減稅降費背景下的“大國輕稅”訴求

【摘要】輕徭薄賦一直是我國歷代相傳的輕稅思想，如今我們已進入中國特色社會主義新時代，經濟進入高質量發展階段，依然遵循輕稅的理念。為進一步減輕納稅人負擔，實現經濟長遠發展，自2013年以來，我國開展了以減稅降費為主基調的稅費改革，出臺了一系列普惠性政策以支持實體經濟，并取得一定的成績。分析來看，我國宏觀稅負減稅成效仍有待進一步提升，稅制結構尚未完善等，應采取針對性舉措，以期趨近輕稅目標。

【關鍵詞】大國輕稅；減稅降費；宏觀稅負；政府支出規模

【中圖分類號】F812.42

一、輕稅與減稅

自春秋戰國時期便醞釀出了“輕稅”的理財思想，孔子最早提出了輕稅主張——“斂從其薄”，主張涵養稅源，藏富于民；孟子的“什一而稅”，提出“民為重、社稷次之、君為輕”；隋文帝時期“輕賦役”，開創了開皇之治的盛世；明朝商稅三十稅一，對農具、農種、雞鴨魚等許多“商稅”不予收取；同樣在金國、元朝也是如此，并且免稅的品種并不比明朝少。輕徭薄賦的稅收制度也給這些國家帶來了經濟繁榮和國家昌盛。秦則是重稅國代表之一，秦國推崇“法治”思想，通過統一財稅加重稅率實現國家財富積累和統治者集權。秦二世橫征暴斂，《漢書》曾載：“收泰半之賦”，意為綜合稅負率超60%；秦始皇窮奢極欲，重賦之下修建了阿房宮、皇陵、長城，最終百姓揭竿而起，秦歷兩世而亡，包括大興土木修大運河的隋朝也快速崩潰。可以看出，中國歷史上的繁榮盛世，無不采用讓利于民的輕稅制；而每個王朝覆滅的背后，往往都與橫征暴斂的重稅有關。經濟學家拉弗也提出著名的“拉弗曲線”定理，高稅率不代表高稅收收入，當稅率進入拉弗禁區，稅率與稅收收入成反比，要想恢復經濟增長勢頭、擴大稅基，就必須降低稅率。傳統的凱恩斯經濟學者也認為，減稅有利于拉動消費，刺激投機，激發經濟個體尤其是企業的活力，創造巨大的經濟效益。從人民群眾立場來講，輕稅對于改進人民生活水平，提高人民群眾的幸福感、公平感有重要的意義。歷史和現實都表明，減稅降費、修養生息、藏富于民的輕稅制度是一個國家經濟繁榮的重要前提。

如今，中國特色社會主義已經進入了新時代，稅收制度和稅收政策的選擇也應該與新時代的要求相適應，消費升級以及人民對美好生活的向往，需要更輕的稅負予以支持[1]。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，提出建立現代財政制度，逐步以大規模減稅降費取代了結構性減稅，為此國家推行了“營改增”、國地稅合并、個人所得稅改革、增值稅的稅率簡并下調及企業所得稅普惠性減稅等舉措，這些改革舉措實現了較大規模的減稅降費目的，一定程度上減輕了企業負擔。2013—2017年，“營改增”試點改革累計減稅2.1萬億元，加上小微企業稅收優惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元；2018年制定了降稅率、提高起征點、擴進項、退留抵等一系列措施推進增值稅實質性減稅，2018—2019年兩年減稅規模完成1.3萬億元和2.4萬億元；2020年國家出臺實施7批28項減稅降費政策，減稅規模達到2.5萬億元；2021年是“十四五”開局之年，全年新增減稅降費達1.1萬億元。

二、我國宏觀稅負水平分析

目前宏觀稅負水平的測算口徑并不統一，可以分為政府收入與GDP之比、政府支出與GDP之比。我國學術界常用政府收入占GDP的比重來測算宏觀稅負，同時區分為大、中、小三種口徑，小口徑的宏觀稅負為稅收收入與GDP之比，中口徑為一般公共預算收入（稅收收入與非稅收入之和）與GDP之比，大口徑為政府全部收入與GDP之比。但是考慮到財政赤字和政府發債情況，政府債務最終需要償還和付息，但它在為政府取得收入、支撐財政支出上，與稅收、收費等政府收入形式并無實質差別，甚至可以說以政府全部支出占GDP的比重更適合測量宏觀稅負[2]。所以本文以政府支出口徑測算宏觀稅負，即全國一般公共預算支出、全國政府性基金支出、全國國有資本經營預算支出、全國社會保險基金支出總和與GDP之比。

從政府支出和GDP絕對值來看，2013—2022年，政府支出由219 991.2億元增長到466 040.9億元，增長了2.12倍；GDP從592 963.2億元增長到 1 210 207.2億元，增長了2倍，政府支出增長規模整體高于GDP增長規模。從政府支出和GDP增長率來看，除2020—2022年疫情三年，總體上財政支出增長率要高于GDP增長率，這不僅體現了經濟增長與政府支出的正相關性，同時在一定程度上也反映出政府支出增長是經濟增長的主要動力。從宏觀稅負水平（財政支出占GDP比重）來看，從2014年到2019年呈逐年增長的態勢，甚至達到40%以上，疫情三年雖然有所下降，最低也有38%以上，說明了政府部門對財政資金資源的配置相對于市場資源配置來說比例在逐步提高。也就是說，政府支出規模增長過快是導致高宏觀稅負水平的主要原因，如果不能有效控制政府支出，那么再多的稅收也是不夠用的[3]。

有兩個問題值得探討：一是我國減稅降費力度一增再增，同時財政支出規模上也逐年擴大，財政收支矛盾突出，政府債務負擔加重，在這種情況下，減稅降費還有必要繼續持續下去嗎？二是從目前實際情況來看，政府支出規模逐年增長被視為全世界公認的發展趨勢，甚至當做一種經濟高速發展的客觀規律，財政收支在不自覺地陷入高規模支出要求高稅負水平、高稅負支持高規模支出的循環狀態，長此以往，必將對財政發展產生不利影響。應該怎樣看待政府支出規模逐年增長這一問題？

大國輕稅應該追求建立一種稅負水平適當、結構合理、稅負公平統一輕稅體制，但就目前減稅降費政策實施和財政支出規模來看，我國在追求輕稅目標方面還有很大進步空間。從第一個問題來看，減稅降費還有必要繼續下去嗎？輕稅很大程度上需要通過減稅來實現，目前我國正在實施積極的財政政策，減稅降費是主旋律，并且通過減稅降費政策的實施，在一定程度上也達到了給市場減負的目的。但減稅降費不能一直作為長久之計施行，原因有三：其一，減稅的目標是放棄短期稅收來獲得更快的經濟增長和長期更多的稅收收入；亦或是既有稅收制度不適應當下經濟發展，以減稅換取社會所需要的經濟效率和公平公正[3]。但是長時間維持減稅降費政策就是對稅制結構不合理做出的反應，以調整稅制結構代替長期的減稅降費政策來降低納稅人稅負，更具有穩定性。其二，減稅降費對地方財政最直接的影響就是減少地方財政可支配財力，使當期一般公共財政收入大幅下降。目前地方財政支出的主要方向為“兜牢‘三保’底線”，已無更多財力支持基礎設施建設，長時間維持減稅降費政策將進一步擠占發展經濟的資金，長此以往，輕則地方政府減少基本公共服務供給水平和基本公共服務供給質量，納稅人的“輕稅”感受大打折扣，重則政府部門債臺高筑，納稅人稅負加重，甚至引發地方財政風險。其三，自我國實施大規模減稅降費政策以來，中央和地方每年都在出臺大量的減稅降費政策，且交叉林立。根據國家稅務總局《減免稅政策代碼目錄》，2016年僅中央出臺的減免稅條目就達580條、2020年781條、2023年890條，加上地方出臺的更是繁多。且有些政策設計復雜，操作難度大；有些政策倉促出臺，嚴肅性不高；有些政策執行成本高，穩定性不強，國家和地方亟需全面梳理各類減稅降費政策，清理非必要、非充分的政策文件，確保減稅降費真正提高質效。

第二個問題，應該怎樣看待政府支出規模逐年增長這一問題？在過去的二十年里，我國經濟飛速發展，這在很大程度上得益于積極財政政策推動下財政支出擴增所帶來的紅利。但是隨著我國經濟步入新發展階段，財政收入增長的空間有限，進一步通過擴大財政支出以促進經濟增長的方式難以持續。第一，當政府規模向引發政府規模與經濟增長兩者關系結構性轉變的“門限值”漸漸逼近時，政府規模對經濟增長很快會由促進作用轉變為阻礙作用[4]。所以科學的財政支出規模應該是與經濟發展相適應的，應該是對經濟發展起到積極調節作用的規律。財政支出規模增長速度遠高于經濟發展速度，可以說已經打破了市場在資源配置中起決定性作用的規律。所以減少直接參與經濟建設和財政補貼，降低對經濟運行的干預，促進市場公平競爭，是解決財政支出規模大幅增長的主要方向[5]。第二，“輕稅”就是要降低政府提供基本公共產品和公共服務的成本，成本越低，所耗費的稅收數量就越少，那么稅負就越輕。所以財政支出規模增長應該是建立在財政支出有效率、能達到預期效果的基礎之上的。否則再多的財政支出也只是徒增納稅人負擔。應該在適度擴大財政支出規模的基礎上，優化支出結構，精細化支出安排，實現財政支出“提質增效”。

三、建議

作為世界第二大經濟體、最大的發展中國家，中國有著強烈的歷史與現實的輕稅訴求，我們也通過出臺大規模的減稅降費政策進一步減輕納稅人負擔，雖然取得了一定的成效，但是從我國宏觀稅負的數據分析來看，這種成效在某些方面并不顯著。建立大國稅收制度需要從以下幾方面進一步研究。

（一）控制政府支出規模

一是優化財政支出結構。減稅若能輔以財政支出規模控制，減稅的財政壓力將進一步緩解。隨著人口老齡化進程加快，政府在養老、醫療衛生方面的支出只會越來越大，財52c1a864adbda63e375412b6356cd7692dfb30a957ec1ec14606ce355b5e2a85政總規模幾乎無壓縮的空間。但是優化財政支出結構的空間依然存在。用好有限的增量資金，將使用效果不佳的資金轉用于重點支出保障領域，尤其是基礎設施建設和公共服務的投入保障，提高公共服務水平，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。同時，政府部門要進一步轉變工作作風，倡導精兵簡政。精兵就是進一步控制財政供養人員；簡政是嚴格控制辦公用品、公務用車、差旅費等一般性支出，降低行政成本，厘清市場、社會和政府的界限，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少不必要的財政支出。

二是加強績效管理。“輕稅”要和預算績效管理改革相協調，將績效觀念與方法深入整合至預算管理過程中，健全預算編制、執行、完成、評價、反饋及應用的全程鏈式機制，提升財政資金使用效率，將大大增強納稅人“輕稅”之感。三是增強財政可持續性。深入實施財政負擔能力評估，切實防范潛在風險，嚴格控制地方政府債務規模，建立健全地方政府債務風險防控體系。一方面，地方政府要量力而行，合理規劃建設項目，避免盲目舉債；另一方面，中央財政要加強對地方財政的監督指導，防止地方政府債務風險傳導至全國。加強財政支出管理，強化內部審計，重點關注關鍵領域和專項資金的監控審查，發揮財政資金最大效益，釋放更大減稅空間。

（二）加快稅收立法工作

一是加快稅收立法工作。我國正處于完善社會主義市場經濟體制進程中，依照法律規定設稅、征稅、治稅關系國家治理體系和治理能力現代化。但我國目前的稅制建設以及稅收法律體系尚不健全，18個稅種中，立法稅種只有12個。作為第一大稅種的增值稅、第三大稅種的消費稅和備受關注的房地產稅和土地增值稅等依然未完成立法工作，加強稅收立法工作尤其是稅收收入超過三分之一的增值稅的立法工作尤為重要。增值稅立法并非簡單的將“暫行條例”變為法，全面清理不必要的過渡性優惠政策，簡化增值稅稅率、推動增值稅稅制由生產型增值稅向消費型增值稅轉變、提高增值稅稅收中性都是增值稅立法過程中應該考量的問題。同時，消費稅立法注意調整消費稅征收范圍和稅率、后移部分消費品征收環節等也需要有所體現。二是優化輕稅體制結構。目前我國稅制仍以增值稅為代表的間接稅為主，直接稅為輔，這種稅制結構在短期內有利于保障和籌集稅收收入，但是從長遠來看不利于降低稅負和促進國民經濟健康發展。以國內第一大稅增值稅來講，隨著經濟的快速發展，增值稅的累退性和稅負轉嫁的弊端逐漸暴露。此外，以增值稅為代表的流轉稅與生產銷售密切相關，與盈虧并無關聯，只要企業生產了就要交稅。若想做到真正的“大國輕稅”，必須堅持深入推進稅制改革，優化調整稅制結構。具體而言，應進一步簡并增值稅的稅率結構，并適當下調稅率，重點降低制造業、交通運輸業等稅負較重行業的稅負，為企業持續減負；此外，還應加快包括房地產稅在內的財產稅立法工作，深入推進直接稅改革，落實量能負稅原則，對實現 “大國輕稅”目標意義非凡。

（三）提升減稅降費質量

一是開展減稅降費效果評估。近年來大規模減稅降費政策出臺，但對減稅降費政策開展事前、事中、事后評估仍欠缺。減稅降費作為一種公共政策，不能一減了之，效果評估不可或缺。政策執行前需要預評，預評不過關就不能出臺；執行中可以有中期評估，評估政策是否對照目標進行，是否需要完善或者提前結束；執行結束后有后評估，總結經驗教訓，為后續政策選擇提供參考，依據各期評估結果規范減稅降費政策，進一步增強減稅降費政策的精準性和可持續性。二是簡化稅收征管方式。按照“簡化稅制、簡便征管”的原則，稅制上的“減稅”與征管上的“簡稅”應當同頻共振，充分發揮政策的疊加效應[6]。三是全面清理非必要減稅降費政策。我國減稅降費政策已實施一段時間，減稅降費的效果呈現邊際遞減態勢，在經濟下行階段，其對市場信心的提振以及對經濟的拉動作用均有所減弱。持續的減稅降費可能導致市場主體過度依賴該政策，而非著力于自身經營的改善。同時，未來減稅降費的空間已相對有限，繼續保持如此大規模的減稅降費，只會導致財政空間過度透支并加劇政府債務累積，不利于財政長期可持續發展。整合各類減稅降費政策，取消部分效果不明顯或重復的政策，進一步優化稅收體系，同時加強與企業的溝通與協調，了解企業需求，確保政策效果的最大化。

主要參考文獻：

[1]楊志勇.中國可以做到“大國輕稅”[N].21世紀經濟報道，2018-04-04（004）.

[2]高培勇.我國宏觀稅負水平的理論分析——基于“政府履職必要成本”[J].稅務研究，2023（2）：5-16.

[3]楊志勇.大國輕稅[M].廣東經濟出版社，2018.

[4]靳力.從“凱恩斯效應”到“阿米曲線”——政府規模與經濟增長關系的非線性轉向[J].學術界，2012（06）：67-74+284.

[5]陳昌盛，李承健.我國財政支出結構特征與優化調整方向[J].中國財政，2020（20）：11-15.

[6]國家稅務總局稅收科學研究所課題組，李萬甫，李平，等.落實減稅降費應處理好“十大關系”[J].稅務研究，2019（12）：9-15.

責編：夢超