重慶市設施農業用地管理現狀及對策建議

摘 要 采用文獻收集法和綜合研究法，梳理近10年來國家及重慶市設施農業用地的重要政策，并結合重慶市設施農業用地現狀，分析重慶市設施農業用地管理上存在的問題并提出針對性對策建議。研究結果：重慶市設施農業用地管理存在現行政策規定不盡完善、設施農業用地管理跟不上農業產業化快速發展要求、政策落實不徹底等3個方面的問題。提出從加強規劃引領、強化備案管理、完善復墾細則、落實監管責任4個方面完善重慶市設施農業用地管理政策的建議。

關鍵詞 設施農業用地；問題；對策建議；重慶市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.17.024

設施農業是具有“高投入、高產出、高效率”特征、在一定程度上可以擺脫自然環境控制的一種新型生產方式，更是落實鄉村振興的重要途徑[1]。設施農業用地在《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）中是指直接用于經營性畜禽養殖、作物栽培、水產養殖等農產場、糧食果品烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等及規模化糧品生產的設施和附屬設施用地，以及直接用于設施農業項目輔助生產的設施用地，包括晾曬糧食生產所必需的配套設施[2]。根據設施農業用地特點將其分為生產設施用地和附屬設施用地，關于設施農業用地的研究現在主要集中于設施農業用地相關政策的解讀[3]、土地流轉[4]、空間位置轉換[5-6]、生態效應 [7-9]等方面。當前我國的設施農業用地主體仍然以小規模的家庭經營為主，存在規模小、技術水平低、管理體系不完善等問題[10]，而重慶作為山地城市，這些問題更是不容忽視。因此，通過對設施農業用地相關政策進行整理，結合重慶市實際情況，發現設施農業用地存在的問題，并針對性提出優化設施農業用地管理的對策建議，以期為重慶市設施農業用地的有序發展提供支持。

1" 設施農業用地的主要政策

隨著國家“三農”政策和鄉村振興戰略的大力實施，設施農業用地政策也在不斷地更新，國家前后相繼出臺了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號）、《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）、《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號）、《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）、《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）等文件，進一步規范了設施農業用地的管理。其中，國土資發〔2010〕155號規定設施農業用地全部按農用地管理，除明確設施農業用地實行審批制外，對用地規模、占用耕地及永久基本農田做出了詳細規定，并要求將設施農業用地的使用情況納入土地巡查和衛片檢查范圍。國土資發〔2014〕127號根據設施農業用地發展的實際需要，簡化用地取得方式，改審批制為備案制，優化占用耕地和永久基本農田政策，將設施農業用地細化為生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地3類，提出將設施農業用地的使用和管理納入日常監測。國土資規〔2017〕12號進一步規范設施農業用地類型、改進設施農業用地監督管理，將臨時性烤煙、炒茶、果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地在不占用永久基本農田的前提下納入設施農業用地管理。自然資規〔2019〕4號將設施農業用地納入農業結構內部調整范圍，并對用地規模和使用永久基本農田做出差別化規定，允許養殖設施建設多層建筑，并進一步簡化用地取得方式。隨著國家對耕地和永久基本農田特殊保護力度的加強，自然資發〔2021〕166號明確規定，嚴禁新增占用永久基本農田建設禽畜養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。

重慶市根據實際情況進一步細化設施農業用地管理細則，使重慶市設施農業用地的管理有法可依、有據可循。其中，渝國土房管發〔2011〕196號文件提出“兩不得”，即不得在城鎮規劃區范圍內修建農業設施，不得在重慶市“四山”管制范圍內的禁建區、重點控建區和一般控建區內修建農業設施，明確規模化種植、養殖的最小規模，細化設施農業用地的申報要求和審批流程。渝國土房管〔2014〕799號則明確細化用地范圍和規模、明確管理方式、規范備案管理、強化監管監測、嚴格監督執法，對占用永久基本農田提出限制性要求。目前，渝規資規范〔2020〕8號在嚴格界定設施農業用地范圍、合理確定設施農業用地選址和規模、規范設施農業用地使用備案管理及嚴格落實設施農業用地監管責任等方面做出了詳細規定。

2" 存在的問題

2.1" 現行政策規定不盡完善

在新時代背景下，鼓勵發展設施農業用地是進一步發展農村經濟、提高農民收入的重要舉措，但就國家及重慶市現行的設施農業用地管理政策而言，還需要進一步完善和補充。1）生產設施用地標準不明確，存在盲目擴大用地規模和破壞耕地的現象，尤其是畜禽養殖設施規模按照“農業行業標準”合理確定依然模糊[11]；2）國家和市級層面都是從鼓勵、保障和規范設施農用地管理的角度進行政策頂層設計，但對耕地耕作層破壞認定的相關政策嚴重不足，僅將耕作層破壞作為限制性條件，但具體認定辦法、認定程序、認定主體及相關的技術支撐單位尚無統一的標準文件出臺，因此，目前耕地耕作層破壞認定存在極大困難；3）目前重慶市實施的復墾費用預存標準每667 m2為 1.2萬～1.5萬元，遠低于復墾的市場價格，歷史遺留項目與實際復墾費存在較大的缺口，導致設施農業用地復墾工作難以推進。

2.2" 設施農業用地管理跟不上農業產業化快速發展要求

當前，我國農業產業化發展快速，要求也隨之提高，但目前重慶市的設施農業用地現狀卻不能滿足產業化的要求。主要表現為以下幾方面：1）重慶市設施農業用地項目數量多但布局零散，土地利用效率低，經濟產出效益低下，項目缺乏規劃引導，選址具有隨意性。2）在鄉村振興的大前提下，新農村新產業出現多樣化，設施農業用地是否為農業用途的界定邊界模糊，存在以設施農業項目為名建設的“大棚房”，既可以進行蔬菜、花卉的種植，又可以用于休閑觀光度假，用途復雜且難以判斷。此外，更為重要的是存在非法改變用途的情況，如以發展畜禽養殖需要建設畜禽舍為名，圈占農用地（包括耕地）建設住宅用房、旅游休閑度假村等經營類項目。3）設施農業用地與“非糧化”界定困難。設施農業用地的發展提高了農民的經濟收入，但其實質與“非糧化”要求矛盾，兩者如何界定成為了設施農業用地新的難題。

2.3" 政策落實不徹底

目前重慶市設施農業用地實際情況與第三次全國土地調查的設施農業用地之間存在數量缺口，除歷史遺留項目外，在政策的理解和執行上存在一定偏差，導致管理政策落實不徹底。由于重慶市設施農業用地以“家庭式”設施農業用地居多，對于此類項目，鄉鎮在政策的落地過程中存在審查不嚴、匯總上報不及時的現象，更沒有及時將備案材料提交到區（縣）局，再加上群眾自身備案意識不強、小型設施農業用地缺乏明確的認定標準，備案存在不實或滯后，后期監管時也不易引起相關監管部門的注意。此外，根據渝規資規范﹝2020﹞8號文件要求，責任主體是鄉鎮人民政府，但實際工作中，部分鄉鎮并未真正落實管理主體責任，部分鄉鎮存在“只審批、不備案”現象，造成了設施農業用地管理責任不清、監管責任不明的情況。

3" 對策建議

3.1" 加強規劃引領，規范引導設施農業用地布局

設施農業用地作為現代化農業的重要組成部分，需要編制相關的規劃使其健康有序的發展，各級相關部門應將設施農業用地布局納入國土空間規劃中，并與鄉村振興總體規劃、農業產業發展規劃有效結合，為設施農業用地的規模布局和發展方向明確標準[12]。應優先考慮盤活現有的存量設施農業用地，建立合理的退出機制，對于閑置、效益低的設施農用地，要通過升級改造、更換項目及復墾的方式，提高設施農業用地的循環使用效率[13]。此外，在交通便利、地形條件較好的地方，集中規劃設施農業發展區域，由縣級政府完成相關產業的招商引資工作，并完善設施農業用地相關配套政策，鼓勵多個同類型設施農業項目生產設施和輔助設施共建，實現土地資源的節約集約。

3.2" 加強政策宣傳，強化備案管理，嚴禁占用永久基本農田

地方政府及有關職能部門應以農村基層和鄉鎮技術人員為主要對象，通過開展宣講會、制作宣傳冊及新媒體等形式加強設施農業用地政策的宣傳，切實做到以保護農民利益為目的，加強設施農業用地的合規性，并指導設施農業用地經營者按照既定備案流程完成備案（見圖1）。根據目前現行政策的相關規定，設施農業用地的備案由鄉鎮人民政府完成，要堅決抵制“只審批、不備案、不監管”現象的發生，切實形成“一宗一檔”的備案機制，并對全市設施農業用地進行逐一清理，以項目為單位將設施農業用地相關信息納入監管監測平臺，做到備案可落實、責任可追溯、后期可督查[14]。根據自然資發〔2021〕166號文件要求，對新增設施農業用地占用耕地做出限制性規定，并要求嚴格落實耕地“進出平衡”。同時，嚴禁新增設施農業用地占用永久基本農田，為收緊占用永久基本農田口子提供切實的政策依據。

3.3" 完善復墾細則，及時恢復耕種，落實耕地特殊保護

為將耕地保護政策落到實處、保證設施農業用地的精準復墾，應盡快完善耕作層破壞認定標準[15]，根據耕作層破壞的程度實行復墾費的差額收取，并根據市場價格每兩年更新復墾費單價。因此，凡涉及耕作層破壞的，項目經營者應在動工前完成設施農業用地復墾方案的編制和審核，并一次性足額繳納復墾費，并由相關部門明確設施農業用地復墾驗收標準。區縣規劃和自然資源局、農業農村委、鄉鎮人民政府聯合監督設施農業用地的復墾工作，將未按期復墾或復墾質量不達標的經營者納入用地失信記錄。此外，還應完善表土剝離相關標準，復墾前后耕地質量等別降低的項目，項目經營者應按一定標準繳納補充糧食產能費用。

3.4" 精準落實監管責任，切實加強批后監管

在設施農業用地后期監管的過程中，應對設施農業用地實行專項監測[13]，建立設施農業用地信息化專項監管工作機制，實現設施農業用地全過程、全生命周期管理，創新監管模式，完善設施農業用地監管長效機制，建立市、縣、鄉三級監管系統，形成數據共享機制，建立工作報告制度，每年度形成設施農業用地專項報告上報市規劃自然資源主管部門，并在明確鄉鎮人民政府這一責任主體的基礎上，形成各級相關部門聯動監管的有效機制。同時，還要將設施農業用地使用和管理情況納入區、縣、鄉鎮人民政府年度耕地保護責任目標考核內容和年終目標責任管理考核。此外，進一步細化各相關部門的職能職責[16]，做好設施農業用地政策宣傳[17]，保證地方在執行設施農業用地政策時不會出現偏差。自然資源主管部門要加強設施農業用地的政策宣傳，落實耕地占用、耕作層破壞的認定工作，做好設施農業用地信息的上圖入庫、土地變更登記和后期監管工作；農業農村委主動公開農業發展規劃、農業環境保護的相關規定，并完成設施農業用地選址、用地標準、認定標準相關工作；鄉鎮政府落實設施農業用地的選址、備案、實施、后期監管等相關工作，開設專屬窗口對接轄區內設施農業用地相關事項。

4" 結語

在鄉村振興的前提下，要素的集約性、效益的綜合性等已逐漸成為設施農業的顯著性特征，也必然會推動重慶市山地特色高效農業的快速發展，但為了確保重慶市設施農業用地的健康發展，自然資源和農業相關部門仍需在規劃、備案、監管等方面進一步完善政策。

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（責任編輯：易" 婧）

基金項目：重慶市規劃和自然資源局項目（KJXMDJ-00227）。

作者簡介：張建（1993—），碩士，土地資源工程師，主要從事土地資源管理。E-mail： 18875441216@163.com。