國家審計推進法治營商環境優化的作用與路徑

【摘要】法治營商環境優化是保障地區經濟高質量發展的內在要求和先決條件，提高法治化水平，為各類經營主體打造穩定、公平、透明的良好營商環境，審計工作發揮著關鍵性作用。國家審計作為最具專業性和權威性的監督力量，依法全面履行審計監督職責，深化對營商環境領域法律法規、政策措施、資金和項目的審計，切實維護各市場主體經營權益，發現和糾正違法違規問題，更好促進市場經營規范和有序。鑒于國家審計的監督功能和建設性功能，文章探討了國家審計促進法治營商環境優化的具體指向和基本要求，指出要打造一流的法治營商環境，必須立足于法治的問題導向，突出審計的重點，找準審計工作落腳點，通過提高法治化水平推進營商環境更加優化。

【關鍵詞】國家審計；法治化；營商環境

【中圖分類號】F239

★ 基金項目：2022年陜西省職教學會教學改革項目“高職院校民法學教學改革探究與實踐”（編號：2022SZX230）。

營商環境是市場主體賴以生存和發展的基礎，營商環境的優劣不僅關乎市場主體活力和核心競爭力，而且關乎地方經濟的發展與繁榮。將法治嵌入營商環境是優化營商環境的有力舉措，法治化作為營商環境的內核，從立法、執法、司法、法律服務等各個方面著力，能夠為市場主體從事經營活動提供全方位的制度保障，能夠營造出公平競爭的良性市場生態，聚焦營商環境的現實問題，應將審計打造成法治的重要陣地。置于整個社會治理體系之下，營商環境法治化的精神意蘊，檢驗的是國家和地區的治理能力和治理水平，審計作為治理體系的組成部分，與營商環境法治化在社會治理方面具有同步性、協同性。審計依法對營商環境法律法規、政策措施、資金和項目的監督檢查，有助于揭示市場監管和公共服務方面存在的問題。

一、國家審計促進法治營商環境優化的價值定位

（一）法治化的價值目標與審計基本價值取向具有一致性

法治的本質反映權力、責任、利益的關系，依法設定權力、規范權力和對權力進行制約，所表現出的法治約束功能、規范功能是法治的核心價值所在。要使權力運行有序，建立健全法治化的權力監督體系，不但要求完善法律體系，還要加強制度保障。營商環境持續優化的核心在于法治保障，通過將法治化的制度安排融入營商環境建設的各個環節，保障營商環境優化的整體性和持續性。對權力的制約制度建設也是營商環境法治化的必然要求，依據制度建設保障市場主體經營的便利性、公平性、透明性，可激發各類市場主體的活力和創造力。國家審計的最初職能是對公共資源、公共資金的使用進行監督檢查，隨著審計內涵和功能的不斷延伸，著重于效果性、效率性、經濟性的審計賦予其更深層次的監督職能[1]，轉化為制度建設的功效，上升為社會治理的法治價值，與法治的價值相契合，參與到優化營商環境的進程中來，以此促進營商環境運行更高效。同時，依法審計也賦予審計特殊的法治功能，從關注公共資金到側重權力制約，增強營商環境的法治化效果，使其更具有剛性約束力，保障市場各主體在法治化軌道上有序運行。

（二）審計的監督功能是促進法治營商環境優化的最直接價值體現

法治是市場經濟發展的內在要求，形成法治體系完善、執法嚴格規范、司法公正透明的良好營商環境，意味著將法治與營商環境有機統一。一方面看營商環境是否實施法治優化，另一方面看營商環境的法治化程度，營商環境“優化”本質就在于提升“法治化”的程度，不僅要求市場主體自覺遵守市場規則和法治秩序，而且要求制度安排能夠使市場主體切實受到法治的保護，達到營商環境自主性、便利性、公平性的秩序要求。但這一秩序的搭建并非易事，市場經濟固有的盲目性、自發性、滯后性決定了市場秩序構建必須借助外在力量，國家審計在優化營商環境中具有不可比擬的優勢，它所發揮的監督職能具有法的統領屬性和權威性，內嵌于營商環境的持續機制優化，以常態化的監督與評價，進一步釋放了法治的影響力[2]，通過對被審計對象在經濟活動的真實性、合法性和收益性的監督檢查，達到對權力制約的目的。其中，資金的使用是審計監督的重點，審計工作通過分析評估公共資金使用的效果與政策預期是否符合，來確保相關資金使用合法。另外，對于行政執法的監督則是營造法治化營商環境的落腳點，通過審計進一步完善行政執法監督機制，實現依法行政，增強了營商環境法治化的深度。

（三）審計的建設功能是促進法治營商環境優化的最大價值體現

法治的核心在于權利保障和權力制約，優化法治營商環境，需進一步強化營商環境規則和標準的明確性、穩定性、透明性，在產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等方面健全監管機制。國家審計是監管機制的重要組成部分，在整個法治營商環境優化進程中發揮出的建設功能，以其強制性、權威性以及專業能力的優勢內嵌于營商環境中，推進營商環境持續優化。審計工作不僅要揭示違規、違法的問題，還要進一步幫助被審計對象規范、整改和提高。一方面，依據政策要求為相關部門提供咨詢服務；另一方面，注重審計發現問題的原因追溯，特別是問題背后制度性漏洞的分析，進而提出有針對性的審計建議。營商環境的系統性特點表明，審計監督不能只停留在評價和揭示問題的層面，法治化的營商環境優化更是一個長期持續的過程，需要審計工作從審計規劃的初始階段就要深入契合法治化的要求，在整個審計過程尤其是在審計結論的建議和審計整改的落實環節，能夠真正發揮出審計建設性的作用。在突出法治化過程中，審計工作通過及時發現阻礙市場正常經營秩序的違法問題，并通過積極建議和督促整改而達到法治營商環境優化的目標。

二、國家審計促進法治營商環境優化的具體指向

（一）聚焦依法行政營造公平創新的市場環境

以法治化為原則，維護好平等競爭的基礎，生產經營的積極性才能充分調動起來。法治營商環境優化主要依靠完備的法律制度以維護市場公平競爭秩序，它包含了市場體系的公平性、權利保護的公平性等重要指標，達成這些指標取決于是否擁有平等的市場準入標準、市場交易規則及其適用過程的規范化。法治營商環境要建立平等價值取向的市場秩序，需在規則、權利、機會、交易等方面培植起平等的法治環境[3]。國家審計針對市場公平的監管力度，主要在強化依法行政方面促進市場監管的有效性，重點檢查限制公平競爭的問題。具體來說，一是將法治理念和法治思維貫穿于優化營商環境的全過程；二是把法治原則貫徹到政策制定、實施的各個環節，將法律作為對市場主體進行管理和服務的根本遵循；三是完善行政執法制度，平等對待各類市場主體，公平、公正、合理行使行政處罰裁量權，最終依靠開展相關審計檢查，提升法治營商環境的內生動力。

（二）突出法治政府建設著力提升政務服務能力

從公共管理理論來看，營商環境優化離不開社會治理，法治營商環境優化構成法治政府建設的重要內容，法治政府建設又進一步保障法治營商環境的優化，二者目標是一致的。法治營商環境優化的成效反映出政府政務服務能力和水平的優劣，政府的服務意識、服務效率、服務質量構成法治營商環境優化的重要指標，推進機構、職能、權限、程序、責任的法定化，為市場主體提供更加高效的服務，不僅是法治政府建設的方向，而且是打造法治營商環境的一項任務要求。聚焦提供優質便捷的服務，應當高度重視運用法治思維和法治方式，以全面建設法治政府為契機，提高政府的服務意識和效率，實現從管理向服務的轉變[4]。法治營商環境優化對政府服務能力和水平提出要求，同時也對審計工作提出要求，即審計工作不僅要防止有法不依、執法不嚴的問題發生，還必須評估政府服務的質量和效率，包括服務流程的優化以及服務創新等。圍繞提升政務服務效能，對市場準入、審批制度改革、公用事業服務、政商關系等方面進行系統的監督檢查，通過審計發現政府服務中存在的問題和不足，提出改進意見和建議。以經營主體需求為導向，細化量化政務服務標準，合理界定政府服務評價體系和考核標準，以此更好優化法治營商環境。

（三）圍繞政策落實增強法治營商環境優化的實效性

政策是法治化推進的憑借，同時也是法治營商環境優化的重要保障。針對營商環境政策的審計，使政策制定和實施過程更加公開透明，并且對政策措施實施結果與政策制定目標是否一致進行審計，以檢驗政策執行結果的經濟性、效率性和效果。當前，面對政策制定缺乏長遠規劃以及政策執行存在偏差的問題，研究梳理近年來國家和地方出臺的優化營商環境重大政策措施，加大政策跟蹤審計與不同類型審計項目的融合銜接力度，有利于促進法治營商環境優化。聚焦“法治化”的政策落實的關鍵點，將審計調查與營商環境政策審計相結合，檢查政府出臺的優化營商環境政策措施是否得到有效執行。同時，從政策效果顯著性考慮，關注政策是否能夠切實解決實際問題，評估政策是否產生了明顯的效果，找準政策落實的難點、堵點和卡點，有針對性地提出改進措施，以此提高營商環境法治化水平。

（四）強化權力監督完善法治化營商環境的制度安排

營商環境的優劣往往與規范權力密切相關，唯有打造法治化的營商環境才可以使權力運行有序。強化權力監督方面，國家審計通過對重點領域的權力清單審計，保障受托責任的全面有效履行。經濟責任審計是促進權力運行規范化的重要制度安排，以領導干部經濟責任審計為切入點，關注部門權力的制定情況與個人是否依法行使權力，特別是涉及營商環境的重大決策以及推進落實情況，不僅要通過審計查處重大違法違紀問題，更要促進權力約束機制和行政問責機制的建立與完善。在強調法治化的總體要求下，依托經濟責任審計制度壓實領導干部責任，保障黨和國家方針政策、法律法規的有效貫徹執行。

三、國家審計推進法治營商環境優化的基本要求

（一）審計監督應融入法治營商環境優化的全領域、全過程

法治營商環境優化是一個綜合系統過程，包含了基礎設施、法治思維及法治制度建設在內的整體架構，審計應從不同側面、不同維度對地區營商環境法治化程度做出較為客觀的評價，同時為未來如何優化法治營商環境指明方向。由此看來，審計監督應從戰略謀劃出發，立足于全局，不斷改進和優化審計思路，對營商環境法治化進程的每一個階段、細節進行適時審計，從審計發現問題、揭示問題和促進整改的流程，突出法治要素的引領作用，反映和揭示營商環境存在的短板，達到優化法治營商環境的目的。

（二）審計評價標準制定應依循法治營商環境評價體系的設定

法治營商環境優化成效如何需借助一種評價機制進行檢驗，基于營商環境的基本框架，將法治元素植入營商環境評價指標體系中，依據法律法規制定有關營商環境的評價方法、評價內容和評THgXIurIi7II5sbshwNu1mvYGp/EptEIYxPiMMwxxHc=價標準，以量化方式或定性分析反映地區商業投資、政策落實、權力運行等方面的法治化水平，從立法、司法、執法、守法多個層面對法治營商環境進行審視，細化設定評價指標，并定期對營商環境情況進行考核[5]。國家審計統一于法治營商環境評價框架內，對營商環境法治化的監督評價應當圍繞法律制度展開，并依循法治化的評價指標設定自身的評價程序、評價方法和評價標準，依法組織開展營商環境評價考核，重點關注公平競爭審查和合法性審查。

（三）強化審計結果應用及其整改

法治優勢轉化為治理效能，體現為法治的力量全面貫徹、有效實施于營商環境中。國家審計保障執法環節嚴格規范、促進執法程序更加完善，切實維護各類經營主體合法權益。審計在發現問題的同時，深入剖析問題背后的根源，進而提出有針對性的審計建議，并督促問題整改，把審計成果轉化為治理效能，不斷提高營商環境的法治化水平。加強整改力度，完善審計整改監督機制，把揭示微觀問題與服務宏觀決策結合起來，這既維護了審計監督的權威性、嚴肅性，又能實現審計成果運用的充分性，真正達到法治營商環境優化。

四、國家審計推進法治營商環境優化的路徑

（一）加強制度供給，建立審計監督的可持續機制

制度建設是營商環境法治化建設的基礎，優化營商環境應以制度建設為基點，而審計工作必然扮演重要角色。從增強法治營商意識、提升政務服務效能、推進依法行政等方面強化審計監督評價，要達到審計的真正整改效果，還應不斷出臺完善相關條例，以制度固化提升審計參與法治營商環境優化的權威性，確保審計工作在完善法治營商環境制度體系中發揮關鍵性作用。

（二）聚焦問題導向，深度揭示問題根源

審計工作應堅持問題導向，緊盯營商環境變化和政策走向，著力從多角度、多領域、多層面發現營商環境優化中存在的短板和問題[6]，并將法治治理作為審計事項納入所有審計項目的監督范疇，以問題導向引領審計全過程，深度揭示違法違規問題，保證市場公平公正。

（三）圍繞法治的關鍵領域，突出審計重點

建設一流營商環境涉及面廣、系統性強，要求審計工作必須統籌兼顧，突出重點。聚焦法治的公平性，重點營造公平競爭環境，落實公平競爭審查制度，維護市場主體權益。聚焦法治的權力制約作用，重點關注重大政策措施落實、權力行使中的效果和效益情況，揭示和查處權力濫用行為。

（四）深化審計成果利用，找準審計工作落腳點

優化法治營商環境的目的是為市場主體經營服務，注重從制度層面分析原因和提出建議，審計工作應針對審計發現的問題，切實督促被審計單位整改，明確整改責任。通過整改進一步完善營商環境監督機制，從更全面的角度深入研究分析營商環境建設中的突出矛盾，為政府科學決策提供依據。聚焦法治制度建設，從政策標準、審核把關、服務管理和監管評估等全流程進行制度設計，實現對政策、服務、要素、市場優化的全過程、全覆蓋監管。

五、結語

法治營商環境優化重在突出法治的治理功能，反映的是法治維護市場經營公平公正的社會價值，它不僅要求法治自身應建立完善的制度體系，而且要求建立支持性的社會綜合監督體系。國家審計嵌入法治營商環境與法治價值目標一致，以審計的專業優勢和權威性對營商環境法治化程度進行界定和評價。國家審計將更加有利于營商環境提升法治化水平，在政策落實、規范權力運行及營造公平競爭環境方面發揮的關鍵性作用，不斷強固營商環境法治化的意識和地位，使營商環境更加優化。

主要參考文獻：

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責編：夢超