閑置宅基地使用權入股的制度困境與優化路徑

［內容提要］隨著工業化和城鎮化的推進，宅基地閑置問題愈加嚴重，傳統的宅基地使用權制度亟待改善。宅基地“三權分置”的立法確認，使得閑置宅基地使用權入股成為一種新的流轉方式。通過對閑置宅基地使用權入股的制度梳理及實踐考察，發現其存在法律規定分散且不健全、評估作價標準有缺陷、收益分配制度不完善及破產處置方法有風險的問題。應在明確閑置宅基地使用權入股所遵循的原則下，發揮宅基地的經濟價值，提高農民財產收益，助力鄉村振興。

［關鍵詞］宅基地使用權；作價入股；評估標準；收益分配；破產風險保障

［中圖分類號］F321.1；D922.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-8091（2024）03-0001-07

【收稿日期】2024-01-23

【基金項目】國家社會科學基金項目“全面鄉村振興下閑置宅基地和住房利用方式研究”（21XFX012）的階段性成果。

【作者單位】西安財經大學法學院，陜西西安，710000

【作者簡介】高欣婷（2001— ），女，陜西西安人，碩士研究生，研究方向：民商法；孟存鴿（1980— ），女，陜西周至人，副教授，研究方向：民商法土地，本文通信作者。

一、問題的提出

我國的宅基地使用權制度從設立之初就承載了社會保障和經濟價值兩大功能^[1]。為了農民能夠安居樂業，社會保障功能在一定歷史時期內受重視，經濟價值功能受冷遇。隨著社會變遷和經濟發展，越來越多的農村人口選擇在經濟發達的城市謀生，這使得農村宅基地閑置問題越來越突出。顯然，傳統的宅基地使用權制度已經與農村現階段的需求相背離，社會呼喚更能體現宅基地經濟價值的制度出現。黨和國家深諳這一需求并進行積極探索，2018年中央一號文件提出宅基地“三權分置”即指所有權、資格權、使用權分離的思路^[2]，在這一政策指導下，閑置宅基地使用權入股制度應運而生，它是指所有權歸集體享有，資格權歸村民享有，使用權經入股后由使用者享有的一種制度。然而，閑置宅基地使用權入股制度存在法律規定分散且不健全、評估作價標準有缺陷、收益分配制度不完善、破產處置方法有風險的問題。這些問題阻礙著閑置宅基地使用權入股的深入探索，解決這些問題是發揮宅基地經濟價值，提高農民財產收益，助力鄉村振興的前提。

二、閑置宅基地使用權入股的制度梳理及實踐考察

（一）閑置宅基地使用權入股的法律依據

目前，我國還未制定有關閑置宅基地使用權入股的直接規定，有一定關聯的規定散見于各類法律中。如《中華人民共和國憲法》第十條的規定，土地的使用權可以在符合法律法規的前提下被轉移，任何使用土地的組織或個人都應當合理運用土地。由此可以推導出，既然土地的使用權可以轉讓且必須合理利用，那么國家就應注意到農村宅基地的閑置問題并以其使用權的流轉為切入點，出臺相關法律解決問題；對于土地的合理利用，《中華人民共和國民法典》第三百三十九條予以明確規定，土地承包經營者有權利自由選擇是否將土地入股或是以其他形式將經營權移交給第三方。這進一步為宅基地使用權的流轉提供方法，既然土地承包經營權可以采用入股的方式，那么宅基地使用權也可以采用入股方式進行流轉；對于入股的財產形式《中華人民共和國公司法》第四十八條最新規定：股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權、股權、債權等可以用貨幣估價并依法轉讓的非貨幣財產作價出資；宅基地使用權屬于財產權的范疇，用貨幣可以衡量并且依照《中華人民共和國民法典》的規定可以流轉，完全符合入股條件。并且《中華人民共和國農民專業合作社法》第十三條與《中華人民共和國公司法》規定相似；這也說明以宅基地使用權這一財產形式入股存在先例。

文章從《中華人民共和國憲法》對土地合理利用的大原則入手，發現《中華人民共和國民法典》中有以入股的方式對土地經營權進行流轉的先例，可以在宅基地使用權流轉中借鑒，并且宅基地使用權符合入股的兩個條件，加之在我國的兩個部門法中都有非貨幣方式出資的規定。推導出宅基地使用權可以入股，以上規定為其入股提供了法律依據。

（二）閑置宅基地使用權入股的政策規定

從黨的十八屆三中全會開始，宅基地制度改革就進入了新階段，2017年《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》指出要探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）中提到了多種盤活農村閑置宅基地和閑置住宅的方法，包括出租、入股、合作等。除此之外，2024年中央一號再次強調，綜合運用增減掛鉤和占補平衡政策，穩妥有序開展以鄉鎮為基本單元的全域土地綜合整治，整合盤活農村零散閑置土地，保障鄉村基礎設施和產業發展用地。這些政策規定在實踐中起到了重要的指導作用。

（三）閑置宅基地使用權入股的實踐考察

1.閑置宅基地使用權入股的法律界定

目前學界對于閑置宅基地的內涵有兩種觀點。第一種觀點認為，如果宅基地上沒有房屋及相關建筑，而其本身可以用來建造房屋用于居住，卻沒有被合理地利用，處于荒廢的狀態，那么這塊宅基地就可看作閑置宅基地。還有一種觀點認為，雖然宅基地上建有房屋，但一直處于無人居住的狀態，影響宅基地的利用價值，也可以視為閑置宅基地^[3]。所以閑置宅基地是指未被利用或未發揮實際作用的農村建設用地。綜上，閑置宅基地使用權入股是指宅基地使用權人以享有宅基地使用權為前提，將欠缺使用或居住功能的閑置宅基地使用權作價入股，以股份獲利的法律活動。入股的形式主要是有限責任公司、農民專業合作社和農民股份合作制公司。

2.閑置宅基地使用權入股的實踐考察

（1）閑置宅基地使用權入股有限責任公司

閑置宅基地使用權入股有限責任公司是利用評估機構并采用市場比較法和基準地價系數修正法等估價方法進行評估作價，實行“入市主體+實施主體”相結合的組織架構，制定公司章程以明晰股東權利義務，制定收益分配規則以確定分紅。這一模式增加了農民的收益，一定程度上解決了土地閑置問題^[4]，雞西密山市太平鄉莊興村就采用了宅基地入股有限責任公司的模式，為當地帶來了巨大收益。農民用其住宅用地權益參與有限責任公司這種方式已經成為一種新的土地利用策略，也是推動鄉村經濟增長的新動力之一，它的背后是國家政策法令的支持，也是新時代下鄉村振興的重要探索成果。

（2）閑置宅基地使用權入股農民專業合作社

農民專業合作社的使用權投資入股是閑置宅基地使用權入股的另一種方式。山東省蘭陵縣蒼山街道南碼頭村利用村內閑置宅基地創辦了南碼頭村新居客空閑宅基地發展合作社，引導村民用閑置宅基地入股，并委托旅游公司建設民宿，發展民宿經濟，實現了農民、集體雙增收。我國《中華人民共和國農民專業合作社法》第五條、第七條和第十八條規定，農民專業合作社具備法人資格，對由成員出資或其他資產所形成的財產，享有占有、使用和處分的權利，并以這些財產對債務承擔責任。農民專業合作社承擔有限的民事責任，其法人地位以及有限的民事責任對于鼓勵農戶充分利用閑置宅基地使用權和房屋所有權，及以宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權入股起到了促進作用^[5]。

（3）閑置宅基地使用權入股農村股份合作制企業

采用農民持股的方法，玉環市創建了一個農村股份制合作企業。通過對村里的集體資產體制改革，他們成功地把村莊內未被充分利用的土地轉變為了有利的資源，使村民們成為了公司的股東并且享有收益。到2022年為止，該地所有的鄉鎮都超過了每年二十萬的盈利門檻，這大大提升了當地的發展潛力。這個投資模式提取了股份制與合作制的各自亮點，明晰了資金的所有權，同時也激發了農村住宅用地的潛在財富動能。農戶們可以選擇用他們的空置土地的使用權來購買企業的股份從而變成股東并獲取對應的權益。這樣的投資方法不僅拓寬了村集體及其成員的收入來源，還推動了鄉村振興戰略的執行，值得其他地區學習參考。

三、閑置宅基地使用權入股的問題審視

（一）法律規定分散且不健全

文章從我國部門法中推導出了宅基地使用權可以入股這一結論，但現有的法律規定依舊存在一些問題。

首先，我國現行的宅基地相關法律制度十分分散，具體表現在效力層級的分散。我國法律體系的四個層次均涉及土地使用權的相關規定?！吨腥A人民共和國憲法》具有統領作用，所以將各類土地使用權一概稱之為土地使用權，將細化分類的任務交由其他普通法進行。以《中華人民共和國民法典》為首的普通法中確有宅基地使用權的相關規定，但并未詳細載明使用權流轉的方式及流程。此外，我國的諸多地方性法規、規章中均根據不同地區、不同類別的宅基地特點制定了相應制度，但都相對分散^[6]。由于這些法律法規的制定機關不同、法律層級不同，其法律效力和適用范圍也相應地存在差異。對于普通民眾來說，沒有進行系統學習就難以準確適用法律。同時，制度的分散性將進一步阻礙宅基地使用權流轉的創新發展。

其次，我國還沒有制定關于閑置宅基地使用權入股專門的法律規定，并且現有的法律規定也不健全。首先，盡管《中華人民共和國憲法》作為國家的根本法，確立了土地使用權可以轉讓以及土地應當合理使用的原則，但在實際的操作層面，如何將這一原則具體化、標準化，使之適應現代社會經濟發展的需求，尚未有明確的法律規定。其次，《中華人民共和國民法典》作為調整公民日常生活中民事關系的基礎性法律，對于宅基地使用權的規定卻顯得過于簡略。在《中華人民共和國民法典》中，關于宅基地使用權的規定僅有四條，這些規定主要明確了宅基地使用權的用益物權屬性，即宅基地使用權人對自己的土地有權依法占有、使用和收益。然而，《中華人民共和國民法典》并未對宅基地使用權的流轉問題作出具體規定，這無疑增加了宅基地使用權流轉的不確定性，也使得閑置宅基地使用權入股缺乏直接的法律依據。再次，《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國農民專業合作社法》雖然都涉及到出資問題，但是這些法律并沒有明確指出宅基地使用權如何以貨幣形式衡量其價值，以及在出資過程中轉讓的具體界限是什么。這種法律規定的不明確性，對于希望將閑置宅基地使用權作為資本入股的農民來說，構成了實質性的障礙。

（二）評估作價標準有缺陷

閑置宅基地使用權的評估作價是入股的第一步，它關系到農民是否可以憑借使用權出資成為股東，是否可以獲得合理的份額享受分紅。因此，一個公平合理的評估標準必不可少。然而，宅基地的評估作價標準目前還存在缺陷。主要體現在以下幾個方面：

首先，我國目前還沒有形成一套全國統一、明確具體的宅基地使用權評估作價標準。現行的引用標準包括《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508-2014）、《城鎮土地分等定級規程》（GB/T 18507-2014）、《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）、《農用地估價規程》（GB/T 28406-2012）和《標定地價規程》（TD/T 1052-2017）等。這些分散的評估標準將會導致不同地區、不同情況下的土地評估結果出現差異，這對于宅基地相關利益方來說可能產生不公平的現象。除此之外，缺乏統一的評估標準可能導致土地交易過程中的談判和決策變得更加復雜和低效。同時，投資者難以準確判斷土地的真實價值，會降低投資積極性。一旦出現評估錯誤就會損害整個土地評估行業的公信力，影響市場的健康發展，甚至產生法律糾紛。

其次，評估方法不科學：由于缺少系統的評估標準，評估人員往往采用傳統的比較法、收益法和成本法等評估方法。但我國幅員遼闊，據第一次地理國情普查數據，我國平原地區占國土面積26.62%，丘陵地區占國土面積20.39%，山區占國土面積43.65%。不同地形的宅基地使用權價值分異規律不盡相同^[7]。顯然，傳統的價值評估方法在評估宅基地使用權時可能無法準確反映其真實價值。

最后，我國依舊缺乏專業評估機構和人員。專業評估機構和人員是土地評估行業發展的基石。一個擁有豐富經驗的評估機構，能夠為客戶節約大量的時間精力，創造更多的利益，降低財產損失風險。這對于沒有專業知識的農民來講是必不可少的。此外，相比于非專業機構或個人，專業評估機構和人員擁有更專業的眼光，能夠準確地評估出宅基地的真實價值。因此，缺乏專業評估機構和人員勢必會影響宅基地使用權流轉的創新腳步。

（三）收益分配制度不完善

在我國閑置宅基地使用權入股的試點中，各地基本采用“風險共擔”或“固定收益+分紅收益”的模式。這兩種模式均存在弊端，需要在綜合評估兩種模式的前提下進行制度創新。

1.“風險共擔”分紅模式

“風險共擔”的分紅模式是指股東共同出資經營、利潤共享、共擔風險和損失。通過這種方式，可以降低單個參與者的風險壓力，提高整體的經營穩定性。在實際操作中，風險共擔的分紅模式需要合作各方進行充分的溝通和協商，明確各自的權利和義務。將這種模式應用于宅基地使用權入股中，意味著將流轉到公司的宅基地進行合理作價，將使用權轉化為股權、資金轉化為股金，實現風險共擔、利益共享^[8]。這是一種完全的股份化改造，各個股東之間的風險相同，具有一定公平性。但宅基地失去了基本保障功能，農民所要承擔的風險較大，這與探索閑置宅基地使用權入股的初衷相背離。

2.“固定收益+分紅收益”分紅模式

“固定收益+分紅收益”模式是指農民擁有最低的收益保障，至于分紅的收益則依賴于公司經營的利潤情況，如果經營收益高，投資者可能會收到額外的分紅；如果經營不善，投資者則只能獲得固定收益。采取固定收益與分紅收益相結合的方式將農民變股民，這種模式可以減少經營風險對農民的影響，但是“固定收益+分紅收益”將風險轉嫁給了其他股東。市場經濟中，公司的經營必然是有盈利和虧損存在，因此當公司的經營出現虧損時，按照法律“無利潤不分紅”的規定，各個股東都應承擔經營風險。這種方式勢必會導致其他股東對分紅的不信任，進一步影響公司經營的積極性。目前，我國還沒有一個明確的收益分配規則和法律規定能夠保證農民股東與其他股東之間的平衡。

（四）破產處置方法有風險

在公司進入破產清理階段時，農民的宅基地使用權與房屋作價入股的股權會有被保全或處置的風險，對于這些特殊股權如何處置的問題，學界依舊爭論不休。

首先，將宅基地使用權入股的股權與其他股權等同的方法顯然不可取。宅基地不僅是農民的重要財產，更是維護社會穩定的重要基石。農民之所以愿意將宅基地和房屋作價入股，是出于對經濟利益的期待和對企業發展的信心。然而，當企業面臨破產清算的困境時，將農民的股權視為一般股權會面臨一系列復雜的問題。首當其沖的就是宅基地的資產屬性，宅基地使用權不同于一般的流動資產，它具有不可移動和非流通的特殊性質，因此其價值評估和處置方式絕不能“一刀切”，否則將是對法律的根本違背。另外，宅基地承載著社會保障功能，農民的居住安全是高于其經濟價值的。如果對宅基地的處理不當，可能會影響農民的基本生活保障，從而影響社會穩定。因此，在破產清算過程中，必須考慮到這些資產對于廣大農民的生活和社會穩定的重要性。

同時，我們也不能盲目地將這些資產排除在企業的債務負擔之外，以免損害債權人的合法權益。債權人投資的目的是獲取穩定的回報，而非承擔無法預料的風險。市場經濟中，公司的經營必然是有盈利和虧損存在，因此當公司的經營不善面臨破產時，債權人當然有權主張債權，這是法律賦予債權人的權利。相對的公司的各個股東都應以出資額為限承擔債務，而農民股東在其中應承擔怎樣的義務才能保全自己的宅基地也是一個問題。因此，為了確保各方的權益，必須維持債權人債權和農民股東宅基地的保障功能的必要平衡^[9]。

四、閑置宅基地使用權入股應遵循的原則

（一）保障農民居住安全

調查顯示，農村人幸福感高于城市人，這得益于我國實施的農村宅基地制度，有效解決了農民居住問題，增強了他們的歸屬感和安全感。在現行農村宅基地使用權制度框架下，農民可以經過審批無償獲得一塊宅基地，而后根據自己的經濟實力建造適合自己家庭需要的住房，構筑起家人的私屬生活空間；相較之下，現今的城市人，在高漲的房價和幾十年的高額銀行貸款的重壓下，缺乏幸福感。我們研究閑置宅基地使用權入股能否容忍農民失去宅基地？是農村閑置宅基地使用權入股需要審慎考量的問題，如果答案是否定的，那么在尊重農民自有的生活、生產方式的前提下，就應將保障農民居住安全作為農民宅基地使用權制度完善的一項重要原則。

（二）確保農民財產權益

于2013年11月12日中共第十八屆中央委員會第三次全體會議上發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到了要研究如何拓寬農村居民獲取非財產性的收益途徑這一主題。因此新的實踐能否保證億萬農民的根本利益尤其是物質利益，增加其財產性收入；能否促進農業全面協調可持續發展，維持農村的長治久安，應成為宅基地使用權改革的根本原則。這對堅持宅基地使用權的社會保障與社會福利功能的平衡提出更高標準，對給予農民作為用益物權的宅基地使用權，以保護農民利用宅基地獲取收入的權利提出更高要求。在農民愿意走出來，大量宅基地空置的今天，強調禁止宅基地流轉，實際結果只是抑制了宅基地的資產價值，導致的后果一方面是對農民收益不利，另一方面是大量的農村宅基地得不到有效利用。讓農民的宅基地獲得財產性收入，必須建立健全農村宅基地資源的流轉制度，關鍵是要借助資本市場，創新農村金融制度，探索農民房屋抵押融資的途徑和方式，建立相應的農村宅基地投資和擔保公司組織，把農村宅基地貨幣化、基金化、債券化，放大宅基地的價值，使潛在的資源變成現實的資產^[10]。

（三）合理放權給予自由

在由近代民法向現代民法的過渡中，被學界普遍視為三個主要表征之一的“所有權不再絕對”在以土地為客體的財產權領域尤為凸顯，即土地財產權的強烈社會化趨勢。農村宅基地使用權制度是規范土地利用關系的一種法律制度，自然也無法脫離土地財產權制度的總體發展趨勢而獨立自行。由此，農村宅基地使用權的整個制度建構都應當堅持遵循一個合理限度的自由原則。關于農村宅基地使用權的自由處分問題，是目前學界爭議最大的問題之一，合理限度的自由原則要求在農村宅基地使用權制度的完善中對這個問題根據區域劃分的不同，進行不同的處理。對適宜的地區，就應當在一定限度內予以放開；對那些不適于放開宅基地使用權流轉的地區，就應當對宅基地使用權的處分施加必要的限制。

五、閑置宅基地使用權入股問題的完善路徑

（一）建立系統的法律規范

成文法國家一般有三種立法模式：統一立法模式、特別立法模式、分散立法模式。統一立法模式通俗地理解就是法典化。特別立法模式的表征則是對某些特殊領域進行特殊立法，彌補了統一立法的不足。分散立法模式則是由不同的法律文本進行必要的零散規定，這就導致相應的社會經濟關系在立法文本中的分散性。我國農村宅基地使用權制度的立法模式在國家層面上長期以來采用的就是分散立法。筆者認為，隨著市場經濟的深入發展、城市化進程的加快，在迄今之后一個相當長的歷史時期內，農村宅基地問題必將成為繼農村承包地之后出現的一個新的農村焦點問題。雖然各省市都針對性地制定了地方性法規，但多側重于從土地管理的視角進行規定，由此導致的問題是無法周全地顧及宅基地使用權應有的財產權屬性，無法周全有效地保護農民應有的權益。因此，建立系統完善的法律規范迫在眉睫。

1.整合分散法律

想要建立系統的法律規范首先要解決法律規定分散問題。

首先，可以通過法律整合與編纂的方式，將分散在各個法律、法規、規章和地方政策中的規定匯總到一起，形成一套系統的法律文件。并將有關的法律文件整理在一個統一的法律信息檢索平臺上。這樣可以向公眾清晰地展示各法律規定之間的關系，包括它們的層級、相互之間的聯系，這樣可以進一步確保法律適用的統一性。同時也更有助于法律從業者和公眾查詢和參照，大大節省時間成本，減少了經驗差異帶來的影響。其次，政府應推動跨部門協作：鼓勵不同政府部門之間進行溝通合作，共同解決法律分散問題，確保法律制定和實施的一致性。通過上述措施，可以逐步解決法律規定分散的問題，提高法律體系的效率和效力，促進法律的公正、公平和統一適用。

2.完善法律漏洞

鑒于農村宅基地所關涉問題的重要性、多樣性、復雜性和長期性，對某些關涉農民居住權利的宅基地問題，有必要在解決法律分散問題的基礎上完善現有法律的漏洞。解決法律規定不健全問題是一個系統性工程，需要立法機關、政府部門、法律實務界和學術界共同努力。

首先，應加強法律的規劃預測。立法機關應當及時聽取法學學者對社會發展進行前瞻性研究，對未來可能出現的新情況、新問題，做到提前研究、提前規劃，以適應社會經濟發展的需求。其次，應完善立法程序，改進立法過程，確保立法的透明度和公眾參與度?？梢酝ㄟ^舉行聽證會、向公民公開征求意見的方式，收集不同領域不同視角下的意見和建議，提高法律的科學性和民主性。最后，應加強法律實施和政府執法監督；政府應在確保法律規定有效執行的前提下，加強對自身執法活動的監督，防止徇私舞弊、濫用職權等違法行為。通過社會各界的共同努力，法律規定不健全的問題會逐漸改善，我國的宅基地使用權入股制度也會有更進一步的發展。

（二）制定科學的評估標準

文章認為，為了解決評估標準的問題，需要從宅基地評估作價的目的入手，明確是為了入股還是其他目的。并且始終遵循公平公正、獨立客觀的標準，確保評估結果能夠真實反映宅基地的價值。在此基礎上從以下三方面著手：

首先，制定統一的宅基地使用權評估作價標準，明確評估的基本流程和方法。在普遍使用的標準框架下，因地制宜允許地方根據實際情況進行適當調整，評估方法的選擇應該根據宅基地的特點和市場情況來確定。同時，政府部門應對調整限度進行監管，對評估過程和結果進行監督和審查，確保評估活動的規范性和評估結果的公正性。

其次，推廣科學的評估方法，結合宅基地的特點和市場情況，采用多種方法綜合評估。針對現在的評估方法，國家應當在進行系統調查后按照地理位置、自然環境、人口、行政區劃、產業現狀等一般因素；繁華程度、交通條件、環境條件、基礎設施條件以及公共服務設施條件等區位因素；宗地位置、宗地面積、宗地用途、宗地容積率、宗地形狀等個別因素對其進行細分。同時可以建立宅基地使用權流轉平臺，對評估過程中收集的大量市場信息和數據等進行公開，方便社會公眾查詢監督。

最后，培養專業的評估機構和人才。應當發揮政府作用，積極與高校、職業培訓機構合作，開設相關課程，培養具有專業知識和實踐能力的宅基地評估人員。同時，可以參照律師行業，建立和完善宅基地評估師的資格認證制度，確保評估人員具備必要的專業知識和道德素養。最后，可以成立行業協會或組織，制定行業準則和標準，引導評估機構和人員遵守職業道德和行業規范。

（三）創新收益分配制度

保證農民股東與其他股東利益平衡是公司收益分紅中的難點。因此，文章倡導引入優先股，建立農民股東持有優先股的倡導性規則體系輔以保底墊付制度。

優先股是落實農民收益的重要工具，但這并不代表要采用立法的方式明確優先股。首先，優先股應該依據股東之間的協議并經由公司的章程來授予，這是一種契約性質的行為。此外，考慮到對公司整體利益的影響，并不建議通過法律明確規定農民作為優先股持有人。再者，由于農業與非農業股東之間利益關系的持續演變，他們之間的利益平衡是需要雙方在市場環境中進行靈活調整的。因此，我們更傾向于構建一種，以意思達成一致為前提，鼓勵且推動當事人采用特定的行為模式的引導型規則系統。第一，設置數個優先股范本供股東選擇，并輔以政策和稅收的支持，使得設立優先股的公司可以獲得優惠。第二，要求公司財務定期公開，以公開促公平，推動優先收益權持續合理落實^[11]。

在公司的經營過程中，股東以其股權為限獲得分紅。而公司經營瞬息萬變，如果公司不具有剩余利潤是無法對股東分紅的。這時可以由其他股東對農民股東進行墊付，墊付的限額以滿足農民的“保底收入”為準，在公司有能力分配利潤時再向其他股東償還。這樣既滿足農民住宅財產功能需求，保證了農民股東的“保底收益”也避免了非農股東和農民股東的沖突。

（四）設立破產風險保障制度

在維護債權人債權的同時保障農民股東的宅基地不會被拍賣、變賣，我們可以將金融主體引入其中，分擔破產時的風險，細化政府的監督以提供進一步的保障。

目前，農村土地相關的金融創新主要依賴于商業銀行，同時也輔以資產評估機構和擔保機構的協助。這種以銀行為核心的模式很難通過系統性的金融工具和金融思維來有效地解決問題。因此，文章認為可以將商業保險機構一并引入其中，形成“銀行+”模式。利用金融機構的資本優勢來推動農村土地資源的市場化進程;在對宅基地估值的過程中，更應該關注其“投資屬性”而非僅僅是“市價”；對于保證人來說，需要繼續強化他們的信貸增益功能以降低潛在的風險；而在保險行業中，保險公司應當完善保護措施，研發一系列適用于閑置宅基地權益參與股權交易及企業破產過程中的保險方案。鑒于“銀保合作”模式具有明顯的政策導向與利潤追求的特點，這種類型的保險產品可以在運作方式上采取混合型策略，即既包括商用也包含政府補貼性質的保險項目^[12]。同時，還應加強相應的政府保險監管進行兜底。在宅基地保險領域中商業保險公司有很大的自由裁量度，自由裁量度大就容易滋生違法違規行為。所以更好的方式是將行為的內容制度化，通過將這些內容制度化可以變無序為有序，減少違法違規行為的發生，并確保商業性保險公司在宅基地保險領域的經營行為符合相關法律法規的要求。

閑置宅基地使用權入股制度，作為一種創新的土地流轉方式，正在逐步顯現出其激活農村沉睡資產、助力鄉村振興的重要作用。通過允許農民將閑置的宅基地使用權轉化為股份，積極參與集體或企業的經濟活動，可以構建緊密的利益共同體。這一制度不僅有效增加了農民的財產性收入，更提高了他們的生活質量。同時，該制度也激活了農村大量的閑置資源，使土地資源得到更為合理、高效的利用，為農村經濟的持續健康發展注入了新的活力。

隨著鄉村振興戰略的不斷推進和農村土地制度的深化改革，閑置宅基地使用權入股制度也在不斷完善和優化。展望未來，這一制度有望成為解決農村土地問題、推動農業現代化和農村全面發展的重要創新舉措。

參考文獻：

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