美國制裁與國內阻斷法下企業的困境及出路

摘 要：在美國制裁不斷擴張的背景下，阻斷體系的建立使企業陷入遵守制裁法和阻斷法的兩難境地。為了維護企業利益，應當從企業自救和完善國內阻斷法體系兩個角度出發。企業方面，在面對制裁時，應加強同其他企業的合作，并積極尋求美國國內和國際層面的救濟途徑。同時，企業應嚴格遵守阻斷法，并將其作為自我保護的法律依據。國家方面，為更好地維護企業利益并釋放更多的生存空間，我國的阻斷體系需要進一步完善。在發布禁令上，除了被動報告外，還應賦予工作機制主動認定的權力，即主動發布屬于禁令范圍的法律，以供企業參考。在豁免機制和政府支持上，應落實相關的實體及程序的規定，并明確違反阻斷法的處罰標準。此外，阻斷法中的追償訴訟也應更好地與國內民事法律體系相銜接，為訴訟提供合理、正當的法律依據。

關鍵詞：單邊制裁；阻斷法；企業困境；美國

中圖分類號：D922.295；D996 文獻標志碼：A 文章編號：1003-5559（- 2024）08-0111-11

一、引言

當前，國際力量對比正在發生深刻變化，全球格局加速演進。我國堅定秉持人類共同體的理念，高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟，深化拓展平等、開放、合作的全球伙伴關系，積極踐行共商共建共享的全球治理觀，堅定不移地走團結合作之路。然而，隨著各國實力的演變，歐美主導的世界格局正面臨挑戰，單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治又有了新的表現形式。特別是中國綜合實力的提升，使得奉行本國優先的美國產生強烈的危機感，開始采取冷戰時期對蘇的手法打壓中國。美國基于其國內法對中國企業實施單邊制裁和“長臂管轄”，不僅給相關企業帶來困擾和挑戰，也對我國經濟發展和主權利益造成嚴重沖擊。

單邊制裁作為一種針對違反國際法的國家單方面決定和實施的強制手段，現已逐漸淪為部分國家實現政治目的、推行霸權主義的工具[1]。美國、英國、加拿大、澳大利亞和日本等國都曾運用法律制裁手段以達到其政治f452f87323bd7f1cdf70b709ff89538c目標，特別是美國為遏制中國發展，大規模對我國企業和個人發起制裁。截至2024年7月6日，已有689個中國實體和個人被美國財政部列入制裁清單（該數據包括特別指定國民清單和非特別指定國民清單），這嚴重制約了我國經濟的發展和企業的利益。

面對如此復雜嚴峻的外部環境，我國于2021年1月公布了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（簡稱《阻斷辦法》），并于2021年6月通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（簡稱《反外國制裁法》），逐步構建我國的阻斷法體系。然而，這也給我國企業的生存和發展帶來了雙重壓力：一方面，遵守美國的制裁法律將損害我國的主權，并助長美國制裁的囂張氣焰；另一方面，嚴格執行我國阻斷法律可能使企業面臨制裁，失去市場，遭受巨大的利益損失。企業在遵守制裁法和阻斷法之間陷入了進退兩難的境地，任何一方的懲處都可能對其造成毀滅性的打擊。

針對美國制裁的現實問題，雖然學界已產生了一系列反制裁研究，但多數研究主要聚焦于制裁手段的合法性或阻斷法的立法完善，較少關注企業在制裁和阻斷中的應對策略。因此，本文將從企業視角出發，探討在嚴格實施阻斷法的背景下，如何盡可能維護中國企業的利益，為制裁下的企業發展尋求切實可行的路徑。

二、美國制裁行為下的企業難題

隨著國際格局的變化，國家間的競爭已從“熱戰”轉向“冷戰”。尤其是經歷一戰后，各國開始考慮用成本更低的措施實現自身的國家利益。制裁作為一種“沒有硝煙的強制措施”，逐步凸顯效力，國際社會也漸漸形成了以共同經濟制裁向違法國家施壓的共識[2]。不少發達國家利用自身的優勢，將其轉化為單邊制裁的“武器”，以實現其政治目的。當前的國際關系體現出現實主義的模式，主權國家在無政府狀態下自行決定并實施行為，往往忽視其他國家的發展訴求和國家間相互依賴的現實[3]。經濟制裁通常依賴于強國的經濟實力或相對優勢來實施，雖然對于目標國可能造成重大損害，但并不總是能達成預期的制裁效果。因而，對制裁的使用應當采取合理審慎的態度。然而，以美國為代表的單邊制裁的實施和設置已超過必要限度，引起了國際法層面的合法性的爭議。

早期美國的經濟制裁主要通過全面禁運等貿易措施遏制他國的經濟發展，時至今日更多依托總統命令和公法的形式進行。目前，美國的經濟制裁主要包括四種類型：貿易禁令、金融禁令、旅行禁令和允許對第三方國民提起訴訟[4]。通過美元的國際地位和金融交易市場的主導作用，美國進一步強化了其制裁的影響力。當前，美國在確定制裁目標的政策上顯得較為寬松，制裁名單的數量也呈現出過度擴張的趨勢，僅OFAC的最主要的特別指定國民和封鎖人員名單（以下簡稱“SDN名單”）就涵蓋了大約12000個與制裁目標相關的條目。美國的制裁法律體系相對完善，為制裁過程中的各項行動提供了充分的法律依據。了解美國制裁的模式和機制，有助于企業規避相關風險并探索應對策略。

（一）模式：一般法與特別法相結合

在立法層面，美國為實現其域外管轄的效果以及保證實施制裁能夠“有法可依”，進行了大量立法，構建了較為完備的制裁法律體系。一方面，美國以保護人權、維護國家安全等為由，設立大量針對性制裁的法律。如1996年頒布的《赫爾姆斯—伯頓法》不僅以對古巴實施制裁和對民用飛機使用武力為由，還聲稱古巴違反人權，以此為借口限制與其的經濟交往[5]。再如2021年底，美國總統拜登簽署了針對我國的《維吾爾族強迫勞動預防法》，打著維護人權的幌子，捏造新疆“強迫勞動問題”，禁止美國從新疆地區進口產品。諸如此類的法律有許多，皆是以人權、國家安全為由，針對他國的制裁法律，為美國發動制裁提供“理由”。另一方面，美國除了頒布提供制裁理由的法律依據外，還設置了一系列的執法和立法的程序法律依據。如美國于1977年通過的《國際緊急經濟權利法》（The International Emer-gency Economic Powers Act，IEEPA），授權總統可以宣布國家緊急狀態并決定應急措施，是目前美國發布制裁的重要法律依據。IEEPA頒布后，數任美國總統都通過IEEPA實施特定制裁活動，如奧巴馬曾為應對“跨國犯罪組織”和“從事惡意網絡活動的人”的威脅宣布進入經濟狀態，特朗普也曾宣布緊急應對“外國對手”，因為他們正在“制造和利用信息通信技術和服務的脆弱性”[6]。此外，2007年美國通過《國際緊急經濟權力增強法案》（International Emergency Economic PowersEnhancement Act，IEEPEA）。相比IEEPA，該法案大幅增加違反經濟制裁的處罰額。上述法案規定了總統的緊急立法權，賦予財政部內的外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）有權依法對違反制裁者進行調查、懲處和罰款，為實施各類經濟交易的規范提供法律依據。美國制裁法在實施中相對靈活，隨著國會和總統的外交政策變化，美國總統可以隨時停用和激活OFAC作為特定制裁工具[7]。綜上，美國的制裁在專門法和一般法律規范相結合的法律組合拳下，形成了嚴密的經濟制裁法律體系。

在執行層面，經濟制裁和行政部門緊密相關。前文提到的OFAC作為美國經濟制裁中的核心管理機構，職權廣泛，依法對違反美國制裁法的實體和個人進行執法活動。美國大量制裁都是總統以國家處于“緊急狀態”為由作出決定，總統通過行政部門下發行政命令，并明確具體的制裁計劃，最后由OFAC負責執行[8]。美國的制裁計劃包括以廣泛地理范圍為基礎的制裁類型和針對特定個人和實體的制裁類型，當前主要通過“黑名單”的形式對特定行業或行為進行針對性制裁。盡管制裁對象由總統、內閣成員和財政部門共同確定，但只需要達到“合理相信”的標準就能被列入“黑名單”。此外，盡管在制裁法律下，美國總統的制裁行政命令需受到司法審查，但是法院的態度多是回避或支持，司法審查對行政行為的制衡效果大大減弱[9]。因此，制裁對象的確定具備一定的政治性和自由性。

美國的單邊制裁的實現是通過立法和行政部門相結合的模式，由立法部門為制裁的實施和總統令等行政命令的發出提供充分的法律依據，并設置專門的行政部門處理和執行單邊經濟制裁計劃，嚴密的制裁法律網絡為美國的執行提供了諸多執行主動性和國內法的合法性。

（二）效果：美國經濟制裁政策的域外適用

討論制裁中的域外適用，不得不提及初級制裁和次級制裁中所體現的立法管轄權的域外適用的法理。歐盟和聯合國的制裁并未區分初級制裁和次級制裁，美國財政部和OFAC也并未對“初級制裁”進行過官方解釋，但在立法層面，此二者都達到了美國法域外適用的效果，并因連接點要求不同而產生不一樣的效果。

國家行使立法權是國家主權的體現，從國內法層面而言，一國只要符合本國的立法程序等條件，所立之法便是有效且不受他國干涉的。但在國際法層面，一國之法應不侵犯他國的主權和不干涉他國內政。著名的荷花號案對國際法層面的法外治權有清楚的論述，“對各國具有約束力的法律規則源于各國自己的自由意志，這種自由意志表現在公約或被普遍接受為表達法律原則的慣例中”[10]，表明了國家的法律雖是各國的自由意志，但應受到國際法原則和規則的限制。目前國際法所認可的正當的域外管轄權包括：客觀屬地原則，效果主義，保護原則，國籍原則和消極人格原則，但只有基于該國與有關的人、財產或行為有充分聯系主張上述管轄權原則才是合理的。因此，一國為獲取行使域外管轄權的正當性理由通常會從對連接點（Nexus）的解釋入手。美國初級制裁的適用對象限于美國人和與美國有連接點的非美國人，要求美國人和與美國有連接點的非美國人遵守制裁法規，限制或禁止與制裁對象的經濟往來。從制裁對象來看，初級制裁直接針對的是美國領土范圍上的人、財產和行為，但實質上是一種立法上的域外管轄[11]。不過，由于初級制裁的連接點更充分，其在國際法層面的爭議相對較小。而美國的次級制裁主要通過IEEPA第1705條實現，該條規定：任何人（包括美國人和非美國人）違反、意圖違反（attempt to vio-late）、共謀違反（conspire to violate）和導致違反（cause a violate）IEEPA該章規定所發布的許可、命令、法規或禁令，均屬違法。如在法國巴黎銀行案中，法國巴黎銀行被指控從2004—2012年利用美國金融系統為蘇丹、伊朗和古巴三國轉移資金，美國司法部認為巴黎銀行的行為造成了美國人違反初級制裁規則，隨即對巴黎銀行進行了制裁[12]。從立法和實踐中均可看出，美國次級制裁中連接點的實際聯系弱化，反饋出美國次級制裁連接點設置并不合理，并不具備充分的國際法依據，是一種濫用和擴張解釋連接點的行為，因此，美國的次級制裁飽受國際法上立法管轄權域外適用的正當性的爭議。

次級制裁利用最低聯系原則和效果原則，使用美元清算系統、美郵系統等均有可能成為美國施行次級制裁的依據，因而連接點幾乎覆蓋了全球的貿易、金融交易，極度擴張了美國管轄別國國民和企業的權利。當前，美國的次級制裁主要是針對伊朗、朝鮮和俄羅斯等國家，若同上述受制裁國家或受制裁事項開展相關業務，即使該非美國人與美國沒有直接連接點，也可能被列入制裁名單。次級制裁針對同美國無直接連接點的人與受制裁國的交易，且隨著美國制裁范圍的擴大，對其他國家的傷害范圍與影響程度持續增長。美國所實行的諸多制裁都是濫用其在世界金融體系中的地位并通過公共金融機構進行的金融制裁，對國際貿易、金融市場造成嚴重影響。如2018年，特朗普總統撕毀伊核協議，重啟對伊朗的次級制裁后，歐洲企業因擔憂被隔絕在美國金融體系之外，不得不放棄了歐盟市場，造成歐盟對伊朗的進出口大幅下降[13]，對歐盟和伊朗的貿易發展產生不小的沖擊。

（三）邏輯：利用優勢地位施壓

在權利與相互依賴理論中，享有較強的權利資源的行為體有能力促動變化或以變化相威脅[14]，經濟制裁的往往通過不同國家的經濟實力的差距進行，一般而言，國家經濟實力越強、比較優勢越明顯，制裁的效果就越明顯。如在俄烏沖突中，俄羅斯就充分利用其能源優勢成功沖擊了歐盟對俄羅斯的能源制裁。因而，作為制裁方，美國各方面的優勢地位作為一種權力資源往往能夠轉化為影響他國決策的施壓手段，這也是制裁效果產生的主要動因。

1.美元霸權地位和美元清算系統的壟斷性

美國目前仍是世界第一大經濟體，擁有世界領先的科技和金融領域的霸權地位，這些也是當前美國主要制裁措施的支撐力量。在美國諸多類型的制裁中，影響最大的莫過于金融制裁和貿易制裁。金融制裁的威懾力源于美國是全球的金融中心、美元的中心貨幣地位、美元交易體系的壟斷地位和美國金融機構在全球的監管能力[15]。而貿易制裁的效果發生，亦同上述理由離不開關系。不同的是，金融制裁通常具有較強的非對稱性，制裁國無法像貿易制裁一樣采取報復性措施或者其他方式逃避制裁，也就更難進行有效的阻斷和反制，具備更大的危險性。

“在中心——邊緣理論的框架中，美元的中心地位形成了對他國經濟和金融能力和勢力的話語權和競爭力優勢[16]”。布雷頓森林體系崩潰后，已經成為“國際公共物品”的美元徹底拋錨，脫離了有效的監督與制衡，也讓美國有機會通過美元進行財富“掠奪”和政治“脅迫”[17]。可以說，美國的制裁之所以有充分的威懾力，恰是因為利用了美元的“國際公共物品”屬性，將美元在國際貨幣市場上的主導權延伸到了經濟制裁領域，影響制裁法的域外適用。

除美元的霸權地位外，美元清算系統的壟斷性也是制裁威懾力的來源之一。世界貿易同美元和CHIPS、SWIFT有著密不可分的聯系，美國制裁效果的發揮，紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）和環球銀行金融電信協會（SWIFT）提供了巨大助力。CHIPS是世界上最大的私營美元賬戶資金轉賬系統，在以美元為中心的世界經濟體系下，很少不通過美元結算進行的交易，禁止CHIPS向制裁對象提供服務無疑將其排除在世界金融體系之外。而SWIFT是金融機構與金融機構之間的信息收發傳送系統，也是目前國際支付中使用最多的通信系統，負責在資金結算期進行信息傳遞。一筆跨境支付往往需要通信系統進行信息傳遞并在清算系統上得到雙方確認。一旦切斷了SWIFT系統，就幾乎相當于中斷了制裁國所有的外匯交易業務。實際上，SWIFT作為國際金融公共產品本應保持中立地位，但受制于美元國際貨幣的地位，不得不同CHIPS聯合進行跨境結算，進而幫助美國實現利用SWIFT進行制裁的目的[18]。金融制裁和貿易制裁都是在美元的國際地位背景下制裁措施，第三實體和個人往往難以承受金融制裁巨大風險和壓力和選擇避開同制裁對象交易，導致制裁效果的實現。

2.全面的信息收集能力

美國在信息和情報獲取方面的優勢提升了在制裁領域的執法能力，使企業的違規風險和成本都有所提升，也使大部分企業收起逃脫的僥幸心理。一方面，美國通過降低處罰等方式鼓勵企業主動披露和報告違規行為，減輕了查處違法交易的執法壓力。如美國司法部下設的國家安全司（National security Division， NSD）于2019年12月13日發布的《商業組織出口管制和制裁執行政策》（Export Control and Sanctions Enforcement Pol-icy for Business Organizations）中就涉及自愿披露的內容，鼓勵企業披露潛在的違反美國政府主要出口管制和制裁制度的法規，將自愿披露、充分合作和及時適當地進行補救作為優惠政策的條件，并在政策中明確了自愿披露、充分合作和及時適當的補救的認定標準，符合要求的企業可能獲得不起訴協議（non-prosecution agreement）、不繳納罰款等的資格。另一方面，美國政府的發達的情報收集系統也對制裁的執行至關重要。除了通過FBI、媒體和個人舉報外，美國可以要求境內外的金融機構按照《報告、程序和處罰條例》報送可疑信息，并通過已建立的金融信息網絡主動查處違規行為。“9.11”事件后，美國借反恐之名加大了對SWIFT的控制，對全球的資產流動進行了實時監控，形成了金融情報系統，幾乎全球的交易流通包括同制裁企業的資金流動都在該監控下無所遁形。此外，從受到處罰的或接受監督的實體中獲取有效信息等也是情報的重要來源，如在孟晚舟事件中，受美國監督的匯豐銀行正是美國政府對華為進行調查的關鍵證據來源處。可以看出，美國對于違反制裁法的信息獲取層層布局，在嚴密的監控下違法難度增高，大部分企業自然會選擇遵守制裁法。

3.盟國協助

由于相近的對外政策，美國的盟國同步施行制裁也放大了經濟制裁的封鎖效果。盡管美國的制裁往往通過單邊制裁進行，但在其主導下往往會擴散至其盟國的同步制裁，尤其是在北約盟國中，往往由于同美國相近的對外政策而參與美國主導的制裁。如俄烏沖突以來，在美國的主導下，歐盟對俄羅斯發起了大規模的、長時間的經濟制裁，以達到對俄進行“經濟圍剿”的效果。根據GSDB的統計，1992—2022年期間，美國共發起227次經濟制裁中，有盟國參與的經濟制裁達到了70次[19]。因此，一旦受到美國的經濟制裁，可能將面臨與世界主要國家為敵的局面，因而國家聯盟的影響成為各國實體遵守美國制裁法的促力之一。

三、阻斷法律下企業權利維護不足

美國的制裁范圍從原本的“一級制裁”擴展到“次級制裁”，輻射對象日益變廣，過度擴張使用制裁，引發了其他國家的不滿，也掀起了各個國家的阻斷立法潮。同時，美國政府運用國內法對我國企業和個人進行次級制裁的頻率越來越高，單邊制裁已經成為美國打壓中國的重要手段。對此，黨的二十大報告指出，要健全反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”機制，完善國家安全力量布局，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系。因而，我國加快涉外法治領域建設，初步建立起阻斷法律體系。我國商務部于2020年和2021年先后頒布了《不可靠實體清單》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（簡稱《阻斷辦法》）。同時，2021年全國人大常務委員會通過了《反外國制裁法》，從阻斷外國法的效力和反制裁兩個方面構建起我國反制體系的盾和矛。《阻斷辦法》通過“禁令”的方式阻斷不當域外使用的法律和措施，向因他人違反禁令受損失的當事人提供了訴權，并規定了申請豁免的制度以靈活法律適用。《反外國制裁法》主要是對歧視性限制措施進行反制提供法律依據，并規定了任何組織和個人都不得執行或協助執行該限制性措施，對違反規定執行或協助執行的有權起訴要求其賠償損失。兩者均具有阻斷法的性質，是阻斷法律體系中的重中之重。

考慮到阻斷法都具有一定的政治敏感性，為避免該立法體現出明顯的對抗色彩，我國的《阻斷辦法》采取了高度概括性的立法模式[20]。實際上，無論是《阻斷辦法》還是《反外國制裁法》在制度設計和實施上都留出了更多的法律空間。但這也導致了程序適用和法律后果不明確的問題，表現出可執行性和可操作性不強的缺陷，使我國阻斷法律體系有所虛化和擱置，也不利于企業利用國內阻斷法體系保護自身合法權益。

（一）禁令、豁免程序缺陷

《阻斷辦法》第五、六、七條規定，受限制的中國公民、法人或其他組織報告受限制的行為經工作機制評估，符合禁令標準的由國務院商務主管部門發布“不得承認、不得執行、不得遵守有關外國法律與措施的”的禁令，并賦予申請豁免遵守禁令的權利，即“報告——評估——禁令——豁免”的路徑。由于規定的高度概括性，該機制在執行過程中可能遇見兩方面的問題。一方面，自《阻斷辦法》發布以來，尚未發布任何禁令，只明確了禁令認定的標準。禁令的報告機制包含著企業自身進行初步判斷的過程，但對于企業來說，如何判斷一項法律是否需要報告增加了企業的法律負擔。一國國內法的域外適用并非當然違反國際法，而是使用是否超出邊界導致違反國際法[21]。確定禁令認定的標準賦予工作機制一定的自由裁量權，工作機制可以根據是否違反國際法和國際關系基本準則、對中國國家主權、安全、發展利益可能產生的影響等認定某一法律是否存在不當域外適用。且不說部分制裁本就爭議性大，大多數企業可能不具備這樣一個法律判斷基礎，即使能夠進行分辨，企業也無法保證自身對于一項外國法律的適用的初步判斷是否正確，進而無法預估商業行為的法律后果，還有可能因報批喪失交易機會。即在禁令不明確的背景下，企業的做法很有可能與《阻斷辦法》背道而馳。若企業能夠高度明晰某部法律或某項政策屬于禁令適用的范圍，企業便能夠積極進行報告，后等待禁令并遵守或申請進行豁免，避免同制裁聯系的高風險商業活動。但由于并不具備判斷實例參考，可能出現企業先以未認識到法律屬于不當域外適用為由遵守外國法，待不愿再進行交易再借阻斷法逃避合同義務的投機行為，顯然不符合阻斷法的立法意圖。即使企業的確未認識到外國法律的適用屬于禁令的范圍，故未上報，并在無認識的情況下已經遵守了具有不當適用情形的法律規范，在意識到所面臨的外國法律的適用時屬于不當域外適用時，因為無法確定報告后是否能夠獲取豁免，最后選擇將錯就錯。由此也引出了該機制另一方面的問題：申請豁免制度和提供的支持的條件不明晰。《阻斷辦法》的出臺并非要同美國的“長臂管轄”一爭高下，而是為了使我國公民和企業在面臨他國法律的不當約束時，能夠尋求國家維護其合法權益。在實施阻斷法的路徑時，在維護國家主權的同時又能夠盡量保護企業權益，豁免制度和申請補償無疑是一個重要突破口。《阻斷辦法》第八條規定申請豁免應當包括理由和申請范圍，主管部門在30日內作出決定，申請豁免的程序要求和實體要求未有其他進一步規定。也就是說，《阻斷辦法》并未明確在何種情況下可以申請豁免以及獲得豁免的標準，對于執行禁令將會遭受巨大經濟損失的企業來說，成功豁免的可能性完全未知，而遵守阻斷法的損失已知，企業將更加傾向于遵守外國法律。故而，在禁令觸發機制中，企業缺乏進行初步判斷參考，而豁免程序也充滿不確定性。

（二）法律后果不明確

我國的阻斷法體系缺乏明確的處罰路徑和處罰標準。《阻斷辦法》第十三條規定了對于未如實報告和不遵守禁令的行為，“國務院商務主管部門可以給予警告，責令限期改正，并可以根據情節輕重處以罰款”，該條僅確定了對于違反《阻斷辦法》的義務可以進行罰款，但并未明確罰款和違法行為存續之間的關系，僅憑罰款是否能完全抵充其違法行為，還是罰款并不排斥要求企業禁止遵守法律，即罰款和要求企業做出符合阻斷法規定并行。在Melli訴德國電信公司一案中，法院就面臨著是否能夠要求德國電信公司繼續維持合同的路徑選擇。同時，該條對于具體的罰款標準亦無規定，罰款的浮動范圍并不明細，也就無以顯現我國對阻斷法的態度。選擇性遵守法律是目前大部分跨國企業采取的“兩害相較取其輕”策略，在該商業策略含義下，本國阻斷法中不確定的處罰和美國的嚴厲制裁相比，企業可能會遵守已知的美國巨額罰款，阻斷法便無法發揮其真正效用。相比之下，許多國家和地區的阻斷法都提供了明確的懲罰標準，歐盟《阻斷辦法》將違反該法的法律后果交由成員國規定，瑞典、比利時、西班牙、法國等國都規定了違反阻斷法的處罰方式和標準[22]。德國出臺的《對外貿易與支付條例》（Foreign Trade and payments Ordinance）則規定若僅因經濟制裁而拒絕開展或終止與制裁對象的業務，在協議中約定遵守經濟制裁法律法規，將遭受50萬歐元的罰款。此外，除了處罰，對因遵守阻斷法而受到損失的企業的法律補償也極為重要。《阻斷辦法》第十一條規定因遵守禁令遭受重大損失的，政府可以給予必要的支持，但沒有給出獲得支持的標準和支持的形式，如何衡量重大損失沒有明確規定，對于何種形式的支持以及支持程度也未可知。只有立法明確政府支持的形式和類型，表明阻斷法的實施是為了更好地維護中國公民和企業的權益，才能激發企業對遵守阻斷法的積極態度，更好地發揮法律的指引作用。

（三）法律的銜接有待完善

制度的法律效果能夠實現離不開配套制度和規定的協作，我國阻斷效果的實現，需要配套的法律之間進行良好的配合和協助才能發揮出更大的合力。在法律位階上，《阻斷辦法》《不可靠實體清單規定》都屬于部門規章，《反外國制裁法》屬于基本法律。但《阻斷辦法》《不可靠實體清單規定》都規定了豁免制度，而《反外國制裁法》作為上位法，其豁免制度卻有所缺位。且在性質上，相對于《阻斷辦法》《反外國制裁法》兼有制裁和阻斷的雙重效果[23]。因此，《反外國制裁法》不僅涵蓋了阻斷的效果，對抗色彩也更濃，更應提供豁免制度增添靈活性，但該制度在《反外國制裁法》中的缺位導致法律規范間的自洽性及協調性不足，難以形成協力配合的問題[24]。

此外，《阻斷辦法》和《反外國制裁法》規定了阻斷體系下的訴權，《反外國制裁法》第十二條第二款規定，“因執行或協助執行歧視性限制措施侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。”《阻斷辦法》第九條第二款規定，因根據禁令范圍內的外國法律作出的判決、裁定受損致使中國公民、法人或者其他組織受損的，可以向人民法院要求獲益的當事人賠償損失。在我國的阻斷體系下，企業受損享有了訴求權，但與此相關的司法程序卻未做出相應銜接。阻斷法訴訟涉及外交和政治，在司法的過程中因針對此類訴訟的特殊性作出額外的程序規定，但目前法院對于此類案件管轄依據、舉證責任仍不清晰，可能導致企業在司法救濟中遭到阻滯。如在歐盟的實踐中，侵權行為或準侵權行為由侵權行為發生地或可能發生7igMCXa8V1lOpsOj7kJ4uQ==地管轄，此規定使歐盟對境外的侵權行為行使管轄權受到阻礙，為受理此類訴訟，歐盟成員國法院會對此做出特別解釋，或通過其國內法對確立管轄權的連接點做出特別規定[25]。但我國的《民事訴訟法》尚未對此類案件的管轄權作出具體規定和特別解釋，新修訂的《民事訴訟法》對涉外民事關系中完善中可能適用至此的為第二百七十六條，“因涉外民事糾紛......涉外民事糾紛與中華人民共和國存在其他適當聯系的，可以由人民法院管轄”，其中“適當聯系”的解釋對于法院是否能夠受理阻斷案件具有重要影響。目前，我國阻斷體系中的私權訴訟可能涉及違約之訴和侵權之訴[26]，但我國當前合同糾紛和侵權糾紛對涉及制裁域外案件的連接點設置有所不足，難以提供恰當的管轄依據。職是之故，無論是“適當聯系”的新管轄依據，還是傳統的違約之訴、侵權之訴都有需要跟進之處。（四）制裁和阻斷法下的企業兩難

阻斷法和制裁法的性質決定了二者的沖突地位，也讓企業陷入“腹背受罰”的兩難處境。2021年，伊朗Melli銀行訴德國電信公司一案引起了巨大關注，該案正反映了在阻斷立法和制裁之下企業的兩難之境。2018年，美國退出伊核協議后，重新開始對伊朗的制裁，并于2018年將伊朗的Melli銀行列入SDN清單。在被列入SDN清單前，Melli銀行德國分行同德國電信公司簽訂了服務協議，在Melli銀行被列入SDN清單后，德國電信公司認為繼續交易可能使本公司遭受美國的次級制裁，便通知Melli銀行終止雙方所有合同。Melli銀行隨即向德國漢堡地區法院提起訴訟，認為德國電信公司違反歐盟《阻斷條例》的規定，要求其繼續維持合同。在該案中，德國電信公司即面臨著兩難的境地：德國電信公司在美國的市場業務量占其總營業額的50%，若嚴格按照阻斷法的目的和精神繼續維持同Melli的交易，將會受到包括罰款和喪失美國市場的嚴厲懲罰，但若遵守美國的制裁法律，則有可能因違反歐盟反阻斷法而同樣受到巨額罰款。對于這樣一種局面，歐盟的公權力機關也陷入了兩難：為貫徹阻斷法的實施，發揮阻斷法的效用就必須使其維持這一合同或嚴厲處罰違反者，阻斷美國法律的域外效力，但這樣的做法無疑會使歐盟的企業自身遭受巨大損失，法律成為傷害域內企業的尖刀。歐洲法院佐審官關于此案的法律意見書提出應對違法者進行嚴厲處罰以發揮阻斷法的效果，但在實際判決書中卻考慮到企業面臨的經濟損失等因素，在符合比例原則的情況下進行處理[27]。

阻斷法是一種刻意制造法律沖突的法律規范，其不可避免會使企業陷入難以同時遵守兩類法律的局面。阻斷的目的是使一國難以將其法規適用于其他國家的國民，即立法者通過阻止其國民承認和執行具體的外國法，來阻斷外國法的在本國的適用[28]。前文所提及的“伊朗Melli銀行訴德國電信公司”案中，歐洲法院佐審官也在法律意見書中指出，反阻斷的實施使歐洲公司“面臨著兩種不同的、直接對立的法律制度帶來的不可能且相當不公平的困境”[29]。中國企業在交易過程中面臨著一方面需考慮到美國日趨嚴厲和頻繁的制裁政策，另一方面阻斷法的實施要求其不能遵守他國的政策的兩難局面。尤其是在美國市場有巨大利益的企業來說，強制其不得遵守美國的制裁法，無疑會使其受到巨額罰款且有可能喪失美國的市場。因此，我們國家的阻斷法更能夠保護中小企業免受美國次級制裁的危害，但對于在國際市場有巨大利益的中國企業來說，嚴格地阻斷外國法的實行，可能使企業在利益衡量后采用選擇性遵守的策略。

四、破除企業困境的應對措施

（一）企業層面的自我救濟

1.加強企業間合作

凡事皆有度，美國對制裁的濫用終將削弱其制裁的實際效果。經濟制裁本質上是對一國經濟的圍堵和孤立。過去，當參與圍堵的國家眾多、封鎖的產業集中時，制裁效果確實顯著。然而，近年來，美國制裁的數量不斷增加，制裁范圍日益擴大，反而預示著其制裁效力的減弱。隨著制裁對象的增多，圍堵的實行者相對減少，圍堵方與被圍堵方之間的實力對比發生變化。受制裁者開始采取抱團政策，形成了更大的合作空間。制裁數量的增長并未削弱受制裁者的實力，反而增強了他們的聯合力量，甚至可能削弱制裁者的力量。美國的盟國政策雖能放大制裁效果，但美國與其盟國并非總能目標一致。經濟制裁是雙刃劍，既損害他國經濟，也影響本國經濟。美國雖擁有強大的經濟實力和資源，能在一定程度上承受制裁的反沖力，但其盟友卻未必如此。隨著美國制裁范圍的擴大，受制裁產業種類的增多，其盟友的損失也相應增加。例如，俄烏沖突后，美國對俄羅斯能源的制裁導致歐盟因對俄能源的高依賴度而未能完全停止與俄的交易，反而對美元市場造成了一定沖擊。

從制裁原理上看，美國制裁的數量越多、范圍越廣，制裁效果反而越弱。而從受制裁方出發，加強受制裁企業間的合作以及潛在受制裁企業與其他企業的合作，都能顯著增加美國的制裁成本，進而影響其制裁政策。國際社會的實踐表明，對于被制裁企業之間的商業交易，美國很難做出進一步的限制[30]。例如，我國珠海振戎公司在受到美國制裁后仍與伊朗保持石油交易，確保了我國長期、穩定的原油供應渠道。潛在受制裁企業更應積極尋求全球企業合作，提升自身在供應鏈中的地位和重要性，擴大經濟影響范圍，從而提高美國制裁的成本。

2.充分利用各種有效的救濟和抗辯

針對美國的單邊制裁，企業在法律層面可尋求的救濟途徑包括國內法、美國法及國際層面的支持。首先，我國已初步確立的阻斷法律體系為企業提供了突破美國制裁的國內法依據。盡管存在施行上的不足，但大體上已為我國企業破除美國制裁政策提供了法律支撐。企業除可向有關部門報告、申請豁免、提起賠償訴訟外，還可在美國訴訟中援引阻斷法內容進行抗辯，如利用外國主權強制或美國國際禮讓原則。其中，外國主權強制原則在主權沖突下更為可行，強調尊重他國法律對當事人的效力。然而，由于各國的阻斷法的追責未能很好地落實，當前將阻斷法作為合理抗辯的難度增加[31]。因此，欲通過阻斷法進行抗辯，需在執法和司法領域落實，同時提升企業對阻斷法的法律意識和遵守度。

其次，企業應充分利用美國制裁制度中的救濟途徑。鑒于美國霸權思想，除非其外交政策目標發生改變，否則不會將我國企業從制裁目標中移除。但根據美國法律，企業可通過行政復議和司法救濟嘗試從制裁名單中移除。行政復議雖難，但中國已有成功案例，如中國長城工業[32]。面對美國金融和貿易方面的制裁，企業還可選擇同OFAC和解、繳納罰款以減小影響。此外，美國國內司法救濟作為最后手段，在制裁過程中的重要性也不容忽視。

最后，企業應積極尋求國際法層面的救濟。相對于我國主動采取反制措施，通過國際爭端解決機制處理制裁爭議，不僅能避免合法性爭議，還能給對方帶來法律和輿論壓力[33]。如美國單邊制裁可能違反WTO框架下的t+MpFOGGdUtS4nlxoPRxWQ==國民待遇、公平公正待遇，企業可據此向WTO提起訴訟。盡管WTO爭端解決機制正面臨挑戰，但其在國際貿易領域的認可度仍高，《赫爾姆斯—伯頓法》發布初，歐盟就曾因第三編事項向歐盟起訴美國[34]。中國企業應與歐盟、加拿大等經濟體一道，捍衛WTO等多邊機構的權威，維護自身權益，抵制美國不當域外管轄。

（二）我國公共執行機制和司法救濟機制

1.公共執行制度的法律完善

首先，關于禁令的發布，根據《阻斷辦法》第五、六、七條的規定，當前機制是基于中國公民、組織報告后的被動觸發機制，由工作機制對報告進行再評估后發布。鑒于商務部尚未發布任何禁令，這給企業確定報告類型和從事相關商業活動帶來了一定困擾。在阻斷法的域外經驗中，歐盟采用附件形式列舉需阻斷的法律，明確了歐盟企業應報告的阻斷對象。例如，為了應對美國撕毀伊核協議后的金融制裁對歐盟的影響，歐盟在2018年將美國對伊朗的部分制裁列入《阻斷條例》的附件中。英國則賦予相關國家機關對不特定的外國法律進行阻斷的權力，并在阻斷法中明確規定不得遵守外國多倍賠償規則[35]。在經濟制裁日益頻繁的背景下，為增強法律對企業涉外活動的指引作用，明確企業需報告的不當域外適用法律，能在一定程度上減少企業不必要的擔憂。然而，個案評估制度增添了阻斷的靈活性，減弱了阻斷法的對抗性，亦符合我國國情和當前國際形勢，值得肯定。因此，建議在未來的阻斷法體系構建中，融合商務部主動發布禁令范圍內的法律和企業報告后評估發布禁令的觸發方式。對于明顯違反國際法原則、破壞國際經濟秩序，特別是對我國針對性強、影響較大的不當域外適用法律和措施，商務部應主動查明并通過附件形式公布，以使企業明確不當域外法律類型及國家的堅定態度，促進個人和企業主動履行報告義務，同時保留“報告——評估”的法律規定，確保阻斷機制的靈活性。

其次，從維護企業合法權益的立法精神出發，應落實和細化申請豁免制度的法律規定。豁免條款在國際組織、國家立法中均占據重要地位。美國制裁法中的通用和特定許可證等豁免類型，以及歐盟阻斷法律體系中的“嚴重損害”申請理由等，均值得參考。在我國阻斷法體系中，建議在《反外國制裁法》中明確豁免制度，并與《阻斷辦法》和《不可靠實體清單》等法律規范相銜接。對于現有豁免制度，應明確申請豁免或獲豁免的評估標準，圍繞企業困境展開。鑒于阻斷法實施可能使企業陷入兩難，應允許因遵守阻斷法可能遭受嚴重損失的企業提出豁免申請，方能鼓勵企業遵守阻斷法。因此，豁免標準可基于遵守相關法律和損害程度來評估：一是企業是否嚴格遵守我國阻斷法律，包括是否積極、真實地履行報告義務；二是不遵守域外法律和措施與損失之間的因果關系及損失程度；三是企業損害對國家經濟的影響，特別是對核心產業或供應鏈安全的企業應審慎考慮。此外，為增強條款適應性，可考慮增設其他豁免的兜底條款。

最后，阻斷法的違法處罰標準和政府支持內容必須明確，以確保法律后果的可預測性。在設定處罰標準時，應明確對不當域外適用法律的態度，是選擇嚴格的執法路徑還是為企業留下較大生存空間。鑒于美國的經濟制裁可能對企業造成巨額罰款甚至刑事處罰，我國的阻斷法處罰標準應與之相協調，以強化阻斷法的效力。采取嚴格的阻斷態度雖然可能使企業面臨兩難選擇，但更能推動阻斷法的實施，形成良性循環：高違法成本使企業更加傾向遵守法律，而阻斷法得到更廣泛遵守亦會增強其效力和強制力，企業在訴訟中利用阻斷法抗辯也更具說服力。因此，建議采取較高的處罰標準，并通過豁免機制和政府支持來靈活處理因制裁危及企業生存或遭受巨大oUBQhofpD3+IXMHdtRwHtA==損失的情況。在處罰路徑上，應采取一般處罰與行為強制相斥的策略，避免企業因執行阻斷法而再次受到美國制裁，造成“一事二罰”。政府支持作為遵守阻斷法的積極效果，應明確支持的申請方式和類型，以鼓勵企業積極遵守阻斷法律法規。對于因遵守禁令而遭受重大損失的企業，政府應提供必要的支持，作為申請豁免的替代性補償措施，其認定標準應低于豁免標準。對于未申請豁免或申請未獲批準但仍遭受重大損害的企業，可考慮給予稅收減免、出口補貼等政府支持形式。2.配套法律制度的銜接

在現有的民訴法律體系下，需要進一步明確和完善相關訴訟管轄權和訴訟程序的規定，以確保阻斷制度在司法層面的有效實施。《阻斷辦法》第九條第一、二款分別規定了針對直接侵權（即遵守外國法律、措施的行為）和間接侵權（即因外國裁決獲益的行為）提起的訴訟。《反外國制裁法》第十二條則明確了可以對執行或協助執行外國歧視性限制措施的組織和個人提起侵權訴訟。值得注意的是，《反外國制裁法》中的禁止性條款屬于《民法典》第一百五十三條的強制性規定，可能涉及合同效力問題。盡管《阻斷辦法》為部門規章，但根據全國民商事審判工作會議紀要（法[2019]254號）的指導原則，當規章內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗時，違反該規章可能導致合同無效。因此，這兩部法律文件均有可能成為引發違約之訴的依據。也就是說，我國的阻斷法訴訟制度可能適用于侵權之訴和合同之訴的場景。阻斷法與民事法律訴訟的銜接至關重要，它不僅為追償提供了法律依據，還要求相關程序規定與之相匹配。在管轄上，鑒于此類訴訟的政治敏感性和對我國重大利益和外交立場的影響，應對管轄法院的級別作出特殊規定。《民事訴訟法》第十九條明確，重大涉外案件由中級人民法院管轄，因此制裁類案件的追償訴訟應由中級人民法院或更高級別的法院管轄。同時，為確保案件處理的謹慎性和公正性，建議法院在接收此類案件時履行上報義務，報請最高人民法院審查和批復，由最高院審理或指定管轄。在解決侵權糾紛和合同糾紛時，應對連接點進行特別解釋，并在民訴解釋中明確“適當聯系”的具體認定標準。此外，管轄原則中應吸收保護管轄和效果原則，以充分Lc6tZPHkm8TI/KEORHqY4Q==發揮司法能動性，為法院受理案件提供明確的管轄依據。關于舉證責任，考慮到民商事活動中行為目的的不確定性，被侵權或被違約企業往往難以證明對方行為是出于遵守外國法律。為確保我國企業的合法權益，建議采取舉證責任倒置的方法，由行為方證明其決策并非出于遵守制裁法，而是基于其他正當的考慮。

五、結語

經濟制裁與阻斷或反制本質是國家實力之間的博弈，阻斷、反制的政策和法律是影響結果的重要因素之一，而國家在國際社會的地位和綜合實力則是另一方關鍵因素。從美國制裁的邏輯和動因出發，美國次級制裁威懾力源于其美元霸權地位和自身國力，對美國貨幣、市場的依賴性是受制裁脅迫國的阿喀琉斯之踵。為減少美國制裁對國內企業的影響，提升中國的綜合實力和推進人民幣國際化是長遠之計。在“一帶一路”背景下，我國應當加強國際合作，擴大人民幣在國際貿易中的使用范圍，推進人民幣跨境支付系統（Cross-border Internet Payment System，CIPS）的應用，并不斷探索數字人民幣等新的結算方式，為中國企業的全球化經營提供有力支持。在提升我國國力的基礎上，再通過完善相關法律規則的解釋、理解，為企業提供進一步指引，方為更優解。

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The Predicament and Solutions forEnterprises underU.S. Sanctions andDomestic Blocking Laws

QUE Fengmin

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China）

Abstract：Against the backdrop of the continuous expansion of U.S. sanctions， the establishment of blocking sys-tems has placed enterprises in a dilemma between complying with sanction laws and blocking laws. To protect theinterests of enterprises， solutions should be sought from both the perspective of corporate self-improvement and theimprovement of the domestic blocking law system. On the corporate side， when facing sanctions， enterprisesshould strengthen cooperation with other companies and actively seek remedies at both domestic and internationallevels. Additionally， enterprises should strictly abide by the blocking laws and use them as a legal basis for self-pro-tection. On the national side， to better safeguard the interests of the enterprises and provide more room for survival，the blocking system in China needs further improvement. In issuing prohibitions， beyond passive reporting， theworking mechanism 149a76233bbbfc61d12334ef169a665d1405befda96d790dce656b5557250f99should also be granted the power to proactively identify and issue laws that fall within thescope of prohibitions for enterprises' reference. In terms of exemption mechanism and government support， rele-vant substantive and procedural provisions should be implemented， and the standards for penalties that violate theblocking laws should be clarified. Furthermore， recovery litigation under blocking laws should be better integratedwith the domestic civil legal system to provide reasonable and legitimate legal grounds for litigation.

keywords：unilateral sanctions; blocking laws; corporate dilemma; the United States