我國揭榜掛帥制度各階段關鍵癥結及對策

隨著中國創新戰略的不斷推進，揭榜掛帥制度在科學技術領域的重要性逐漸顯現。2020年該制度被正式列入“十四五”規劃，并頻繁出現在政府工作報告、國家戰略規劃中。目前，我國揭榜掛帥制度的發展和落實速度仍在不斷加快，這需要系統性、全方位的理論研究輔助支撐。本文以揭榜掛帥項目的運行流程為基準，選取10個關鍵階段中的6個階段進行問題分析，結果表明：政府需求與企業意愿錯位、激勵及保障措施與科研主體關切錯位、“軟、硬件”不完善、科研主體與項目匹配比例不科學、機制不匹配、精準評價難度高是限制揭榜掛帥制度發展的關鍵癥結。

揭榜掛帥制度采用事后撥款機制，其最大特點是唯結果兌現，以解決問題成效為衡量標準，堅持效果導向、成果導向，具有“寬進嚴出”的特征，適用于解決目標明確而實現路徑不明確的科研問題，是我國現行科研制度的重要補充和延伸 ①。

自2016年起，我國大力推進揭榜掛帥制度，科技部、廣東省、深圳市等以產業鏈“強鏈、補鏈、延鏈”或構建產業創新聯合體、引進人才等為出發點，組織實施多個揭榜掛帥項目，攻克了數控機床、核電、人工智能等領域的部分關鍵核心技術，充分證明了該制度的獨特優越性，揭榜掛帥項目也順勢在全國各地有鋪展之勢，其發展歷程如圖1所示。然而，我國揭榜掛帥制度整體仍處于探索階段，在前期項目征集、制榜、發榜，中期的論證揭榜、過程監控，后期的成果驗收等環節均暴露出一系列問題，需結合國外經驗與國內實踐進一步研究完善。

揭榜掛帥制度的研究現狀

我國早期的揭榜掛帥是以“科研眾包”“科研懸賞”等形式存在的，隨著地方探索的不斷深入和中央政府的逐漸重視，之后正式以“揭榜掛帥”制度被推廣至全國，該制度也逐漸被國內學者發掘。

張玉強和孫淑秋認為，相較于傳統的科研項目申報制度，其在目標導向、科技組織管理、資源整合、選人用人、經費管理等方面更具優勢，但該制度在國內的實踐中存在市場和社會力量主動性低、技術需求過于集中、供給資源有限、資金激勵效應不足、揭榜后續服務缺乏規范等問題 ①。鄒軼君和郝加全系統闡述了為何“揭榜掛帥”、如何上榜、因何上榜、如何安排科研經費等問題，并針對具體的經費安排提出若干建議 ②。曾婧婧認為“揭榜掛帥”是一種當下流行的促進科研創新的重要手段，她梳理總結了各地“揭榜掛帥”經驗，對項目篩選、榜單選擇、項目監管三個方面提出意見 ③。陳勁和朱子欽闡釋了揭榜掛帥機制的內涵和意義，探索了科學運用揭榜掛帥機制的具體路徑，為該制度的運作提供了實踐和政策借鑒 ④。宋丹輝和龐弘燊結合國內技術創新特點，針對多來源征集懸賞項目、多途徑優化資助方式、多措施激發人才創新潛力、構建政策儲備庫等提出了具體的優化策略 ⑤。司林波等人選取典型的揭榜掛帥項目進行多案例比較分析，歸納了目前揭榜掛帥制度探索創新的基本模式和實踐情境⑥。宋兆祥和司林波通過對典型科技懸賞項目的多案例分析，總結了該制度引導效應高效、設計原則明確及影響因素復合的基本特點，并為我國“揭榜掛帥”制度的設榜、制度保障等個別環節提供建議⑦ 。

總體來說，國內對揭榜掛帥制度的研究集中在闡明該制度的優勢和項目流程架構，部分學者通過實踐案例分析了該制度存在的問題，但通常只是針對制榜、揭榜、成果驗收等個別環節，對該類項目分階段、系統性、全方位的問題分析還存在一定的研究空間。

國外揭榜掛帥發展歷程與現狀

國外的科技懸賞制同我國的揭榜掛帥本質上是一致的，作為政府資助的重要手段，旨在解決社會特定領域的技術難題，是一種由政府面向全社會開放、專門征集科技創新成果的非周期性科研資助安排 ①。該制度的發展已有悠久的歷史，著名的科技懸賞獎可追溯至18世紀，比如英國政府于1714年發布的“經度獎”（Longitude Prize），起源是為了尋找一種測量經度的方法，該獎項旨在鼓勵創新、解決科學難題，并推動科技進步。近年來，該獎項通常由政府、私營公司以及各種慈善機構提供，范圍從美國國家航空航天局（NASA）的百年挑戰、Topcoder的編程比賽，到X Prize基金會設置的獎項。

如今，科技懸賞已成為西方發達國家科學技術領域攻堅克難的重要制度 ②，該制度也成了國外學者研究的“熱門”，Brunt等人通過研究1839-1939年英格蘭皇家農業協會舉辦的年度比賽中科技懸賞獎項數據，發現科技懸賞制對提高競爭性、減輕針對“熱門”領域的潛在混淆效應、激發創新增長具有重要意義 ③。Morisson等人認為該制度可靈活運用在不同的地域層面，包括歐盟級別的H2020獎、國家級別的challenge.gov平臺，或地方級別的坦佩雷黑客馬拉松，可吸納廣泛的參與者來找到預定挑戰的解決方案 ④。Sigurdson通過分析2005年DARPA大挑戰的參與者數據，提出科技懸賞制可激勵研究者學習多領域知識來解決復雜問題，降低了未來創新合作的成本，從而提高創新速率 ⑤。

他山之石可以攻玉，國內學者正不斷總結和豐富該制度的經驗體系。曾婧婧研究了1567年以來世界主要科技懸賞的案例，指出了科技懸賞制資助機制靈活、創新性高、外部性強等優點，提出了該制度應作為我國科技資助體系補充形式的觀點 ⑥。曾婧婧運用文本內容分析法，對國際上135項科技懸賞獎進行分析，得出科技懸賞獎設置的7大關鍵因素，并為我國建立高效的科學資助體系提供依據 ⑦。劉蔚等人分析了科技懸賞的實施狀況，從內容、主體、影響、流程等方面總結了科技懸賞制的成功經驗 ⑧。西桂權在分析非共識項目中同行評議弊端的基礎上，引入了科技懸賞的概念，提出了非共識項目的科技懸賞方式，并建議將其作為科技資助體系的有效補充①。曾婧婧針對現行國家科研資助體制存在諸多弊端，引入了科技懸賞獎的概念，按照設獎主體、設獎客體、獲獎對象以及運作模式4個維度構建了科技懸賞獎制度框架 ②?？傮w來看，科技懸賞制在國際上已趨于成熟且多用于攻克技術難題，國內學者則借鑒該制度的發展經驗，不斷提出優化、完善揭榜掛帥的建議。

我國揭榜掛帥制度的各階段問題分析

根據我國揭榜掛帥項目的實際運作情況，可將其分為3個時期和10個關鍵階段，如圖2所示。本文對其中6個項目階段進行問題分析，即項目征集階段、制榜階段、發榜階段、論證揭榜階段、過程監控階段和驗收階段。

（1）項目征集階段存在的主要問題是，政府需求與企業意愿的錯位限制了項目征集效果。我國揭榜掛帥制采用了面向社會廣泛征集、自下而上征集和自上而下征集三種征集模式，可根據不同需求靈活調整征集模式與征集對象，具有專業性與聚焦性，但實際上依舊難以準確把握產業關鍵核心技術需求。表面上看，產生問題的原因在于企業參與度不高、政府專家庫中企業專家占比過低等；深層次原因則在于，無論采用哪種模式征集，企業作為市場主體，更關注投資回報周期短且穩定可靠的項目，且大多數企業不具備關鍵核心技術研發能力或因行業和市場壁壘不具備成果轉化能力，缺乏提出選題或參與攻關的積極性。

（2）制榜階段存在的主要問題是，激勵及保障措施與科研主體關切的錯位降低了參與積極性。資金獎勵是揭榜掛帥項目主要的激勵方式，主要由政府或需求方提供。一般情況下，即使是需求方出資，政府也需給予20%-30%的補貼，以充分調動需求方積極性。例如甘肅省2021年第一批揭榜掛帥項目，政府用補助資金780萬元，撬動企業自籌項目資金達8908萬元。但對于欠發達市（縣），雖亟需推行揭榜掛帥制度帶動產業轉型升級，卻因政府財政預算或企業投資能力不足，難以提供具有吸引力的資金獎勵。近期受經濟下行、房地產調控等不利因素影響，地方政府財政收入及企業營收大幅縮減，疊加知識產權、市場預先承諾、個人榮譽、容錯機制等激勵或保障措施的缺位或不完善，多數科研主體對揭榜掛帥項目持“圍觀”態度。

（3）發榜階段存在的問題是，“軟、硬件”不完善限制了“榜”的社會引導作用。政府層面提出的“榜”往往是未來科技創新重點，能引起科研主體對“榜”及相關領域的持續關注，具有強烈的引導作用?！坝布狈矫?，當前我國主要通過鄉鎮級至國家級的政府網站發布相關信息，不同平臺輻射范圍差異較大，部分平臺存在影響力不足的情況。據部分企業反映，依靠市級平臺發榜組建創新聯合體，通常會因平臺影響力有限而找不到合適的參研單位或不同環節參研單位水平過于參差不齊?！败浖狈矫?，發榜的保密制度尚不完善，提高信息披露度以增強匹配度和降低披露度以保護企業商業機密這兩者之間的關系難以得到有效平衡。

（4）論證揭榜階段存在的問題是，科研主體與項目匹配比例的不科學降低了揭榜掛帥項目成功率。每個項目篩選多少科研主體參與、哪些科研主體科研參與，是該階段的核心問題。從提高揭榜掛帥效率與效果的角度分析，同一個榜單同時選出多個“帥”，采用不同技術路線，“賽馬”式資助，可形成合作與競爭共存的理想局面。但因資金不足或未充分調研可參與揭榜的科研主體數量，多數采用“一對一”的模式，即一個項目匹配一個揭榜者。另外，當前揭榜者的篩選標準也并不完善，過于重視揭榜方資質而忽視誠信問題，對其方案又過于重視新穎性和完整性而忽略方案的可實現度。而且，部分政府存在“尋租”意愿，“靈活”的篩選標準有利于精準指定揭榜方。

（5）過程監控階段存在的問題是，機制不匹配削弱了揭榜掛帥制度優勢?！爸爻晒⑤p過程”是揭榜掛帥制的特色和優勢，可賦予科研主體更多的自主權，將更多精力投入科研創新工作本身。但由于科研經費具有公共財政屬性，政府必須對其支出進行監督管理，且多數采用了較為成熟的科研計劃管理方式（注重過程監管），導致管理方式與其運行模式不匹配。部分項目探索開展監管模式創新，提出了依賴于現有的政府間層級關系對揭榜項目實施監管的“周報月訪”機制（如紹興市）或委托第三方專業機構監管（如廣東省）等新型過程監控機制，但目前我國仍主要聚焦于監督管理，在支持協助方面還有待加強。

（6）驗收階段存在的問題是，精準評價難度高降低了成果的有效性。揭榜掛帥項目具有極強的目標導向性、需求導向性，精準評價成果決定了項目的實施效果。當前，我國揭榜掛帥項目評價大多采用了專家評審方式，缺乏客觀性。部分項目要求參研單位積極與需求提出方或需求應用場景的實際用戶對接，并將行業用戶評價或應用驗證報告等納入驗收加分項，但對評估結果影響相對有限。政府雖全程參與，但由于專業能力不足，無法對科研項目的走向和成果質量進行有效把控。另外，驗收階段除了要嚴格審查揭榜成果與揭榜任務、揭榜方案之間的匹配與差異，也要結合產業發展實際、現實阻礙因素和項目研究進展酌情調整時間限制和任務要求，這進一步提升了評估難度。

我國實施揭榜掛帥制度的思考與建議

為完善揭榜掛帥制度，強化我國關鍵核心技術攻關能力，針對當前實施中存在的問題，借鑒國際“科技懸賞制”有益經驗，建議優化完善揭榜掛帥政策。

首先，完善項目征集、遴選機制，提高“榜”的科學性、合理性。在項目征集階段，可探索構建多途徑項目選題征集機制，擴增專家庫中企業專家占比，精準提高企業話語權；完善產業鏈鏈長制度，將補鏈、強鏈、延鏈納入鏈長制，擴大企業考核范圍，提升企業出題能力。在遴選階段，可借鑒國外“科技懸賞制”相關經驗，從項目是否有明確的目標、能否為競賽參與者帶來益處、能否吸引足夠多的參賽者、能否加速相關科研領域發展進步、是否具備商業價值等角度對候選項目展開全面評估。選題必要性分析應多維度開展，確保遴選出的選題為“真問題”，降低需求方與揭榜方串謀風險。

第二，健全激勵與保障機制，提高“榜”的吸引力。一是全面強化激勵力度。可借鑒國外在實施“科技懸賞”制過程中廣泛采用的“市場預先承諾”機制（大型企業提前承諾給予一定比例的市場份額）、“金蘿卜”制（提前墊付部分攻關費用，降低科研成本）等非資金激勵機制，并增加對揭榜掛帥項目職稱評定認可度，制定完善的知識產品劃分標準。二是進一步完善激勵模式，由原來一家企業參與、激勵一次或兩次結清，轉為并行競爭、多段考核和分段激勵。在揭榜終止時，再將剩余資金全部給予優勝者。同時，還需完善資金撥付機制，可參考諾貝爾基金會或廣東省部分科研項目，把財政資金撥付至廣東省粵科金融集團的做法，建立專項資金池，并考慮委托第三方資金管理機構或成立專門資金管理委員會，對資金進行統一管理和使用監督，避免項目資助“大小年”導致的不良資金撥付效果。三是完善容錯機制。對于未完成科研目標的參研單位，若非科研失信問題，不應列入誠信異常庫，也不應為其申請科技計劃項目設置障礙。

第三，打造全國性發榜平臺，完善保密機制?！坝布狈矫?，既要“強平臺”，在國家層面建立統一的“揭榜掛帥”信息平臺，設定不同層次和性質的信息發布通道，如國家層面榜單、省市層面榜單及企業層面榜單、其他榜單等，平臺應向全社會公開，提高揭榜效率。也要“拓應用”，鼓勵企業基于“揭榜掛帥制”構建創新聯合體、打造“項目+人才+平臺”的人才引進機制；對于各層面突破成功的技術難題信息應及時發布在平臺上，促進信息共享以及攻關成果在全國范圍內得到推廣應用。此外，我國也應積極強化“軟件”建設，探索通過選擇性發布需求信息、建立信息公開“白名單”、簽署保密協議等方式，進一步完善保密制度。

第四，優化揭榜掛帥項目與揭榜方配比，完善篩選制度。建議在條件允許的情況下，每個揭榜掛帥項目配備2-3個揭榜方，降低揭榜方資質要求、強化科研誠信考核，將具備良好的科研誠信狀況作為參與揭榜掛帥項目的必備條件。對于欠發達地區無法提供充足資金支持“多對一”的問題，可由省市政府統籌組織實施揭榜掛帥項目，突出省、市級財政資金引導，強化社會資本投入和企業自籌，以開放式創新的形式聚集國內外優勢創新資源。完善揭榜方篩選制度，制定規范、統一、透明的篩選標準與流程，強化政府監管與社會監督的作用，加大對“借揭榜掛帥之名，行政府尋租之實”現象的治理力度。

第五，厘清揭榜方和政府的職責定位，完善組織管理模式。從揭榜方角度，應按照權責統一的思路，在技術路線選擇、人力物力調度、經費使用等方面提高自主決定權。對于政府，則應繼續推進其職能從研發管理向創新服務轉變，但應避免以權力下放的形式逃避責任。政府要持續為揭榜掛帥項目提供良好的政策環境，并強化影響分析、完善反饋機制；也要承擔維護公共利益的責任，在科研目標設定、科技資源配置等方面行使好權力，并探索建立與揭榜掛帥制匹配的監管模式，如經費使用負面清單、經費使用全流程可溯源機制等。此外，還應建立科研失信“黑名單”制度，加大懲罰力度。

第六，構建公開、公正、嚴謹的成果評估機制?？煽紤]引入第三方獨立評價機制，邀請公眾參與監督審核或自愿參與的審核機構主動提出審核意見，并提高用戶評價的影響力，健全用戶評價管理措施，保證用戶評價的代表性和客觀性，以全方位、多角度評價科研成果的價值與水平。聚焦關鍵指標和關鍵需求開展成果評估，強化硬指標約束作用。組織政府人員參加相關培訓，提升專業素養，強化成果評估能力。

（編輯 楊利紅）

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① 張玉強，孫淑秋.“揭榜掛帥”：內涵闡釋、實踐探索與創新發展[J].經濟體制改革，2021， （06）： 13-19.

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⑦ 曾婧婧，王巧.科技懸賞獎設置關鍵因素研究：基于對國際上135項科技懸賞獎的內容分析[J].科技進步與對策，2016， 33 （06）： 102-109.

⑧ 鄒軼君，郝加全.成果導向的“揭榜掛帥”中的科研經費管理策略[J].中國高?？萍?，2020 （S1）： 27-29. DOI： 10.16209/j.cnki.cust. 2020. s1. 008.

① 西桂權.科技懸賞在非共識項目中的應用研究[J].中國科技論壇， 2020， （03）： 16-23. DOI： 10.13580/j.cnki.fstc. 2020. 03. 004.

② 曾婧婧.國家科研資助體制下“科技懸賞獎”的制度架構研究[J].科技進步與對策， 2014， 31（08）： 107-111.