論軍地審計協作配合機制建構

【摘要】為實現軍民融合發展國家戰略目標，國內有些地方在逐步開展軍地審計協作配合實踐探索，取得了一定成果。對于軍地審計協作配合機制的建立，宜具有前瞻性，避免變動頻繁和上位法律、政策抵觸；可通過制定部門規章的方式，規范實踐做法；不宜由軍地審計機關直接聯系，而是建立由軍民融合發展辦事機關協調下的協作配合機制。

【關鍵詞】融合發展|審計協作|軍地配合

中共中央2013年11月發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立起一套領導統一、軍地協調、需求對接、資源共享的軍民融合發展機制，軍民融合戰略由開始構想轉為實踐。傳統審計體制和模式下，國家和軍隊兩個層面的審計在協調和銜接上往往齟齬，難以覆蓋軍民融合發展項目的全部主體和過程。[1]對此，我們不揣淺陋，略抒己見，同時懇請方家指正。

一、軍地審計制度設計的異同辨析

軍隊和國家審計機關領導管理體制并不完全相同，由中央軍委和國務院分別領導，無論是隸屬關系還是審計權限、過程都相對獨立。軍隊審計實行“區域設置、統管統派”的垂直領導體制，即在中央軍委設置審計署，主管軍隊審計工作。審計署下設直屬審計中心和駐戰區審計局，駐戰區審計局之下再設地區審計中心，下級審計機構對上級審計機構負責并報告工作。上級對下級審計機關的領導既是行政隸屬關系上的，也是業務指導上的，是典型的“垂直領導”體制。這種垂直管理模式在現代軍事領域得到了廣泛應用，通過將決策權和執行權分離，決策者專司決策，然后將決策結果通過垂直體系迅速地傳遞給執行者，公眾需求也可以通過垂直體系直接反饋給決策者，可以提高軍隊的響應速度和執行效率，降低信息逐層傳遞導致的效率低下和內容失真幾率。

反觀國家審計，采取的則是“雙重領導”體制，即國務院下屬的審計署主管全國審計工作，地方審計機關既受同級行政首長，也受上一級審計機關的領導，同時對本級政府和上一級審計機關首長負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。上級審計機關和同級政府的雙重領導，同級政府對審計機關的領導是行政隸屬、行政領導關系，上級審計機關的領導是業務領導。

對于軍地兩種審計體制，有觀點認為兩者間差異顯著。對此，我們認為既充分認識到軍隊和國家審計確實存在一定體制差異，但也同時認為這種差異只是形式上的，不是根本上的。無論軍隊還是國家審計署，都強調分別主管全軍和全國審計工作，是對不同領域審計工作的全局性主管部門，領導下級審計機關。既然都對下級審計機關承擔核心業務領導職能，就是實質的垂直領導。在我國單一制國家結構下，只要最高決策機關是同一機關，軍隊和國家審計體制就具有本質上的同一性。

二、目前軍地審計協作配合機制存在的問題

由于軍地審計協作配合機制還未完全建立，國家和地方層面對此基本上處于探索階段。改革不可能一蹴而就，問題要一個一個解決，做到“蹄疾而步穩”。面對目前國家間競爭加劇、地區沖突不斷，戰爭危險遠未解除的現實困難，我們應集中精力解決關乎全局的根本性問題。我們認為以下問題是根本性、全局性的問題，亟需解決。

（一）審計目標和評價標準不一致

軍隊資金（預算）屬于中央財政資金，由國家財政統一分配給軍隊使用。國家財政資金包括中央、地方財政資金，前者是中央政府的財政收入，后者則是由地方各級政府負責管理和分配的資金。中央財政資金通常會通過預算分配、轉移支付等方式對地方政府提供支持。

軍隊和國家財政資金的性質不同，就決定了審計的標準有所差異。軍隊資金中，各軍兵種、戰區沒有自己獨立的資金來源，完全依靠國家財政供養，即來源、流向單一，審計時依靠命令、決定即可調取相關審計材料，審計項目、目標相對簡單，效率較高。從審計目的看，對這部分資金的審計側重于資金的依規、有效使用。國家審計，特別是地方財政資金的審計，因資金包括涉稅收入、非稅收入、債權收入等而使得來源多元化，牽涉單位眾多。地方上各單位缺乏嚴明的紀律，一旦發生如第三方單位不提供財會材料等不配合審計工作等情形，審計效率必然降低，影響工作進展，因此相對復雜、困難較多。軍民審計協作配合，國家審計是制約協作配合的“短板”，會因國家審計的遲緩而影響軍隊審計的效率。

國家審計的工作重點集中在國民經濟秩序、市場經濟效益和企業管理水平等各個側面，與之不同，軍隊審計僅僅圍繞作戰能力的形成這個總目標，關注更多的則是保障體系建設、事業任務進展和相關能力生成。[2]國家審計實行的是公正優先原則，軍隊審計的首要目標是提高軍事經濟效益，實行效率優先原則。在審計工作中既要保持公正又要提高效率，如果能夠做到二者兼顧，無疑是理想和完美狀態。但當二者不能同時觀照時，是堅持效率優先還是公正優先，這是關系到軍地審計協作配合機制的價值取向的重大問題。

（二）運行體制不統一

軍隊和國家審計由于管理體制、審計目的等方面都存在重大不同，因此對上級負責的形式、審計中所涉及事項匯報和請示的工作流程、審批層級、權限等都各成一套相對獨立的工作體制，這就決定了二者在軍地聯合審計任務中具體事項的完成進度、審計重點等往往無法協調和統一。軍隊和國家審計兩套系統工作過程中所依據的法規、制度并不完全相同，即所依據的審計條例和準則規范不一，這就決定了聯合審計工作中在調查取證、征求意見等方面無論是所參照的尺度還是具體適用的標準都有所不同，不同的審計對象之間是執行軍隊還是地方性標準尚未界定。不僅如此，軍地在專項聯合審計前的調查分析、方案擬制、現場查證甚至跟蹤回訪等具體環節分別享有、承擔的職權、責任也遠未細致劃分和規范統一，審計組織工作隨意性較大，缺乏具體可行的、規范化的依據遵循。

（三）人員配置不夠合理

過去，軍隊系統的財務管理相對封閉、單一，但隨著社會發展和軍民融合國家戰略的逐步推進，軍隊內部與外界的經濟活動聯系日益緊密，越來越多的軍隊裝備的制造、采購等具體事項融入社會經濟領域，二者的聯系愈發緊密而難分彼此。與之形成一定反差的是，軍隊系統內部審計人員因受軍隊保密限制，對社會經濟事務接觸較少，加之思想保守、“格式化”，往往在接觸到經濟發展的前沿事物時比較滯后。其主要體現就是審計手段相對落后，仍然采用陳舊的技術、方法，工作中根據以往的經驗辦事，運用信息化、大數據等新的審計手段不夠充分。[3]發展和改革的時代洪流滾滾向前，伴隨著國內外政治、軍事和經濟環境的不斷變化，審計機關涉及軍隊的工作職能、運用的方式、方法需要不斷拓展，與新時代的任務相匹配，這就不僅加劇了本就繁重的審計任務，而且工作機制、審計人員個人業務能力、思想與任務的矛盾更加突出，一定程度上嚴重影響了審計效率。現代審計，特別是軍地聯合審計工作，對審計人員的綜合素質、業務能力都提出了很高的要求，不僅要具有財務、采購等方面的專業知識，有時還要具備工程管理、專業技術、各軍（兵）種的基本軍事、環境保護、經濟管理等知識。目前，從整體來看，現有審計人員的綜合素質和專業技能都還比較欠缺。現在，隨著問題的日漸突出，雖然有的審計項目及時吸收了部分工程技術人員參加進來，但這些人往往精于專業領域內的技術，對審計知識相對欠缺甚至空白，對于實現軍隊審計全覆蓋、嚴要求的目標實現還有相當大的差距。[4]

三、軍地審計協作配合實踐探索的梳理和建議

（一）機制構建應具有前瞻性

在制定相關文件時要堅持前瞻性，即，總結實踐經驗，科學預測軍事改革、經濟發展的未來趨勢和方向，在與國家層面相關規定保持一致前提下，確立軍地審計協作配合機制。一個機制、體制一旦建立，頻繁的變動無疑會增加運行成本，降低機制的權威性，甚至會在具體工作中因新舊規定不同而產生適用上的沖突。因此，我們建議探索建立軍地審計協作配合機制時，應具有前瞻性，以保證機制運行穩定順暢，避免變動頻繁。

（二）宜以行政規章形式出臺

全國人大立法和部門規章的制定都是實質上的立法活動，前者由全國人大及其常委會行使，后者則是由國務院各部委制定。這兩種立法活動，各有優缺點。對于全國人大及其常委會立法來說，其優勢在于參與人數較多，往往具備法律和相關領域的專業知識，制定出來的法規權威性較高，科學性較強；其不足在于立法周期長，不能根據變化的形勢及時修改和完善。行政規章制定和修改周期短，政策性文件程序靈活、通過和修改簡便等特點，但也存在著站位不高、往往只是維護部門利益的不足。對此，我們認為在目前改革探索前進階段，為彌補目前缺乏規范性文件的窘境，可以先以行政規章形式規范軍地審計協作機制的建立，為今后的全國人大立法活動提供參考。

（三）加強軍民融合辦的統一組織和領導

由軍隊審計部門主導的“聯合審計”不符合軍民融合發展的大背景，也不符合世界軍事發展趨勢，軍隊審計部門也難以承擔如此重任，因此不宜采納。只有真正、實質聯合審計的觀點才是妥當的。

各級審計委員會的地位是制定宏觀發展方向，只對重大政策性問題提出意見，并不指導具體案件的處理。其組成人員層級較高，工作繁忙，因此，在具體聯合上應由具體業務部門組成。由軍隊和地方審計部門直接組成審計協作機構，固然專業性強，可以提高效率，但是我們要看到，這畢竟是跨越軍隊和地方兩個領域的聯合，如果排除了軍民融合辦的參與，在具體工作的交接、配合和協調上，難免不利于工作的溝通。我們認為可以借鑒國家間引渡制度所設置的秘書聯系機制，即所有引渡請求、協調工作均由該機構協調各自國家的相關部門完成，但所有工作聯系均由該秘書機構負責。這樣一個機構的設置，是聯系不同引渡國家的橋梁和紐帶，引渡的所有事項均在該機構的組織和協調下完成。具言之，軍民審計協作配合問題上，也應設立這樣一個秘書機構，軍地雙方的審計請求、工作材料交接、召開會議等均由該機構負責辦理。而且，這個機構宜設立在軍民融合辦體系之內。中國軍轉民

參考文獻

[1]朱殿驊.軍民融合發展項目聯合績效審計研究[J].中國內部審計，2020（11）.

[2]高林.軍地聯合審計的優化改進研究[J].中國農業會計，2023（5）.

[3]唐嘉宏.關于提高軍隊審計工作質量的思考[J].企業經濟，2012（7）.

[4]陳惠強.對軍隊審計全覆蓋的思考[J].海軍工程大學學報（綜合版），2018（1）.

（作者簡介：張麗霞，河北政法職業學院，副教授）