涉新業態反電信網絡詐騙公益訴訟辦案探析

摘 要：針對電商云倉等新業態企業未落實反電信網絡詐騙防范機制，導致快遞面單信息被批量盜取，并用于實施電信網絡詐騙等公益損害突出問題，檢察機關依法履行反電信網絡詐騙職責，通過行政公益訴訟推動構建跨部門協同監管體系，促進行政監管與行業自律有機銜接，助力電信網絡詐騙源頭治理、系統治理、綜合治理，保護人民群眾合法權益，服務數字經濟健康發展。

關鍵詞：反電信網絡詐騙 行政公益訴訟 訴前磋商 網絡安全

一、基本案情

2022年4月，浙江省余姚市發生多起冒充物流、網購客服退款賠償類電信網絡詐騙案件，當地公安機關經偵查打掉一條非法盜售快遞面單信息的黑灰產業鏈。犯罪團伙指使“馬仔”通過溜門、翻窗、撬鎖等非法手段進入浙江義烏等地的電商云倉企業，在打印快遞面單的電腦上植入遠程控制程序，批量盜取快遞面單信息并轉賣給境外詐騙團伙。余姚市人民檢察院（以下簡稱“余姚市院”）將案件線索層報浙江省人民檢察院（以下簡稱“浙江省院”），經浙江省院請示最高檢，同意以反電信網絡詐騙公益訴訟立案。

2022年11月，浙江省院、金華市人民檢察院、義烏市人民檢察院（以下簡稱“義烏市院”）以及余姚市院成立專案組，開展調查取證工作。經調查發現，2022年以來，義烏市內涉快遞面單信息被非法盜售案件頻發，案涉電商云倉、寄遞企業普遍存在落實反電信網絡詐騙、個人信息保護、網絡安全等級保護等制度機制不到位問題，導致大量公民個人信息被盜取，并通過暗網交易用于實施電信網絡詐騙等違法犯罪活動，侵害國家和社會公共利益。

2022年12月1日，《反電信網絡詐騙法》正式施行當日，在浙江省院的指導下，義烏市院會同當地網信辦、郵政管理局、市場發展委［1］、公安局、市場監管局以及電商平臺、云倉企業等十余家單位召開磋商會，通報辦案中發現的相關單位在防范和治理電信網絡詐騙方面存在的問題，并就細化部門分工職責、建立協同監管機制、壓實企業主體責任、發揮行業自律作用等形成磋商意見。磋商會后，義烏市院積極爭取地方黨委政府重視支持，督促相關職能部門依法履職，通過構建協同監管體系、健全行刑銜接機制、推廣隱私面單應用、規范網絡安全管理、加強安全教育培訓等方式，促進電信網絡詐騙綜合治理。

2023年7月12日，浙江省院聯合浙江省委網信辦在義烏召開公開聽證會，邀請人大代表、政協委員等聽證員實地走訪查看涉案企業整改情況，總結評議職能部門協同履職、行業系統治理等情況，推動反電信網絡詐騙長效機制落實。經聽證一致認為行政機關已依法全面履職，案涉問題得到有效整改，公共利益得到有效維護，檢察機關遂決定終結案件。

二、檢察履職的重點問題與辦理思路

（一）圍繞關鍵環節，找準案件辦理切入點

近年來，電信網絡詐騙犯罪案件呈現高發多發態勢，分析案件背后原因，公民個人信息泄露往往是犯罪鏈條中的關鍵環節。為此，《反電信網絡詐騙法》從電信網絡詐騙源頭治理出發，通過對源頭的個人信息保護問題進行規范，起到防范電信網絡詐騙的目的。該法第29條規定，個人信息處理者應當依照《個人信息保護法》等法律規定，規范個人信息處理，加強個人信息保護，建立個人信息被用于電信網絡詐騙的防范機制。履行個人信息保護職責的部門、單位對可能被電信網絡詐騙利用的物流信息、交易信息、貸款信息、醫療信息、婚介信息等實施重點保護。同時，該案第47條賦予了檢察機關反電信網絡詐騙公益訴訟檢察職責。專案組通過梳理案涉刑事案件，發現犯罪團伙作案手段十分隱蔽、非法獲取信息數量巨大，除以溜門、翻窗等手段進入電商云倉企業外，犯罪分子還假借應聘等名義潛入涉案企業，通過手機偷拍、植入木馬程序、離職后使用相關系統賬號登陸等方式批量盜取快遞面單信息，并通過暗網以加密通訊工具（Telegram）聯絡、虛擬貨幣（USDT泰達幣）結算的方式，高價販賣給上游犯罪團伙用于實施電信網絡詐騙等違法犯罪活動。正是由于電商云倉企業在處理快遞面單環節的信息泄露，導致個人信息被犯罪分子用于電信網絡詐騙，造成了人民群眾財產損失，而且影響了數據安全，損害了國家和社會公共利益。因此，檢察機關有必要通過檢察公益訴訟方式，推動相關主體落實電信網絡詐騙防范機制，更好維護人民群眾切身利益。

（二）深化調查核實，以訴前精準性提升可訴性

“可訴性”是“高質效辦好每一個案件”基本價值追求在公益訴訟檢察領域的集中體現，也是促進提升辦案質效的重要標尺?！翱稍V性”的前提是要把案件事實調查清楚，把法律適用研究透徹，把對策建議提得精準，才有后續提起訴訟的可能性，才敢于以“訴”的確認實現司法價值引領。為此，檢察機關在辦案中要重點圍繞公益損害、法律適用、監管職責等開展調查取證，確保各個辦案環節精準規范。專案組通過實地調查、數據勘查，專家咨詢等，發現案涉企業普遍存在反電詐防護措施不嚴、快遞面單信息未作脫敏、個人信息保護責任不到位等共性問題，甚至還發生部分企業短期內被多個不同犯罪團伙非法竊取快遞面單信息的情況。此外，電商云倉企業屬于新業態行業，由于監管職能交叉、執法權限不清、協同機制不暢等原因，相關職能部門存在監管缺位。在全面調查核實的基礎上，專案組決定采取行政公益訴訟方式，督促、協同相關部門實現問題標本兼治，促進有效整改，并確定了以磋商凝聚共識，推動多部門綜合履職，規范行業治理的辦案方向。同時，以提起訴訟作為督促行政機關依法履職的保障，如果訴前不能解決公益損害問題，將根據案件整改情況向法院提起行政公益訴訟。

（三）明確監督對象，厘清相關部門監管職責

為確保整改責任能夠落實到位，專案組全面梳理相關法律法規和部門權力清單，找準履職部門和監管職責。在此基礎上，浙江省院指導義烏市院召開磋商會，明確各部門監管責任，確定由網信部門負責網絡安全、個人信息保護統籌協調以及相應的業務指導、聯合執法等工作；郵政管理部門負責寄遞行業監管，加強寄遞隱私面單推廣應用，從源頭上阻斷快遞個人信息被泄露風險；市場發展委負責電商物流行業監管，督促企業履行網絡數據安全、個人信息保護等義務，指導行業協會開展網絡安全教育培訓；公安機關負責網絡安全技術措施、電信網絡詐騙預警通報等執法檢查，督促企業落實網絡安全等級、數據分類分級等要求，加強安全風險技術防護；市場監管部門負責電子商務行業監管，督促電商平臺與寄遞企業完善數據對接機制，健全市場信用體系。磋商會后，義烏市院持續跟進監督，推動網信部門制定《電商云倉物流行業網絡安全行動規劃》，組織開展聯合執法檢查、專題業務培訓、系列普法宣傳等活動，會同多個部門出臺《關于建立電商云倉等新業態網絡數據安全協同治理機制的實施意見》，建立健全“分業分層監管、聯合聯動執法”機制，構建跨部門綜合監管協同治理體系。

（四）注重行刑銜接，促進加強執法司法協作配合

在辦案中，專業組發現反電信網絡詐騙行刑銜接機制落實不到位，刑事立案標準認識不一致，執法司法配合不夠緊密等問題，影響了電信網絡詐騙綜合治理。為此，義烏市院設立專業化檢察辦案團隊，綜合運用刑事、民事、行政和公益訴訟手段，促進電信網絡詐騙全鏈條打擊、一體化治理。組織開展涉“兩卡”、網絡安全治理等數字專項監督，通過構建數字模型，篩查發現遺漏行政處罰線索25條，刑事立案監督線索107條，公益訴訟線索16條，推動公安、網信等部門建立案情通報、線索移送等工作機制，加大聯合執法、約談警示和行政處罰力度。針對司法實踐中法院將快遞面單信息作為“一般信息”而影響刑事規制效果的問題［2］，義烏市院積極向上級院請示匯報，加強與公安、法院會商，將未進行去標識化、匿名化處理的寄遞物流信息納入“重要信息”范圍，加大刑事打擊力度。此外，針對寄遞環節個人信息被泄露的源頭問題，義烏市院聯合公安、郵政管理等部門出臺《關于打造郵政快遞行業安全管理“義烏樣板”的實施意見》，健全“人防、物防、技防”安全防范體系，推進隱私面單行業培訓、電商平臺數據對接、末端投遞應用銜接等工作，目前，義烏市寄遞行業隱私面單應用率已達到90%以上。

三、反電信網絡詐騙公益訴訟案件辦理的實踐啟示

（一）充分利用檢察一體化優勢辦理反電信網絡詐騙等新類型案件

反電信網絡詐騙作為檢察公益訴訟新增的法定領域，檢察機關尚缺乏足夠的實踐辦案經驗，特別是在公益損害的認定、法律依據的厘清、監督對象的確定、整改效果的評估等方面還面臨較多難題。通過發揮檢察一體化優勢，加強上級院對下指導作用，可以最大程度集中辦案力量，提升辦案質效。檢察機關在辦理此類新類型案件過程中，上級院可以自行立案，并指導推進案件辦理。如在本案辦理過程中，由于《反電信網絡詐騙法》剛剛施行，社會公眾對反電信網絡詐騙公益訴訟案件的關注度比較高，本案又涉及跨區域、跨部門、跨行業。浙江省院決定自行立案，并由省市縣三級檢察機關成立專案組，采取上下聯動協同辦案模式，有效整合辦案資源，推動辦案取得實效。同時，及時向最高檢請示匯報案件進展情況，爭取上級院支持，把握好辦案效果，并聯合省委網信辦召開聽證會，現場評估整改成效，以點帶面，擴大社會影響力。下級院可以同時立案，并做好調查核實、溝通協調、督促整改等工作，如余姚市院發現問題后及時移送案件線索，義烏市院依托案涉問題所在的屬地優勢，根據上級院指導意見，全面開展調查核實工作，查明案件事實，分析問題原因，加強與相關部門協同配合，督促問題有效整改，做好“后半篇文章”，有效發揮了檢察公益訴訟法治保障作用。

（二）充分發揮行政公益訴訟制度價值推動電信網絡詐騙綜合治理

防范和治理電信網絡詐騙是一項長期、復雜的工作，涉及的社會面廣、職能部門多、法律關系復雜，不僅包括網信、公安、郵政管理、市場監管等職能部門，還包括金融、電信、互聯網等多個行業領域及相關平臺、企業主體。行政公益訴訟具有督促之訴、協同之訴的顯著特質，在推動電信網絡詐騙治理方面能夠發揮獨特的價值作用。在辦理反電信網絡詐騙公益訴訟案件中，檢察機關往往面臨行業“九龍治水”、部門“監管恐慌”［3］等多種因素，存在行政機關不主動、不配合、相互推諉等諸多問題。對此，檢察機關應當充分發揮公益訴訟檢察職能，采取多種監督方式和手段，增強監督共識、凝聚工作合力，推動問題有效解決。如在本案中，檢察機關通過專題調研報告、檢察白皮書等形式，爭取黨委政府重視支持，推動構建“黨委領導、政府主導、部門主責、行業監管、有關方面齊抓共管、社會各界群防群治”的綜合治理大格局。通過走訪聯絡政協委員、邀請參與實務研討等方式，將案涉治理問題轉化為政協提案，借助政協的力量，實現更好的監督效果。通過深化執法司法信息共享，探索構建“檢察+”協同治理平臺，實現公益訴訟案件辦理、線索反饋全流程線上協同，有效發揮代表委員、“益心為公”志愿者、網格員等多元主體作用，更加有力維護國家和社會公共利益。

（三）充分激發企業內生動力促進電信網絡詐騙行業治理

在開展反電信網絡詐騙工作中，企業不僅僅是責任主體，同時，也有反電信網絡詐騙的需求，幫助企業完善內部管理制度，依法促進企業健康發展，也是“檢察護企”應有的題中之義。檢察機關應當運用多種手段，有效激發企業反電信網絡詐騙的內生動力，形成內心自覺。如本案中，檢察機關通過梳理涉案企業的經營規模、用戶個人信息數據處理體量［4］等情況，在開展訴前磋商中要求相關企業參與，指出其存在的公益損害風險、安全管理制度缺陷等問題，并提出加強網絡數據安全、個人信息保護等方面的整改要求，讓涉案企業真正認識到自身存在的問題并主動加以整改。同時，針對辦案中發現的電商快遞物流行業重點風險隱患問題，義烏市院向市工商聯制發社會治理檢察建議，聯合工商聯、市場監管等單位出臺相關規范指引，一次性告知企業數據安全經營要求，降低企業被犯罪侵害和自身違法風險。此外，還推動義烏市市場發展委指導成立內貿電商協會和跨境電商協會，聯合相關部門發布《數字貿易發展數據安全“義烏倡議”》，充分發揮行業協會作用，提升行業自治水平。

（四）充分運用公益訴訟檢察職能助力國家網絡安全治理

習近平總書記指出，“沒有網絡安全就沒有國家安全?！保?］最高檢《關于加強新時代檢察機關網絡法治工作的意見》要求，堅持把網絡治理作為公益訴訟服務國家治理的重要切入點，充分發揮公益訴訟檢察維護網絡領域國家利益和社會公共利益的職能作用。從當前司法實務看，基于網絡運行特性、立足公益保護需要，梳理分析類型特點、探索完善路徑措施，努力推進網絡治理領域檢察公益訴訟體系化構建，是發揮公益訴訟功能、助力網絡法治建設的基礎性工作。［6］隨著大數據、云計算、物聯網等新興技術的廣泛應用，電商快遞物流等新業態企業在運營過程中產生了海量數據，通過對大數據深度分析，能夠反映出整體經濟運行情況等涉及國家秘密的信息，一旦發生大規模數據泄露等事件，將對國家安全造成威脅。因此，在辦理反電信網絡詐騙公益訴訟案件中，除了要關注反電信網絡詐騙、個人信息保護問題外，還應當關注背后可能存在的網絡安全、數據安全等問題。對于網絡安全領域侵害人民群眾合法權益等公益損害突出問題，檢察機關可以統籌運用各類監督方式，加強對網絡安全保護。如通過行政公益訴訟督促相關部門依法全面履職，采取民事公益訴訟、支持起訴等方式，追究相關民事主體侵權責任等。特別是對于承擔一定公共管理服務職能和社會責任的網絡運營者、電子商務平臺經營者等，可以積極探索預防性公益訴訟，夯實平臺社會責任，推動網絡安全風險預防和系統治理。