人民幣跨境支付。

（四）全面參與CBDC跨境支付國際協調與合作

CBDC在設計之初就應注重跨境支付的互操作性等與國外互聯互通的問題。我國應以開放包容方式全方位參與國際協調合作，在標準和規則制定中占據先發優勢。一要按照習近平主席2022年出席首屆中國—海灣阿拉伯國家合作委員會峰會時所指出的，推進多邊央行數字貨幣橋項目。積極參與雙多邊CBDC項目，從中探索參與方之間“互聯互通”和“互操作性”的運行機制，構建批發型規模化跨境支付體系。二要繼續加強與BIS、IMF、世界銀行、FSB、反洗錢金融行動特別工作組（FATF）等國際金融機構的溝通與合作，包括探討相關國際標準和規則，就開展CBDC跨境支付風險監控以及反洗錢進行協調合作等。三要以支持繼續落實《G20跨境支付路線圖》為綱領，加強制定CBDC標準和原則上的協調合作。以自身技術研發和場景應用優勢，在G20的CBDC跨境支付合作中發揮主要作用。

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（作者單位：中國國際經濟交流中心）

責任編輯：張莉莉