史密斯模型視角下“優(yōu)師計劃”政策執(zhí)行困境及其對策

[摘要] 政策的有序執(zhí)行是確保政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，全面審視優(yōu)師計劃的政策執(zhí)行過程，發(fā)現(xiàn)其面臨政策文本內(nèi)生性限制、執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)籌性缺乏、目標(biāo)群體理解性偏差以及政策環(huán)境封閉性俗化等困境。在優(yōu)師計劃政策的后續(xù)調(diào)整與執(zhí)行過程中，須從澄清政策定位、優(yōu)化具體設(shè)計，增加資源傾注、建立評價體系，厚植鄉(xiāng)土觀念、完善退出機制，創(chuàng)新執(zhí)行方式、解耦社會偏見等方面找準(zhǔn)出路，以持續(xù)促進優(yōu)師計劃政策的落實、穩(wěn)固推動鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 優(yōu)師計劃；政策執(zhí)行；史密斯模型

[中圖分類號] G64[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1005-4634（2024）05-0058-08

2021年國家出臺《中西部欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)秀教師定向培養(yǎng)計劃》（以下簡稱優(yōu)師計劃），通過定向培養(yǎng)的方式，每年為832個脫貧縣和中西部陸地邊境縣中小學(xué)校培育優(yōu)秀教師1萬名左右，致力于建設(shè)貧困地區(qū)師資隊伍，旨在建立中西部欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)質(zhì)師資輸送的長效機制。教育政策執(zhí)行是將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程，即從計劃到實踐的過程[1]。政策執(zhí)行過程中，政策計劃與實踐存在一定張力，政策藍圖因張力而褶皺形變，愿景與現(xiàn)實之間的罅隙如不加緊彌合，政策效果會日漸式微。優(yōu)師計劃政策在執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)，本研究試圖剖析優(yōu)師計劃執(zhí)行困境的機理，以尋求治愈良方，助其達到理想政策執(zhí)行效果。

1文獻綜述與問題提出

當(dāng)前優(yōu)師計劃的相關(guān)研究呈現(xiàn)出敏覺性、循理性以及具實性的特點，少量雜類，角度各有不同。第一類，敏覺型研究。多以優(yōu)師計劃為窗口，捕捉教師教育走向，研究者將優(yōu)師計劃視作教師教育改革洪流中的風(fēng)向標(biāo)，以優(yōu)師計劃為節(jié)點，分析新時代下我國教師教育的未來動向。如有學(xué)者認(rèn)為優(yōu)師計劃意味著教師教育新質(zhì)的生長與植入，未來國家將會嘗試更多類似改革，以提高教育政策精準(zhǔn)度[2]。有研究從該政策中覺察出新時代農(nóng)村教師教育從“城市教育本位”到“鄉(xiāng)村教育向度”的思維轉(zhuǎn)換[3]。此類研究的預(yù)見性導(dǎo)向在一定程度上實現(xiàn)了對我國教師教育布局變革的把握，但囿于支撐性材料不全和政策周期尚未完成等現(xiàn)實性因素，其研究的結(jié)論仍待進一步檢驗。第二類，循理型研究。數(shù)量占比較多，此類研究一般先選優(yōu)師計劃為本體，厘清政策邏輯的歷史脈絡(luò)和正當(dāng)基礎(chǔ)，而后圍繞政策本身分析其優(yōu)劣之勢，最后基于政策可能存在的挑戰(zhàn)給出對應(yīng)的優(yōu)化策略。如有研究從國家、市場、鄉(xiāng)村及專業(yè)四條邏輯線路，溯源論證了優(yōu)師計劃出臺的必要性[4]。有研究指出優(yōu)師計劃在實施推進中面臨人事管理制度改革、培養(yǎng)院校規(guī)模擴容、招生計劃布局調(diào)整、鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展等諸多挑戰(zhàn)[5]。此類研究從政策內(nèi)部視角出發(fā)，較為全面地概括了優(yōu)師計劃現(xiàn)有難題，但是對政策執(zhí)行的外部環(huán)境和主體視角缺少立體性關(guān)照。第三類，具實型研究。著重探討優(yōu)師計劃政策的實用性與落地性，希望優(yōu)師計劃能夠以點帶面助推邊遠地區(qū)或民族區(qū)域教師培養(yǎng)轉(zhuǎn)型。如研究者提出借助優(yōu)師計劃培養(yǎng)目標(biāo)定向民族地區(qū)鄉(xiāng)村教育的教師，破解民族區(qū)域“優(yōu)才難育”困境[6]。此類研究實用主義傾向明顯，發(fā)散性的政策推廣意識較強，為弱勢地區(qū)師資培養(yǎng)提供了新的切入口，但考慮到優(yōu)師計劃政策目前仍處于執(zhí)行初期，此類主張存在工具理性遮蔽價值理性的嫌疑。

綜上，先期研究從理論層面橫向梳理了優(yōu)師計劃的優(yōu)劣之勢、面臨挑戰(zhàn)及落實策略，扁平的視角下優(yōu)師計劃的討論類屬范圍固然被擴大了，卻難以實現(xiàn)立體地審視政策執(zhí)行困境以及系統(tǒng)地剖析其肇因。故本研究擬取實證研究之長，以政策執(zhí)行的實在參與者的認(rèn)知與經(jīng)歷為證據(jù)，佐以文獻政策等相關(guān)資料，將政策執(zhí)行過程中的各個影響因素歸納在一個立體的空間內(nèi)審視，并引入“史密斯模型”作為分析框架，力圖使此研究分析廣而有維度、實而有深度。

2研究設(shè)計

2.1理論基礎(chǔ)與研究模型

美國學(xué)者托馬斯·史密斯（T. B. Smith）于1973在其《政策執(zhí)行過程》中提出史密斯政策執(zhí)行過程模型，主要用于分析政策執(zhí)行影響因素及其互相作用的生態(tài)關(guān)系[7]。史密斯認(rèn)為政策出臺后，社會各個場域均會受其影響，不同系統(tǒng)之間穩(wěn)定的關(guān)系暫被打破，而政策執(zhí)行中各系統(tǒng)碰撞擠壓產(chǎn)生的“緊張”（tension）將賦予社會新的面貌。而影響這種張力的源頭有四個：一是理想化的政策（ideal policy），指政策制定者試圖引導(dǎo)的理想化作用模式，涉及政策的合法性、合理性以及可行性等范疇[8]；二是執(zhí)行機構(gòu)（implementation agency），是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織，人力資源、數(shù)量層級、組織結(jié)構(gòu)及資金狀況等是衡量其執(zhí)行能力的指標(biāo)；三是目標(biāo)群體（target group），即政策的直接作用者，目標(biāo)群體的理解和接受程度亦反過來影響政策執(zhí)行；四是環(huán)境因素（environmental factors），指能夠影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，包括但不限于政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境等。這四項變量彼此互動，產(chǎn)生“緊張”，這種“緊張”關(guān)系需要通過直接或間接的“回應(yīng)”來“處理”，進而影響政策執(zhí)行內(nèi)部各要素，支持政策進一步執(zhí)行[9]（見圖1）。中國政策語境中，史密斯模型的運用與修正已具雛形，聚焦到教育政策的范疇，史密斯模型與優(yōu)師計劃政策執(zhí)行困境分析結(jié)合亦具有較高的適配度。一方面，優(yōu)師計劃的政策執(zhí)行會受到理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境的影響，這些因素在優(yōu)師計劃執(zhí)行中呈現(xiàn)出多元嵌套、交叉耦合的糾纏狀態(tài)，引入史密斯政策模型有利于把上述因素統(tǒng)整，更加系統(tǒng)清晰地檢視政策的執(zhí)行過程。另一方面，優(yōu)師計劃政策執(zhí)行中多重因素并非靜止被動地線性排列，而是在相互碰撞中彼此保持一種引力與張力暫時平衡的緊張狀態(tài)，這恰與史密斯模型理論的核心特征“互動—張力—效果”相契合。

2.2研究方法與樣本選擇

當(dāng)前優(yōu)師計劃進行到高校培養(yǎng)環(huán)節(jié)，第一批優(yōu)師生進入大學(xué)二年級階段，還未下沉至脫貧縣學(xué)校工作，故本研究以高校培養(yǎng)單位為基點，采用目的性抽樣，選取某部屬高校的7名優(yōu)師生及3位教師作為訪談對象（見表1）進行調(diào)查。該高校招生規(guī)模位列部屬師范大學(xué)首位，樣本量充足，且該高校具有長期的公費師范生培養(yǎng)經(jīng)驗，優(yōu)師計劃政策的探索性執(zhí)行可借鑒性較強。該校優(yōu)師生以各院系為單位招生培養(yǎng)，院系的各專業(yè)單獨設(shè)立優(yōu)師班，自2021年起招生，分別在漢語言文學(xué)、數(shù)學(xué)與應(yīng)用數(shù)學(xué)及英語3個專業(yè)開設(shè)，2022年又分別增加了物理學(xué)、化學(xué)、生物科學(xué)、思想政治教育、歷史學(xué)和地理科學(xué)等6個專業(yè)，每個專業(yè)各設(shè)2個班。調(diào)查選取的7名優(yōu)師生覆蓋了目前該校優(yōu)師生分布的所有年級和多數(shù)專業(yè)，生源地各有不同，具有一定的典型性。同時，通過半結(jié)構(gòu)訪談能夠深描這7名學(xué)生選擇優(yōu)師計劃的圖景，力圖尋找他們對該政策主體性的理解與建構(gòu)中的共同質(zhì)素，以求達到政策執(zhí)行理解的多元化與概括化。訪談的2名授課教師負(fù)責(zé)該校優(yōu)師生大學(xué)一年級時的“中西部鄉(xiāng)土社會認(rèn)知”（下文簡稱“鄉(xiāng)土認(rèn)知課程”）課程任務(wù)，一方面他們在優(yōu)師生進入大學(xué)校園伊始就與該群體接觸，擁有該群體一手寫實的畫像。另一方面，鄉(xiāng)土認(rèn)知課程是一門在大一為優(yōu)師生專門開設(shè)的課程，具有政策針對性，課程效果與政策執(zhí)行有高度關(guān)聯(lián)性，擔(dān)任此課程的教師具備全景敞視優(yōu)師生和反思政策執(zhí)行的雙重優(yōu)勢。另外1名班主任教師負(fù)責(zé)2021級漢語言文學(xué)專業(yè)優(yōu)師班的部分管理和生活工作，是銜接優(yōu)師生培養(yǎng)與優(yōu)師計劃政策傳達的“基礎(chǔ)單位”，與優(yōu)師生接觸時間長、交流程度深以及了解范圍廣是本研究選擇此名教師的主要原因。針對學(xué)生和教師兩類研究對象，編制了兩份訪談提綱，均包括基本信息、政策了解、身份認(rèn)知及執(zhí)行困難4部分。受訪者平均受訪時長約為21分鐘，總時長約210分鐘。將錄音轉(zhuǎn)錄成7萬余字文稿后，對訪談內(nèi)容進行質(zhì)性分析。

3當(dāng)前“優(yōu)師計劃”政策執(zhí)行困境

從政策的制定到最終落實，其間存在著一定的層級距離，這一距離可能引起政策目標(biāo)在傳遞過程中出現(xiàn)信息扭曲和偏差[10]。每個環(huán)節(jié)的扭曲、偏差都有可能引發(fā)優(yōu)師計劃政策執(zhí)行的困境。

3.1政策文本內(nèi)生性限制

依托我國公費師范生多年推進的經(jīng)驗，優(yōu)師計劃的出臺富有前瞻性與現(xiàn)實性考慮，但其政策文本層面仍然存在一些內(nèi)生性限制因素，不利于政策執(zhí)行。

3.1.1文本指向區(qū)分度有待提升

當(dāng)前我國已初步建立起以公開招考為基礎(chǔ)，以各項專門項目為輔助的鄉(xiāng)村教師補充體系[11]。優(yōu)師計劃作為新教師補充模式的探索，理應(yīng)構(gòu)建自身獨特優(yōu)勢，以與公費師范生、特崗教師等區(qū)分開來，豐富我國農(nóng)村教師培養(yǎng)經(jīng)驗。但就政策目標(biāo)文本而言，這一區(qū)分意識并未凸顯（見表2）。首先，優(yōu)師計劃與公費師范生政策文本要素區(qū)分不大。兩者均通過免學(xué)費、有編制等“優(yōu)惠”來吸引報考者，借助“大學(xué)—政府—中小學(xué)”協(xié)作鏈，實現(xiàn)協(xié)同育人。目前，宏觀層面上，優(yōu)師計劃培養(yǎng)、發(fā)展等細節(jié)性政策文件尚不十分明晰，與公費師范生的政策文本對比發(fā)現(xiàn)，二者輪廓較為接近；微觀層面上部分高校優(yōu)師生與公費師范生的培養(yǎng)方案存在同質(zhì)化趨勢，二者區(qū)分不甚明顯，尚未形成培養(yǎng)梯度。其次，定向地區(qū)方面與特崗教師存在部分重疊。優(yōu)師計劃中定向的是脫貧縣，特崗教師目標(biāo)區(qū)域是農(nóng)村地區(qū)，二者定向范圍存在一定交叉。這些地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師資源緊缺，但如果不精細劃分區(qū)域，優(yōu)師專項輸送的教師和特崗教師等可能會集中到條件相對較好的學(xué)校，從而導(dǎo)致教師資源極端緊缺的地方學(xué)校不能真正受益。

3.1.2文本話語指導(dǎo)亟待細化

清晰的政策話語指導(dǎo)利于權(quán)力裝置高效運轉(zhuǎn)。通過分析優(yōu)師計劃的相關(guān)政策文本，發(fā)現(xiàn)其政策話語指導(dǎo)有待進一步細化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）培養(yǎng)方案指導(dǎo)宏觀。《優(yōu)師計劃師范生培養(yǎng)方案特色內(nèi)容指南》（以下簡稱《指南》）中，課程結(jié)構(gòu)這一環(huán)節(jié)提出“在合理設(shè)置通識教育、專業(yè)（領(lǐng)域）教育、教師教育（含教育實踐）課程結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，圍繞培養(yǎng)目標(biāo)和畢業(yè)要求，結(jié)合中西部欠發(fā)達地區(qū)教育實際，重點體現(xiàn)以下特色課程內(nèi)容”。關(guān)于如何合理設(shè)置課程，平衡通識、專業(yè)、教師教育，《指南》并未給出十分清晰的建議。（2）就業(yè)設(shè)計亟待深化。優(yōu)師計劃中“就業(yè)管理”這一環(huán)節(jié)規(guī)定：國家優(yōu)師專項師范生就業(yè)工作由省級教育行政部門統(tǒng)籌管理，地方優(yōu)師專項師范生根據(jù)協(xié)議約定，進行就業(yè)管理。就業(yè)流程上，實習(xí)、選聘、簽合同等具體環(huán)節(jié)均未給予說明。（3）職業(yè)發(fā)展有待完善。目前優(yōu)師計劃關(guān)于優(yōu)師生6年服務(wù)期結(jié)束后的人事調(diào)動、后續(xù)發(fā)展、動態(tài)調(diào)整等環(huán)節(jié)的話語清晰度有待提升，這可能會影響政策執(zhí)行的完整性與連貫性。

3.2執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)籌性缺乏

優(yōu)師計劃目前的試點執(zhí)行機構(gòu)主要是部屬師范高校和地方師范院校，它們原本就承擔(dān)著我國師范教育的重任。該類高校面對優(yōu)師計劃這項探索性的教師培養(yǎng)政策，雖具備一定的教師教育經(jīng)驗，卻可能在新舊任務(wù)的搖擺中難以統(tǒng)籌把握優(yōu)師計劃的執(zhí)行。

3.2.1資源統(tǒng)籌布局猶待加強

目前，優(yōu)師計劃招生規(guī)模尚小，執(zhí)行機構(gòu)關(guān)注度有限，資源傾斜力度不甚理想，統(tǒng)籌布局意識不強。一是課程支持資源略顯單薄。JSA表示學(xué)校“僅僅就是安排了這門課”，系統(tǒng)性的支持屈指可數(shù)。他自述課程結(jié)束時曾自費為所教學(xué)生買了有紀(jì)念意義的筆記本，以提醒他們是“有使命的”。JSB說“教務(wù)部門是否應(yīng)該來跟我溝通一下，覺得這門課怎么樣？這些方面都是沒有的。”他表示曾與教務(wù)處商討出版一本關(guān)于《中西部鄉(xiāng)土認(rèn)知》課程的教材，但至今還未有新進展。以上反映出高校對優(yōu)師計劃重視程度有限，對政策執(zhí)行關(guān)注度一般，協(xié)調(diào)配套政策執(zhí)行的相關(guān)資源和策略不甚充分。二是學(xué)生激勵上力度有待增加。XSC反映：“他們公師會選一個恒源班，我們（優(yōu)師）不能參與那個選拔，那個班好像比較厲害。”與一般公費師范生相比，優(yōu)師專業(yè)此類先進的試驗或選拔機會的短缺可能引發(fā)學(xué)生的失落感，進而影響學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度和學(xué)習(xí)動力。XSD希望“各方面都重視一下我們（指優(yōu)師生）”，因為現(xiàn)階段“人們對這個（優(yōu)師）理解不夠”，對他們存在一種“（高考）分?jǐn)?shù)低的刻板印象”。師范高校作為政策的執(zhí)行機構(gòu)原本具備公費師范生的培養(yǎng)根基，能夠從中借鑒先進經(jīng)驗助力優(yōu)師生的培養(yǎng)。但如果不能將這種優(yōu)勢予以統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化，反而可能引發(fā)資源分配不均、地位落差明顯等問題，這將影響優(yōu)師計劃的執(zhí)行效果。

3.2.2培養(yǎng)體系設(shè)計仍需打磨

優(yōu)師計劃意在原有公費師范生體系的基礎(chǔ)上培養(yǎng)有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的優(yōu)秀教師。“四有”是優(yōu)師計劃培養(yǎng)體系的框架，而“優(yōu)秀”的內(nèi)容則由執(zhí)行機構(gòu)創(chuàng)造生成，故高校優(yōu)師生的培養(yǎng)體系設(shè)計能否超越原有公費師范生的局限是其落地的關(guān)鍵。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，優(yōu)師計劃培養(yǎng)體系的部分細節(jié)仍待打磨。其一是理論課程體系針對性不強。以培養(yǎng)體系中鄉(xiāng)土社會認(rèn)知模塊為例，相關(guān)理論課程設(shè)計在推進優(yōu)師生對西部鄉(xiāng)村的理解上仍余進步空間，“沒有課本，我們上課時就只能看PPT，資源有限。而且教學(xué)周很短，一個學(xué)期下來，不會覺得了解到特別多的東西”（XSG）。此類課程周期較短，連續(xù)程度不強，未能針對優(yōu)師生設(shè)計完善成序列性課程，對優(yōu)師生的身份認(rèn)同塑造效果不明顯。除此類課程外，針對優(yōu)師生從教區(qū)域特征的相關(guān)教育教學(xué)方法類課程也應(yīng)提上日程，因為目前寬泛地開展教育學(xué)大類課程效果一般。其二是實踐參與體系結(jié)構(gòu)化不足。調(diào)查中，實踐類導(dǎo)向的課程開設(shè)與實施重點不夠明晰，“我們現(xiàn)在主要（學(xué)）的是理論，在教育教學(xué)這方面的技能培養(yǎng)確實不足。我們一般是大三、大四開始實習(xí)，我覺得有點太晚了……我們有板書比賽，但我覺得沒啥用，也沒有老師管”（XSH）。如若高校能在大二或更早階段就利用“雙師制”等條件幫助優(yōu)師生分年級、分重點地參加基礎(chǔ)初級的見習(xí)和實習(xí)以及競賽等活動，他們后續(xù)的教學(xué)實踐可能會更加得心應(yīng)手。另外，高校應(yīng)當(dāng)探索如何聯(lián)合理論課程學(xué)習(xí)與實踐教學(xué)活動參與，互為反饋，針對性地拔高，統(tǒng)籌把握優(yōu)師生的培養(yǎng)重點。

3.3目標(biāo)群體理解性偏差

目標(biāo)群體是政策作用的對象，也是直接受政策影響的群體，他們的認(rèn)可度、參與度、接受度會影響政策的順利執(zhí)行及其實施效果[12]。優(yōu)師計劃當(dāng)前的目標(biāo)群體是國家優(yōu)師生和地方優(yōu)師生，該群體中部分主體對優(yōu)師計劃存在理解性偏差，由此可能引發(fā)政策運行軌跡的偏移。

3.3.1功利主義報考，政策作用認(rèn)識不清

邊沁將功利原則定義為“任何行動中導(dǎo)向幸福的趨向性”[13]。優(yōu)師計劃彌補了目標(biāo)群體有限的高考分?jǐn)?shù)與優(yōu)質(zhì)文憑的追求之間的裂隙，功利主義對其志愿填報產(chǎn)生了一定作用。“同等（分?jǐn)?shù)）條件下，報考這個優(yōu)師專項選擇的學(xué)校可能會好一點”（XSG），通過優(yōu)師計劃政策，他們將有限的分?jǐn)?shù)發(fā)揮最大的效用，這是第一類報考者認(rèn)同的政策作用。另外，優(yōu)師計劃中的“工作保障和學(xué)費免除”等福利性承諾吸引了部分同質(zhì)性的報考群體。XSC說：“我看它（高考）的成績（要求）比較低，然后又f6991d17e79e185f88846664b3a51a1bd23952d938a45f91d428524d7956dd60分配工作，學(xué)費住宿費什么的也會免。”這表明部分學(xué)生是主要出于現(xiàn)實分?jǐn)?shù)、工作保證以及經(jīng)濟成本等考量而非政策目標(biāo)思考做出的選擇，此為第二類報考者認(rèn)同的政策作用。出于功利性報考動機的優(yōu)師生對未來教學(xué)生活的想象僅有只言片語，他們計劃著6年合約期后怎樣“逃離那里”。但仍有部分優(yōu)師生表示，“想通過自己的努力，能夠讓更多人來看看外面的世界”（XSA），此為第三類報考者認(rèn)同政策的作用。對比三類目標(biāo)群體，我們發(fā)現(xiàn)除第三類主體愿景與政策作用導(dǎo)向較為一致外，其余兩類報考者多從功利主義角度出發(fā)參與政策執(zhí)行，如果不及時干預(yù)，對這種目標(biāo)的理解性偏差可能會引發(fā)群體行動與制度規(guī)范的張力。

3.3.2學(xué)習(xí)動力不足，政策違約傾向初現(xiàn)

優(yōu)師生在順利進入大學(xué)后，選擇怎樣的大學(xué)生活是一場博弈。不同于報考時期，此刻他們的政策執(zhí)行選擇分化為：努力學(xué)習(xí)與“擺爛躺平”，準(zhǔn)備履約與考慮違約。XSB說：“反正以后都會有工作，都會分配，現(xiàn)在大致感覺就是比較躺平。”優(yōu)師計劃期待目標(biāo)群體在校學(xué)習(xí)期間通過規(guī)范的學(xué)習(xí)活動具備相應(yīng)的教育教學(xué)技能，但部分優(yōu)師生因“保障就業(yè)”等承諾缺乏一定的自我驅(qū)動力與自我效能感，“躺平”成了部分優(yōu)師生的常態(tài)。這不但背離了政策目標(biāo)導(dǎo)向，還可能影響政策執(zhí)行效果。優(yōu)師生學(xué)習(xí)動力如此，其履約意愿又當(dāng)如何？XSF表示：“想到去條件相對不是特別好的地方要待那么多年，以及剛好是一個非常想要去向上奮斗的年紀(jì)，可能會有一些沖突矛盾的心理。”有這樣的矛盾沖突心理的優(yōu)師生并不在少數(shù)，XSG認(rèn)為：“如果它影響我往好的方向發(fā)展或者沒有選到我理想的（從教）學(xué)校，我肯定就會有這個（違約）想法。”訪談中，不少優(yōu)師生對于選擇履約還是違約搖擺不定，一方面，他們受政策契約影響有應(yīng)召從教的責(zé)任感，另一方面，青年心理發(fā)展的特點、未來職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂以及從教地點的不確定性等綜合因素造成了優(yōu)師生的矛盾心理。充分重視目標(biāo)群體在政策執(zhí)行中反映的上述矛盾，能夠激發(fā)優(yōu)師生的學(xué)習(xí)動力，提高培養(yǎng)質(zhì)量，保障政策效果。

3.4政策環(huán)境封閉性俗化

政策環(huán)境并不像執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體那樣直接影響政策執(zhí)行過程，但其間接性影響卻充盈整個政策執(zhí)行過程。在優(yōu)師計劃執(zhí)行中，經(jīng)濟、政治以及社會環(huán)境均能對其產(chǎn)生影響。但在政治環(huán)境方面，優(yōu)師計劃已經(jīng)成為國家的戰(zhàn)略部署，促進新時代教師隊伍培養(yǎng)體系優(yōu)化早已成為中央—地方政府部門的共識。故此，優(yōu)師計劃政策環(huán)境方面的現(xiàn)實困境主要體現(xiàn)在經(jīng)濟環(huán)境與社會環(huán)境兩方面。

3.4.1資金籌措依賴，財政負(fù)擔(dān)分化

首先，優(yōu)師計劃資金籌措存在過度依賴政府財政撥款的問題，從而弱化了政策執(zhí)行的多元投入保障。作為一項公共教育事業(yè)投資，政府部門承擔(dān)優(yōu)師計劃的主體財政支持具有正當(dāng)性。比較優(yōu)師計劃經(jīng)費來源的政策設(shè)計發(fā)現(xiàn)，政府撥款占據(jù)較大份額，校友捐款等其他高校自主湊措資金占比不高。可以預(yù)見，如果優(yōu)師計劃長期依賴單一的政府財政撥款，那么高校的自我籌資意識和能力將會持續(xù)下降。在此背景下，國家一旦減少重點項目投資，轉(zhuǎn)而通過更加市場化的手段進行資源配置，優(yōu)師計劃的政策執(zhí)行能否依然保持有效性、持續(xù)性將會是個疑問。其次，部屬—地方師范高校財政負(fù)擔(dān)分化，優(yōu)師生培養(yǎng)質(zhì)量差距逐漸拉大。部屬師范高校承擔(dān)著國家優(yōu)師生培養(yǎng)任務(wù)，經(jīng)費由中央撥給，財政負(fù)擔(dān)相對較小，而地方優(yōu)師培養(yǎng)單位則不然，由于經(jīng)濟來源不夠多元，政府財政支持力度基本決定了優(yōu)師計劃培養(yǎng)單位的資金投入，由此產(chǎn)生優(yōu)師生培養(yǎng)投入的分化，國家與地方優(yōu)師生素質(zhì)可能會因此有所不同。地方師范高校因其區(qū)域性和靈活性特點，本能地在優(yōu)師計劃政策執(zhí)行中發(fā)揮機動作用，但財政負(fù)擔(dān)分化帶來的優(yōu)師生素質(zhì)差距不但縮小了這種機會，而且可能對國家—地方優(yōu)師生產(chǎn)生標(biāo)簽化、世俗化影響。

3.4.2發(fā)展前景隱憂，信任根基脆弱

首先，人事管理配套不足。優(yōu)師計劃規(guī)定優(yōu)師畢業(yè)生必須在指定學(xué)校服務(wù)至少滿6年才能進行人事調(diào)動，但值得注意的是滿足6年服務(wù)期只是條件之一，調(diào)動成功與否還需要優(yōu)師生出色的教學(xué)表現(xiàn)、調(diào)入地名額空缺以及原人事部門的同意。政策執(zhí)行信息環(huán)境相對封閉，非制度性條件的規(guī)約將優(yōu)師生的發(fā)展前景置于極大的不確定性中。其次，政策宣傳導(dǎo)向被動。在相關(guān)優(yōu)師計劃答記者問以及網(wǎng)絡(luò)宣傳動向中，政策宣傳更多地指向優(yōu)師計劃培養(yǎng)階段現(xiàn)實優(yōu)惠和畢業(yè)后的編制就業(yè)保障，但卻較少涉及理想信念、扎根邊疆以及職后發(fā)展支持等方面，這可能造成政策制定端與政策執(zhí)行端的信息不對稱，加大優(yōu)師生違約的概率。最后，職業(yè)發(fā)展線路曲折。在訪談中，不少優(yōu)師生直接發(fā)問：“（政策規(guī)定）不能讀研，最多讀個在職的（研究生），我想多數(shù)人也沒那精力，那么我們6年之后呢？”（XSF）優(yōu)師計劃關(guān)于優(yōu)師生的后續(xù)職業(yè)發(fā)展仍未明確，考慮到從教地區(qū)的資源限制和教學(xué)負(fù)擔(dān)，在職讀研對多數(shù)人而言可能是個挑戰(zhàn)。6年服務(wù)期間如果不能有相應(yīng)的職業(yè)發(fā)展幫助，優(yōu)師生的后續(xù)從教意愿和能力可能達不到政策執(zhí)行預(yù)期，同時也將威脅社會對該政策的信任，優(yōu)師計劃只能作為一項短暫流俗的政策漸漸隱去。

4優(yōu)師計劃政策執(zhí)行的改進路徑

4.1澄清政策定位，優(yōu)化具體設(shè)計

“中央—高校—定向縣”構(gòu)筑了優(yōu)師計劃的執(zhí)行系統(tǒng)，而優(yōu)師計劃的政策正是連結(jié)各個主體的關(guān)鍵點。只有進一步增強政策設(shè)計的科學(xué)性，才能更好地保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，明確政策指向，凸顯政策優(yōu)勢。要突出優(yōu)師計劃的時代性和目的性，以區(qū)別于公費師范生和特崗教師。新時代，中國教師隊伍內(nèi)涵式發(fā)展，隊伍培養(yǎng)與建設(shè)和中國式現(xiàn)代化的關(guān)系千絲萬縷，故要在后續(xù)政策文本的表述中對現(xiàn)代性有所增加。如，結(jié)合鄉(xiāng)村振興，更強調(diào)優(yōu)師生特色鄉(xiāng)土性的培養(yǎng)。其次，對特崗教師落實到位的鄉(xiāng)村學(xué)校區(qū)域進行核查與對比，精準(zhǔn)統(tǒng)計獲得不同脫貧地區(qū)學(xué)校優(yōu)秀教師需求的數(shù)量，并結(jié)合實地考察調(diào)研，確定總體招生規(guī)模，確保優(yōu)師計劃能真正解脫貧地區(qū)教育的“燃眉之急”。再次，提高政策供給速度，及時解決政策執(zhí)行中的新生問題與重點難題。雖然優(yōu)師計劃現(xiàn)在仍處于高校培養(yǎng)環(huán)節(jié)，但如果能夠加快政策供給速度，做好日后實習(xí)就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)保障機制規(guī)劃，政策執(zhí)行的效率將會有所上升，政策完整性與銜接性也將得到提高。最后，要進一步細化政策內(nèi)容，更為明確地界定培養(yǎng)考核機制、就業(yè)保障體制與各級主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。此三方面分別關(guān)系到優(yōu)師生的培養(yǎng)質(zhì)量、發(fā)展境遇與追責(zé)體系，若能詳盡說明，將能更好地促進優(yōu)師計劃政策落到實地。

4.2增加資源傾注，建立評價體系

針對執(zhí)行機構(gòu)重視程度有限的問題，需從投入與評價兩端著手解決。一方面，國家可加大財政資源投入，給予優(yōu)師計劃充足的施展空間。當(dāng)前試點院校類型較少、層次趨同，且中西部高等教育資源總體較弱，上級政府可適當(dāng)傾斜資源，打造結(jié)構(gòu)化、規(guī)模化的優(yōu)師生培養(yǎng)體系。在適量擴充“國家優(yōu)師”招生規(guī)模的基礎(chǔ)上，擴大地方師范院校或綜合性大學(xué)的數(shù)量，從而形成教育部直屬高校、地方重點大學(xué)、一般師范學(xué)院的院校梯隊結(jié)構(gòu)，進而滿足不同分?jǐn)?shù)層次與院校層次需求的考生要求。對欠發(fā)達地區(qū)的招生單位給予適當(dāng)?shù)募夹g(shù)性指導(dǎo)以及經(jīng)濟支持。另一方面，各培養(yǎng)單位應(yīng)從認(rèn)知層面提高對優(yōu)師計劃的重視程度。具體而言，可d85239a45f2e785e05e10abe2a018871c0489f053e124dc7f1975c2186bb7692組織設(shè)計優(yōu)師生專項競賽、活動機會并給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，使優(yōu)師生們感到被看到、被需要。有關(guān)優(yōu)師生培養(yǎng)體系有待提升問題，可以建立動態(tài)評價機制，以引起高校對優(yōu)師計劃的重視以及提供改進參考依據(jù)。通過制定詳細的優(yōu)師生培養(yǎng)質(zhì)量指標(biāo)，每年進行一次第三方評估，激勵高校政策執(zhí)行提質(zhì)。同時，搭建各類培養(yǎng)單位溝通交流平臺，以年度會議等形式，邀請各方培養(yǎng)單位代表交流培養(yǎng)意見、分享培養(yǎng)經(jīng)驗。通過過程評價、增值評價與結(jié)果評價相結(jié)合的方式全面檢查政策執(zhí)行中的梗阻問題，從而通過專家咨詢與自我評估提出具體的整改措施。

4.3厚植鄉(xiāng)土觀念，完善退出機制

優(yōu)師生轉(zhuǎn)變報考觀念，形成統(tǒng)一的政策認(rèn)同，有利于優(yōu)師計劃順利實施。首先，對于功利性報考的學(xué)生，可以幫助他們厚植鄉(xiāng)土觀念，認(rèn)清優(yōu)師計劃的長遠價值和自身責(zé)任。具體而言，可以通過增加鄉(xiāng)土類課程的課時，多類型授課教師參與，多場域授課環(huán)境互動，給學(xué)生呈現(xiàn)較為完整的我國鄉(xiāng)村風(fēng)貌，幫助其建立多維度立體化的鄉(xiāng)村教育認(rèn)知。如，可盡力發(fā)揮優(yōu)師計劃中所提及的“雙師制”功效，通過高校教師與一線教師結(jié)合授課，從理論與實踐兩方面給予優(yōu)師生支持，培養(yǎng)優(yōu)師生的鄉(xiāng)土情懷和職業(yè)自豪感，激發(fā)他們服務(wù)欠發(fā)達地區(qū)的榮譽感與認(rèn)同感，從而提升自我的內(nèi)在驅(qū)力、扎根鄉(xiāng)土教育。其次，可以考慮借助退出機制解決優(yōu)師生學(xué)習(xí)動力不足的問題。可根據(jù)掛科、學(xué)分的多少來劃分相應(yīng)的警示等級，待等級達到一定程度，給予相應(yīng)的退出決定。針對優(yōu)師生未來違約傾向這一問題，可以考慮將這一行為與征信檔案掛鉤，以便其報考時更加慎重，增強其契約意識。最后，如果優(yōu)師生存在不可抗力因素，致使其不能履約或不能完全履約，也要給予此類群體相應(yīng)的流出通道。只有形成一個動態(tài)流通的培養(yǎng)—履約體系，激發(fā)優(yōu)師生的潛力，才可能使優(yōu)師計劃有不斷的活水涌來。

4.4創(chuàng)新執(zhí)行方式，解耦社會偏見

為破解政策執(zhí)行的困境，可以創(chuàng)新優(yōu)師計劃政策執(zhí)行方式，合理分配要素，以達帕累托最優(yōu)。試點院校要加快與政府、中小學(xué)構(gòu)建協(xié)同育人框架，強化“校地融合”與“質(zhì)量共同體”建設(shè)，明晰各方責(zé)任。如各校級培養(yǎng)單位可以建立“優(yōu)師生成長”基地，共享優(yōu)師生培養(yǎng)進展和先進經(jīng)驗，以吸引社會公眾、校友組織以及民間機構(gòu)籌集資金。改變教育行政部門“單槍匹馬”的現(xiàn)狀，拓展培養(yǎng)經(jīng)費來源，以協(xié)同收益共享和協(xié)同成本共擔(dān)、構(gòu)建利益和責(zé)任共同體的方式提高政策執(zhí)行效益。宣傳問題的解決，需借助現(xiàn)代技術(shù)支持，如可以設(shè)置一個優(yōu)師專項主題教育賬號，以使報考學(xué)生增加了解和認(rèn)知。亦可采用線上招生直播答疑形式，邀請招生學(xué)校、教育部門、就業(yè)學(xué)校的校長代表共同做客直播間，解讀政策，吸引更多學(xué)生和家長。欲使學(xué)生了解農(nóng)村教育事實，需要給予優(yōu)師生實地考察的機會，充分尊重優(yōu)師生的知情權(quán)。建議在入學(xué)之始就組織就業(yè)見面會，可讓就業(yè)單位的一線教師與優(yōu)師生們進行直接交流，厚植育人初心。徒善不足以為政，徒法不能以自行，只有將育人的觀念與可行的政策相結(jié)合，了解事實，疏解偏見，才能使優(yōu)師生真正發(fā)揮造血作用。最后，國家與試點高校應(yīng)盡早出臺配套的職后發(fā)展支持政策，如鼓勵“優(yōu)師計劃”教師履約一年后可以免試攻讀在職教育碩士研究生，消除優(yōu)師生的職業(yè)發(fā)展擔(dān)憂。

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The dilemma of policy implementation of“Excellent Teacher Plan”and its countermeasures from the perspective of Smith’s Policy Implementation-Process

ZHANG Min-jie，ZHOU Zhao-hai

（Faculty of Education，Shaanxi Normal University，Xi’an，Shaanxi710062，China）

Abstract

The orderly implementation of policies is key to ensuring that policy objectives are achieved. Based on Smith’s policy implementation process model，a comprehensive review of the policy implementation process of the Excellent Teachers Plan found that it faced difficulties such as endogenous limitations of the policy text，lack of coordination of the implementation agencies，misunderstanding of the target group，and the closedness and vulgarity of the policy environment.In the subsequent adjustment and implementation process of the excellent teacher plan policy，it is necessary to clarify the policy positioning，optimize the specific design，increase resource allocation，establish an evaluation system，strengthen local concepts，improve the exit mechanism，innovate implementation methods，decouple social prejudices，etc.Find the right way out to continue to promote the implementation of excellent teacher plan policies and steadily promote the realization of rural revitalization goals.

Keywords

Excellent Teacher Plan;policy implementation;Smith’s Policy Implementation-Process Model

[責(zé)任編輯劉冰]