共同富裕目標下緩解牧區相對貧困問題的路徑探索

摘要 隨著脫貧攻堅戰取得歷史性勝利，我國反貧困戰略將轉向鞏固脫貧成果和緩解相對貧困問題。牧區作為草原區域、邊疆地區、少數民族聚居區和相對貧困地區高度重合的一個特殊區域，應結合牧區資源稟賦、人文環境、產業特色和因地制宜原則，分析諸要素及其關系特征，通過產業、教育、醫療、養老等不同領域作為發力點，構建緩解牧區相對貧困長效機制，鞏固脫貧成果與鄉村振興戰略有機銜接是牧區真正擺脫貧困，如期實現共同富裕目標的決定性因素。

關鍵詞 共同富裕；牧區；相對貧困；路徑探索

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）14-0233-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.14.049

An Exploration of the Way to Alleviate the Relative Poverty in Pastoral Areas Under the Goal of Common Prosperity—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract With a historic victory in the war on poverty alleviation， our anti-poverty strategy will shift towards consolidating the gains made against poverty and alleviating relative poverty. Pastoral area is a special area with high overlap among grassland area， border area， ethnic minority inhabited area and relatively poor area， based on the resources endowment， cultural environment， industrial characteristics and the principle of adapting to local conditions， the factors and their characteristics should be analyzed， establishing a long-term mechanism to alleviate the relative poverty in pastoral areas， consolidating the results of poverty eradication and linking up the rural revitalization strategy are the decisive factors for pastoral areas to get rid of poverty and achieve the goal of common prosperity on schedule.

Key words Common prosperity;Pastoral area;Relative poverty;Path exploration

基金項目 國家社科基金項目“鄉村振興視角下牧區相對貧困問題與內生發展能力調查研究”（21XMZ071）。

作者簡介 其其格（1975—），女，蒙古族，內蒙古赤峰人，研究員，博士，從事區域經濟、牧區經濟研究。

收稿日期 2023-09-15；修回日期 2023-10-13

黨的二十大報告指出，要增加低收入者收入，擴大中等收入群體。完善按要素分配政策制度，探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉居民財產性收入。加大稅收、社會保障、轉移支付的調節力度［1］。與絕對貧困治理不同，相對貧困治理并非僅從物質層面消除貧困和縮小收入差距，而是一項以普惠性政策助推和社會進步變革的方式實現全體人民物質和精神層面同時富裕的系統工程［2］。在全國范圍而言，傳統牧區一般都是草原區域、邊疆地區、少數民族聚居區和相對貧困地區高度重合的一個特殊地區，同時也是全方位實現共同富裕目標的重點和難點地區之一。從經濟、科技、教育、資本和整體發展角度看，草原牧區毫無疑問是個相對落后地區，要素整合和產業轉型難度大，不確定因素較多。但從資源稟賦、政策機遇、產業特色和發展空間而言，牧區具備一定的先天優勢和后發條件，如何分析和整合諸要素及其關系特征，加快構建牧區緩解相對貧困的長效機制是廣大牧區實現共同富裕目標的決定性因素。

1 牧區相對貧困的形成因素：牧民的社會分化

一直以來，社會分化是學術界頗為關注的熱點問題。究其理論淵源，不得不提馬克思的階段理論和馬克斯·韋伯的三位一體化理論。按照馬克思的階段劃分標準，生產資料和勞動的占有關系是關鍵因素，而共同的生活方式、階級利益和教育程度是劃分階段的必要條件［3］。馬克斯·韋伯在《經濟與社會》中則認為，階級是由人們的市場能力和社會機遇的不同而產生的［4］，他主張社會分化應以從經濟標準（財富標準，即個人能夠占有的商品或勞動能力）、政治標準（權力標準，即參與能力、生產資料的控制及科層組織中的地位等）和社會標準（身份、教育水平及生活方式等）3項標準來進行社會分層。筆者主要以牧區的經濟分化為切入點進行階段性分析。

1.1 第一次分化：草畜雙承包

20世紀80年代，隨著草場承包到戶和牲畜作價歸戶，牧區及牧民的社會分化逐步開始顯現。多數牧區，草場承包和牲畜作價歸戶是按人頭分配的，牧戶家庭人口越多，分到的草場和牲畜就會越多，以戶為單位的家庭經濟體的起點和基礎也會更扎實，而人口少的家庭則相反。另外，第一次草場劃分時，由于制度上的模糊和技術（如GPS定位、精密測量工具等現代化儀器設備）上的缺陷，牧區基層部門對草場劃分并不精確，人為因素造成的不平等和誤差也較大。然而，第一次劃分實際上成為確定牧民草場位置、面積和牧戶之間分界線主要的政策依據，在法律上也將其視為牧民草場承包經營權（30年不變）的原始根據。進入21世紀以來，隨著草牧場經濟價值的不斷提升和牧民受益方式的多樣化，部分牧區基層政府曾試圖糾正第一次劃分中的諸多問題和不足，通過現代化儀器設備精準測量和繪制出牧民草場的位置、面積和分界線。但由于牧民已經對草場經營了多年，甚至多數牧戶在草場上拉圍欄、蓋棚圈、打井和設牧點等基礎建設，并且考慮到大的變動容易引起牧戶之間的矛盾和牧區基層的混亂局面，最終按照第一次的劃分標準進行了認可和確權。然而，隨著市場經濟的導入和牧區經濟社會的發展，牧戶所承包的草場對牧民生計和生活質量的影響越來越顯著，同時也體現出牧民擁有的基礎生產資料（草場、牲畜等）是導致牧區社會分化的重要變量。

1.2 第二次分化：轉移性收入

從時間和節點上分析，牧區第二次社會分化的形成因素和背景是國家生態保護政策的出臺，準確地說是生態補償政策造成了牧區和牧民的收入分化。為了加快草原保護，促進牧民增收和保障國家生態安全，中央自2011年起，在內蒙古、新疆、西藏、青海等13個省區，657個縣、旗（團場、農場）實施草原生態保護補助獎勵政策。2011年6月，國務院發布《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》，明確草原牧區實行“生產生態有機結合、生態優先”的發展方針，要求建立草原生態保護補助獎勵機制，并從當年開始實施禁牧補助和草畜平衡獎勵的發放工作。生態保護獎補政策是黨和國家對牧區實施的力度最大的惠民政策之一。然而，無論是禁牧補貼還是草畜平衡獎勵，都是以牧民所承包的草場面積為依據發放給牧民，這就意味著草場多的牧戶拿到的補貼會更多，這直接導致牧民的收入分化。實際上，國家發放生態保護補貼以來的這10余年是牧區貧富差距較為突出的一個時期，同時也是牧區社會分化，尤其是經濟分化較為嚴重的階段。從現狀來看，人均草場面積較多的典型牧區因受益于政策紅利牧民家庭收入顯著增長，部分傳統牧區每年的戶均轉移性收入多達10萬元以上，多數牧戶轉移性收入實際上超過了他們正常的畜牧業經營性收入。而有些牧區，尤其是位于農牧交錯地帶的半農半牧地區，由于天然草場面積較少，部分地區人均草場面積只有幾十畝，獲得的生態補償自然就少很多，甚至可以忽略不計。事實上，轉移性收入的巨大差異是造成牧區經濟分化的主要原因之一。

1.3 第三次分化：項目化運作與鄉土精英的出現

發展伴隨著機遇。對于欠發達的廣大牧區而言，鄉村振興戰略和牧區現代化的順利推進離不開政府部門的大力扶持和社會力量的廣泛參與，而這一切最終都以項目化運作的形式在牧區落地實施。然而，項目的落地和實施過程中，不同程度地存在有影響力、能力和權威的少數鄉村精英對項目資源俘獲的現象，導致牧區項目“精英俘獲”和“馬太效應”明顯，進而造成“贏者通吃”和“富者越富”現象的產生［5］。通過調查發現，牧區為數眾多的合作社、家庭牧場和涉牧企業等政府資助項目的經營者大都是牧業大戶、鄉賢能人或基層干部。不可否認，在政府和群眾的雙重鼓勵和支持下，牧區精英們承擔著行業引領者的角色，在牧區的資源整合、抗災救災、社會化服務和推進鄉村振興戰略等方面起到帶頭和引領作用，甚至有些精英在話語權、影響力和社會威望等方面一定程度上替代了基層領導者的角色。但與此同時，在整個過程中他們更加追逐個人利益，部分人利用權力和影響力獲得更多的政策資源和社會資本，從而加劇了牧區的貧富差距和社會分化。在“放權讓利”改革和市場化過程中，公共權力的一部分衍生成權力精英牟取私利的尋租能力，已成為決定人們生活機遇差異的重要因素，構成了階層分化動力基礎的新維度，且尋租能力越強，在生活機遇上越有可能處于優勢地位［6］。事實上，牧區精英及部分基層干部在原本就較為豐厚的資本積累基礎上，再次獲得了經濟和權力資源的增長機會，這在某種程度上加劇了牧區再分配的不平等，致使牧民間收入差距越來越大，甚至可能直接或間接影響牧區草場資源、勞動力資源以及權力資源的重新分配和調整，導致牧區整體經濟結構的分化［7-8］。從普通牧民的視角來看，他們對這些精英們的看法是比較復雜和矛盾的，多數人對他們的個人能力和行業引領作用表示認可和接受，但同時對他們的“絕對權力”和“多重身份”表示有些無奈和擔憂。從機會獲取能力和資源分配的角度講，牧區鄉土精英們毫無疑問是主要獲利方，同時也是造成牧區貧富差距和社會分化的主要推手之一。

綜上所述，牧區的社會分化和牧民的經濟分化是造成牧區貧富差距和部分牧民成為相對貧困的主要因素之一。除了制度性因素以外，牧民的個人綜合能力不足也是產生相對貧困的決定性因素。現代化、市場化的牧業經營體系對牧民的傳統生產經營方式提出了更高要求。牧民所具備的經營管理意識以及經濟、文化和社會資本成為決定家庭生活和貧富差距的關鍵因素，同時也成為嵌入不同牧區社會分化的重要變量。步入新時代，脫貧攻堅戰取得了圓滿勝利，而緩解相對貧困問題已成為各級政府亟待解決的核心問題。

2 緩解牧區相對貧困的實踐路徑

2.1 以產業扶持牧區相對貧困的路徑探索

產業扶貧是我國脫貧攻堅時期的重要舉措之一。對廣大牧區而言，脫貧之后的傳統畜牧產業的可持續、高質量發展是邁向鄉村振興乃至實現牧區現代化一體設計、一并推進的關鍵要素。從現實情況來看，多數牧區鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接環節上面臨著產業融合匱乏，產業類型單一，銜接機制模糊，參與主體內生動力不足等困境。

2.1.1 整合相對貧困戶現有資源，帶領其畜牧產業發展。

在發展牧區基層集體經濟和打造集體產業過程中，一定要充分考慮有效整合相對貧困戶擁有的草場、牲畜、勞動力等生產要素，使他們將有限的資源變成長期穩定的收入來源，以入股、雇用、以工代賑等方式帶領相對貧困戶參與集體產業的建設和發展，讓他們感受到主人翁的角色，這是緩解相對貧困和激發他們內生動力的有效辦法之一。另外，鼓勵牧區合作社、家庭牧場和涉牧企業與牧民的長期穩定合作，有效利用相對貧困牧民的生產資源和勞動力，促進牧業合作組織發展壯大的同時，引領相對貧困個體戶脫貧致富。

2.1.2 努力創造牧區非牧就業機會，增加相對貧困牧民的非牧收入。

政府部門鼓勵當地合作社及蘇木、旗鎮上的企業、廠礦、建筑業和服務業等實體積極雇用本地相對貧困牧民，增加他們的工資性收入。作為回報，政府應根據企業實體的雇用當地勞動力情況，適當減免其稅收或在其他方面給予政策性扶持。此外，針對外來企業，雇用一定數量的當地勞動力成為企業入駐當地的先決條件，且以常態化監督其遵守制度。這是增加當地剩余勞動力非牧就業機會的有效途徑。實際上，增加牧民非牧工資性收入是緩解牧區相對貧困問題最有效的方式之一。

2.1.3 努力打造文旅融合產業，促進區域內多數牧民受益。

傳統牧區具有悠遠的歷史文化和濃厚的民族風情，成為廣大草原牧區特有的、極具吸引力的草原旅游資源。草原牧區畜牧業不僅給游客提供綠色有機的草原畜產品，還能體驗豐盛的民俗文化活動，正是草原畜牧業與草原文化旅游業互動的價值所在。著力推進草原牧區旅游業和草原畜牧業的融合交叉發展是一個雙贏的舉措。隨著人民群眾生活水平的不斷提升和消費結構的升級，牧區旅游業以獨特的自然風光、民俗風情和民族文化吸引著國內外游客前來觀光旅游，特別是自駕游深受大眾喜愛，草原旅游人數連年上升，這對各牧區經濟社會發展起到了重要的推動作用。游客的到來，不僅能激活當地經濟，也對居住在沿線的牧戶創造難得的商機。如各式各樣的民宿、牧家樂、騎馬、奶食品品嘗、銷售特色小商品等牧區特色產業，對牧民的就業和增加非牧收入起到至關重要的積極作用。

2.2 以教育扶持牧區相對貧困的路徑探索

教育決定著人類的今天，也決定著人類的未來。教育扶貧是一項“扶智、扶本、扶根”工程，也是百年大計的長遠目標。扶貧發展中的“扶志”是指貧困群眾自身要有脫貧的志向和志氣，而“扶智”是指幫助貧困群眾提升智力素養和技能水平。

2.2.1 大力發展基礎教育。

近年來，我國的基礎教育得到迅速發展，教育投入、基礎建設、人才培養等方面取得了優異成就。但通過調查發現，有些偏遠牧區教育資源普遍匱乏，基礎教育水平明顯偏低。其中，個別牧區“三高三低”現象（即輟學率高、復讀率高、留級率高，入學率低、鞏固率低、升學率低）依舊存在。上述現象嚴重困擾著國家義務教育的全面普及和民族教育的健康發展。應加快改善偏遠牧區教育基礎設施，普及互聯網、計算機等現代教育和遠程教育設施設備；重點培養基層教育師資隊伍，想方設法引進更多的優秀教育工作者投身牧區教育事業；提升與發達地區的合作與交流，通過對口幫扶、資源共享、遠程教育等方式不斷提高偏遠牧區基礎教育水平；針對進城陪讀義務教育階段子女的相對貧困牧民家庭，應出臺相關扶持政策，如租房、交通、水電暖供應等方面給予相應的扶持，特別是對有勞動能力的陪讀人員在城鎮的就業、創業等方面給予一定的政策扶持。

2.2.2 重點發展牧區職業教育和職業培訓。

職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要途徑。隨著鄉村振興戰略和牧區現代化的不斷推進，牧區將催生更多的微經濟主體和新業態新機遇，培育出更多的跨界融合、面向未來的創新創業沃土，這將成為牧區年輕一代創新創業或就業的好機會。針對相對貧困家庭子女，應積極扶持他們的專業學習和職業培訓（如畜牧業實用技術培訓、業前培訓、學徒培訓、在職培訓、創業培訓、再就業培訓等），培訓內容應當選擇牧區緊缺的專業或行業（如牲畜疫病防控、畜產品精細加工、網絡銷售、農牧機械操作和維修、裝飾裝潢、土木工程、飼草料加工、貨物配送和運輸、水電工等），以“缺什么補什么”和“需要什么培訓什么”的原則進行針對性培訓。這有利于提高他們創業和就業的實踐技能和實際工作能力。此外，進一步加強和完善各級政府出臺的教育扶貧開發相關政策（如“雨露計劃”等）在牧區的落地實施，扶持范圍不能僅針對高校生，而更應傾斜于牧區的職業教育和技能培訓。

2.3 以醫療保障針對性扶持相對貧困群體

醫療保障是一個國家最基本的公共服務之一，也是衡量國民生活質量和幸福指數的硬指標。近年來，我國廣大牧區醫療事業也得到快速發展，但部分偏遠牧區醫療保障事業由于起步晚、底子薄、基礎弱等原因“看病難、看病貴、看病遠、報銷低”等現實問題依舊存在。受自然氣候、惡劣環境以及診療條件等多種因素的影響，牧民患慢性病、地方病概率比其他地方高出很多，尤其地處偏遠的傳統牧區中老年牧民中高血壓、腸胃病、類風濕、關節炎等慢性病患者占較大比例。

2.3.1 擴大牧區衛生扶貧范圍，提高牧區常見病的報銷比例。

各級政府應加大牧區衛生扶貧專項投入，重點幫助偏遠牧區解決醫療衛生基礎建設。尤其重視對居住分散、交通不便的高原、山區、草原牧區的基礎醫療設施的建設和普及，達到所有牧區“有醫可看，有藥可用”的基本要求，做到所有牧民都能近距離得到醫療衛生基本服務，真正從根本上解決看病難、看病貴、看病遠的歷史問題。同時，改善基層衛生條件，提高醫務人員的專業素質，加強衛生保健宣傳工作，盡快縮小城鄉間、區域間的醫療衛生供給水平和服務質量上的差距。另外，針對經濟落后的偏遠牧區，應當將牧區常見疾病的門診治療納入報銷范圍。對多數牧民而言，他們更迫切的醫療需求是常見病、多發病、慢性病和地方病等疾病的診治，而這些基本上不需要住院，但需要長期服藥或反復治療。因此，建議將上述疾病的診治不設條件地全部納入醫療報銷范圍，這對減輕牧民負擔及緩解相對貧困問題具有重要意義。

2.3.2 提高相對貧困戶等低收入群體的醫療保障力度。

應盡快出臺相對貧困人口的衡量機制和識別標準，將醫療救助和扶持范圍擴大到相對貧困群體。因病返貧是目前防止返貧風險人群中重點監測的關鍵指標，也是部分脫貧人員返貧的主要原因。因此，提高相對貧困群體的醫療保障范圍顯得格外重要。對這些弱勢群體而言，目前的城鄉居民基本醫療保險難以滿足其保障需求。低收入抑制了他們的家庭醫療消費，從而造成部分相對貧困牧民出現放棄醫治的情況。建議提高相對貧困群體的保障力度，降低其醫療保險起付線和社會統籌段的個人承擔部分，將資助參保、大病保險、醫療救助等方面向相對貧困群體傾斜。

2.3.3 建立以預防為主的保健體系，加強牧民群眾健康教育。

醫療衛生的基本概念是提供疾病預防、醫療服務、健康教育和保健康復等服務的主體。然而，對于大多數牧區現狀而言，對疾病的預防意識和健康教育的普及相對不足。加上生活習慣和文化信仰的不同，對自身的疾病預防和保健意識并不重視。因此，建立以預防為主的保健體系，加強民眾的健康教育顯得格外重要。重視并加以宣傳廣大牧民群眾（尤其針對相對貧困群體）不良生活習慣的改正，膳食結構的改善，食品安全的重視，對疾病的早發現早治療意識，季節性常見病的預防，高溫嚴寒的健康對策，老年人的定期體檢，嬰幼兒的疾病預防，孕婦的定期檢查，鼓勵在醫院分娩等客觀存在的問題，做好宣傳教育工作，提高廣大牧區人民群眾的健康意識。

3 結語

共同富裕實踐化需要解決的核心問題是消除貧富差距。貧富差距消除的關鍵在于如何認識和理解當下我國的貧困狀況及建立起符合“共建、共治、共享、共富”要求的共同富裕貧困治理模式［9］。作為多民族聚居的草原牧區，牧區鄉村振興戰略和共同富裕目標的重大意義是不言而喻的，它關乎牧區相對貧困人口徹底擺脫困境，關乎廣大牧區經濟、社會和文化的均衡發展，同時也關乎全社會共同富裕目標的如期實現。從未來的鄉村工作主要方向和內容而言，進入新發展階段，鄉村振興接棒精準扶貧成為農村牧區工作的核心內容，相對貧困治理繼而成為鄉村振興戰略下的具體奮斗目標和核心工作。社會各界齊心協力充分激發牧區脫貧致富的內在活力，努力調動牧區相對貧困群體的積極性、主動性、參與性和創造性［10］，構建科學合理的緩解相對貧困長效機制是廣大草原牧區從根本上擺脫貧困及如期實現共同富裕遠景目標的關鍵所在。

參考文獻

［1］ 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2022-10-26（01）.

［2］ 謝小芹，王孝晴，廖麗華.共同富裕背景下相對貧困的實踐類型及其治理機制［J/OL］.公共管理學報，2023-08-02［2023-09-08］.https：//doi.org/10.16149/j.cnki.23-1523.20230802.004.

［3］ 卡爾·馬克思，弗里德里希·恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1974：677.

［4］ 馬克斯·韋伯.經濟與社會［M］.北京：商務印書館，1999：81.

［5］ 其其格，鮑娜仁高娃.牧區鄉村振興項目化運作現狀、困境及其對策探究：基于內蒙古牧區的田野調查［J］.北方經濟，2023（4）：64-67.

［6］ 劉欣.當前中國社會階層分化的多元動力基礎：一種權力衍生論的解釋［J］.中國社會科學，2005（4）：101-114，207.

［7］ 張昆.根在草原：東烏珠穆沁旗定居牧民的生計選擇與草原情結［M］.北京：社會科學文獻出版社，2018：182-183.

［8］ 陳晶.甘肅藏區民族鄉村社會階層分化研究：以天祝藏族自治縣農牧區為例［D］.北京：中央民族大學，2012.

［9］ 李露雅.共同富裕導向下中國相對貧困治理現實路向：識別-賦權-協同［J］.現代經濟探討，2023（8）：108-115.

［10］ 其其格，鮑娜仁高娃.內蒙古牧區現代化探索與實踐［J］.安徽農業科學，2022，50（17）：201-204.